甘肃民族师范学院
大学生暑期“三下乡”社会实践
活动报告
系别：政法与经济管理系 班级：法律091班
团队名称：东乡县新农合医疗项目调研小组 实践时间：2011年8月1日——7日
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暑期“三下乡”社会实践活动报告
——东乡县新农合项目调研
新型农村合作医疗（以下简称“新农合”），是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。是党中央、国务院在新形势下解决“三农”问题的重要举措，对于提高农民健康水平，解决农民因病致贫、因病返贫，促进农村经济发展具有重要作用。
2011年8月1日至7日，我们政法与经济管理系法律091班9人组成的东乡族自治县新农合医疗项目调研小组一行前往东乡县开展了为期7天的以了解新农合医疗项目为主题的社会实践活动。期间，我们深入到东乡县卫生局、县合管办、县医院以及唐汪、达板、北岭、龙泉4个乡镇卫生院，先后走访了县新农合项目负责人、县合管办负责审复核的业务人员、基层卫生院院长和部分医务人员，并与门诊及住院就医患者进行了交流，详细了解了东乡县新农合实施情况。在活动期间，参与调研的各位同学都积极配合，团结协作，共同完成了调研任务，并结合实际对农村合作医疗问题进行了深入思索。
一、基本县情及卫生现状
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东乡族自治县是全国唯一的以东乡族为主体的少数民族自治县，是国列省扶重点贫困县。全县辖19个乡5个镇、229个行政村、5.14万户，其中农村户数4.93万户；总人口27.88万人，其中农村人口26.86万人。境内群山起伏，沟壑纵横，自然条件严酷，生产生活条件艰苦，素有“陇中苦瘠甲天下，东乡苦瘠甲陇中”之说。2010年，全县生产总值7.15亿元，工业总产值2.48亿元，固定资产投资6.29亿元，财政收入4145万元，农民人均纯收入1602元。
全县现有医疗预防保健机构28所，其中县级有县医院、疾控中心、妇幼保健院各1所，无中医院；乡级有中心卫生院6所，一般卫生院17所，行政区划调整后保留的分院2所；村级卫生所（室）93所，其中公办16所。县乡两级医疗卫生机构中有千元以上医疗设备819台（件），千元以下307台（件）；病床315张，其中县级114张，乡镇201张，平均每千人拥有病床1.13张。全县县乡两级医疗卫生单位共有卫技人员442名，平均每千人拥有1.59名卫技人员。其中正式在编287人，按学历分：本科28名，专科103名，中专298名，高中及以下13名。按职称分：具有专业技术资格156名，占卫技人员的34.3%，其中副高2名，中级37名，初级117名；无职称286名，占卫技人员的67.2%；按执业资格分：执业医师42名，占卫技人员的9.5%，执业助理医师45名，占卫技人员的10.2%，注册护士52名，占卫技人员的11.8%；无执业资格的314名，占卫技人员68.5%。
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村卫生所室中有村医和预防保健员113名，持有乡村医生证的66名，占58.4%。
二、新农合资金筹集、管理和使用情况
东乡县新农合工作自2007年6月启动实施。2007年全县参加新农合（以下简称“参合”）农民234812人（其中民政代缴特殊人群12884人），参合率为89.2%；共筹集资金1082.54万元，其中个人缴纳234.81万元，县级财政补助59万元，省级财政补助352.2万元，中央财政补助434万元。当年全县门诊32469人（次），报销33.7万元；住院5789人（次），发生实际费用932.24万元，补偿398.21万元，平均住院报销率为39.1%。
2008年参合农民共47189户，240545人（其中民政代缴特殊人群13984人），参合率为90.6%，比上年增长1.4个百分点。当年运作资金2837.36万元，其中个人缴纳240.55万元，县级财政补助120.2万元，州级财政补助120.2万元，省级财政补助722万元，中央财政补助974万元。08年全县门诊253787人（次），报销253.66万元，住院22208人（次），发生实际费用2701.98万元，报销2125.29万元。
2009年参合农民共48859户，257953万人，参合率96.03%，比07年增长6.83个百分点。新农合运作资金2748.71万元，其中农民个人缴纳515.91万元，县级财政补助129万元，州级财政补助129万元，省级财政补助505万元，中央财政补助1018万元。全年累计报销394536人（次），
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报销费用2529.05万元；其中门诊353999人（次），报销353.9万元；住院20627人（次），实际费用3775.91万元，报销2106.65万元；正常分娩2279人，实际费用102.79万元，报销41.29万元；体检17601人，报销24.24万元；白内障复明手术30人，报销2.97万元；住院补偿比为55.79％，住院率8％，以户为单位受益面为35.96％，人均住院补偿费用1021.31元。
2010年参合农民共261090人，参合率达97%。新农合运作资金3655.28万元，其中农民个人缴费522.18万元，中央财政补助1567万元，省级财政补助1305万元，州级财政补助130.5万元，县级财政补助130.6万元。2010年，全县共计补偿199672人（次），报销2141.83万元，基金使用占全年基金总额的85.79％。其中，门诊补偿173322人（次），报销404.1万元；住院补偿23032人（次），实际费用4789.42万元，报销2644.48万元；住院分娩补偿3168人，实际费用199.55万元，报销81.25万元；白内障复明手术150人，实际费用19.30万元，报销费用12万元。住院补偿比55.59%，住院率7.22%，以户为单位受益面34.56%。
2011年参合农民共271358人，参合率达98.55%。截止目前，新农合运作资金到位4676.57万元，其中农民个人缴费814.07万元，中央财政补助2275万元，省级财政补助1384万元，州级财政补助67.82万元，县级财政补助135.68万元。1-6月份全县共计补偿138464人（次），报销2405.5万
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元。其中门诊补偿120660人（次），报销378.99万元；住院补偿15808人（次），报销1973.73万元；住院分娩补偿1996人，实际费用156.19万元，报销52.78万元。住院补偿比56.69%，住院率5.83%，以户为单位受益面11.39%。
今年上半年已开始在全县实行门诊统筹、慢性病门诊医疗费用定额补偿和单病种定额补偿方式。并对定点医疗机构使用中医药适宜技术、符合条件的院内中药制剂为城乡居民诊治疾病所产生的费用，分别在门诊和住院统筹资金中给予全额报销。
三、新农合运行中的基本做法
2007年以来，东乡县深刻把握中央、省、州关于新农合工作的主要精神，紧密结合县情实际，探索和建立了以大病统筹为主线，以加强制度建设和监管力度为抓手，以提高医疗服务能力为支撑的新农合运行体系，有力地促进了这项工作的健康发展。主要做法是：
1、以大病统筹为主线，解决了农民因病致贫、因病返贫的突出问题。东乡县立足于大病补助为主，坚持大病统筹的主导方向和低起付线、高封顶线、高补偿比例的“一低两高”的办法。低起付线降低了住院门槛，高封顶线减轻了就医负担，高补偿比例使更多参合农民享受到了新农合制度的实惠；农民医疗需求逐年增加，就医流向主要集中在县乡医疗机构，县乡两级就医人数占85.74%，县级以上占14.26%；住院补偿占新农合基金支出总额的82.4%，。
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2、以加强制度建设和监管力度为抓手，切实保障了新农合的健康发展。东乡县围绕提高服务质量、严格控制医药费用、方便农民就医等重点环节，加强新农合的全程监管，较好地控制了医药费用的不合理增长。一是加强了制度建设。明确经办人员职责，制定了《新农合督查工作制度》、《新农合优质服务管理制度》等各项制度，使新农合工作趋于制度化、规范化。二是实行了县内药品统一采购配送，规范了药品供应渠道，确保了药品质量，降低了医疗成本，使农民享受到了安全、便捷、经济的用药服务；三是实行零差率销售，从严控制住院天数。要求县内定点医疗机构药品全部零差率销售，平均住院天数乡级控制在10天以内、县级控制在20天以内；四是实行县内“直通车”报销制度，方便了合作医疗患者，农民群众就医普遍增加，乡镇卫生院年门诊人次平均增加40%左右，年住院人次平均增加60%左右，县级医院年住院人次平均增加30%左右；五是建立审核督查制度，县合管办定期对定点医疗机构进行医疗技术和医疗收费检查，一旦发现不合理的检查、用药、治疗等，及时予以纠正，并在审核时对不合理费用坚决予以扣减；六是将合作医疗和“降消”项目有机结合，实行参合孕产妇正常住院分娩全免费，极大地促进了妇幼保健水平。
3、以提高医疗服务能力为支撑，构建新农合的基础平台。一是狠抓卫生项目建设，认真实施并全面完成了20所乡镇卫生院建设项目，极大地改善了基层卫生条件，完善了
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服务功能；中心卫生院扩建项目正在实施中；二是利用国债农村卫生服务能力建设项目为各乡镇卫生院配齐了基本医疗设备，使医疗设施装备水平一次性得到了全面提升，极大地提高了医疗救治能力；三是针对现有医务人员水平低、人员编制短缺的实际，加强了医务人员的进修培训，切实提高了技能水平；每年根据省州要求，选派医务人员参加省州培训进修。通过积极反映争取，逐年充实卫生人才队伍；四是全面推进乡镇卫生院“五制”改革，加强医院内部管理，进一步激发了乡镇卫生院活力。通过以上一系列措施，使我县的农村合作医疗服务保障能力得到了切实改善，为稳步推进新农合工作平稳健康持续发展奠定了坚实基础。
四、新农合运行取得的成效
东乡县新农合制度从2007年启动实施；2008年推行二次补偿、提高住院补偿标准，基本实现全覆盖；2011年实行门诊统筹、慢病门诊补偿、住院单病种定额补偿、中医药适宜技术和院内中药制剂全额报销等一系列措施，扩大受益面，提高补偿比，进一步调动了农民参合的积极性，取得了良好的效果。
1、覆盖面不断扩大。农民参合积极性普遍高涨，参合率和住院率逐年提高。2011年全县参合人数达271358人，参合率达98.55%，与实施初期的2007年相比增加36546人，增长9.35个百分点，实现了新农合制度在全县农村的全覆盖。随着新农合覆盖面的逐年扩大，新农合制度不断深入人
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心，农民群众对参加新农合的担心和疑虑逐步消除，信心大大增强，特别是卫生保健意识、健康风险意识、互助共济意识和民主监督意识得到培育，为新农合制度的进一步完善奠定了良好的社会基础。
2、保障水平逐年提高。全县统筹基金使用率高，惠农程度基本实现了最大化。参合农民从新农合中不断得到更大实惠，有效地缓解了农民看病难、看病贵和因病致贫、因病返贫问题，党和政府的威信也进一步得到提升。
3、住院流向和基金分布逐渐趋于合理。据统计：2009年全县参合农民住院20627人（次),其中，在乡镇卫生院住院14538人（次），占住院总人数的70.48%；在县级医院住院2968人（次），占住院总人数的14.39%；县外转诊3121人（次），占住院总人数的15.13%。参合农民在乡镇、县级、县级以上三个层次医疗机构就医费用平均补偿比例为31.53%、18.96%、49.51%。由此可见，参合农民在新农合政策的指引下，初步改变了过去农民患病直接到县外大医院就医的弊病，把乡镇卫生院作为首选，患病就近医疗正在逐步变成一种自觉行为，参合农民住院流向和统筹基金在不同医疗机构之间的分布逐渐趋于合理。
4、基层医疗卫生服务水平不断提高。近年来通过大力实施农村卫生服务体系建设项目、城市支援农村卫生工程等措施，基层医疗服务条件显著改善。并采取提高报销比例等 9
优惠措施，鼓励和引导农民就近看病，减轻医疗费用负担，乡镇卫生院的业务收入明显提高，出现了新的生机和活力。
5、运行管理渐趋规范。建立了由党委政府领导、卫生部门主管、相关部门配合、经办机构运作、医疗机构服务、农民群众参与的新农合运行机制。按照“收支两条线、专款专用、收支分离、管用分开、封闭运行”的原则，切实做到了“财政部门管账不管钱，银行管钱不用钱，合作医疗管理办用钱不见钱”。加强定点医疗机构监管，坚持督导检查，稳步推行新农合各项工作。县内实现了定点医疗机构统一核算、“一站式”服务直接垫支、现场报销给患者和医院一月一汇总、合管办一月一审核、财政收入专户一月一兑付的机制，大大缩短了患者的报销时间和审核周期。通过这些措施，有效地遏制了编造假病例、假处方、虚开住院发票骗取新农合资金等问题，大幅度降低了诱导病人住院、或将门诊病人改为住院病人、挂床住院和虚增病人住院时间，伪造相应的病例、处方，虚增病人住院费和药费等问题的发生。
通过调研我们认为，新农合制度作为一项为民办实事的好政策，在东乡县实施以来有效缓解了农村贫困患病家庭的经济压力，在一定程度上遏制了“因病致贫，因病返贫”现象，促进了农村卫生事业的发展，促进了农民就医观念的改变，同时也提升了党和政府为民办事的形象。东乡县5年来的运行实践也充分证明，新农合救助了广大农民群众，救活
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了基层卫生院，取得了百姓得实惠、卫生得发展、政府得民心、社会得和谐的明显成效。
五、新农合运行中存在的问题
（一）新农合政策宣传不到位，参合金筹集难度大。由于东乡县是一个民族贫困县，贫困面高达80%以上，农民参合金收缴一直是一个老大难问题，虽然参合金收缴时进行多种形式的宣传动员，但群众不积极主动缴纳参合金，大部分乡镇主要靠行政手段推动完成参合任务，投入的人力、精力非常大，加上有些乡镇外出务工人员多，人户分离现象较普遍，导致筹资时间长，成本高。在调研中我们了解到，一些偏远山区、外出务工人员、流动人员和部分青壮年农民尚未参加新农合。部分乡村干部及相关工作部门对新农合医疗制度的细则，特别是农民参合后需要遵守哪些规定，门诊住院、转诊程序、补偿程序及结算方式、慢性病种类、报销药品范围等细节问题上宣传尚不到位，知晓度不高。农民群众对新农合一些具体政策了解不够，影响了他们参合的积极性，致使乡镇征缴参合费的难度较大。
（二）卫生专业人员缺乏，医疗技术水平较低，医疗机构整体服务能力弱。就调研组调研的县医院和几个乡镇卫生院来看，普遍存在着先进医疗设备闲臵、诊疗手段落后和卫生技术队伍总量不足、结构不合理、业务水平偏低的问题。大部分乡镇卫生院现有的人员编制、医疗设备、医疗技术、服务能力等难以满足新农合的发展需要，严重影响农民就近
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就医的需要。许多参合农民只好舍近求远到县级或周边医院就诊，增加了农民的就医成本和非医疗成本。
（三）信息化建设滞后，管理运作难度大。全县信息网络还未建立，不能适应全省联网、网上直报、有效监管的要求，给参合农民的报销结算以及补偿资金及时下拨都有很大的影响。特别是县合管办与县内定点医疗机构之间没有实行计算机联网，大大增加了管理难度和管理成本，影响了工作效率的提高。县合管办由于受人力、物力、财力和管理体制制约，难以对医疗机构和医疗行为进行有效监管和规范。
（四）整体补偿比例仍然偏低。据统计：2009年全县参合农民因病住院共计发生医疗费用3775.91万元，其中，乡镇卫生院865.72万元，占总费用的22.93%；县级医疗机构689.55万元，占总费用的18.26%；县级以上转诊医疗费用2220.64万元，占总费用的58.81%。三个级别医疗机构间人均医疗费用比例为1：3.9：11.94。由此可见：参合农民在不同级别医疗机构就医费用差别大，县外转诊医疗费用相对较高。
六、对加快推进东乡县新农合工作的几点建议
（一）进一步加大宣传力度，提高农民参合的积极性、主动性。要以多种方式宣传农民受益事例，组织受益农民现身说法，提高农民对政策的知晓率和信任感。要采取喜闻乐见的形式宣传报销程序、比例、惠及面、转院手续等农民最关注的细节问题，从而提高参合的积极性、主动性和自觉性。
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（二）夯实卫生工作基础，努力提高服务水平。卫生行政部门要建立健全县、乡、村三级卫生体系和医疗技术人才队伍建设，提高乡、村卫生机构的医疗服务水平。加快信息化建设步伐，提高信息化管理水平，简化工作程序，缩短报销时间，提高工作效率，降低运作成本。
（三）逐步提高补助标准，扩大补助范围。坚持以收定支、量入为出、逐步调整、保障适度的原则，科学合理的提高补助标准，扩大补偿范围，降低起付线，提高封顶线和补助比例，做到基金既不沉淀过多，也不出现透支。同时，将大额门诊费用及重病前期门诊费用适当纳入报销范围，以引导医疗资源的合理使用，真正体现大病救助，切实减轻农民负担。
东乡县新农合医疗项目调研小组
组 长：汪 洋
成 员：海 鹏 马继荣 张长德 徐 亮 丁红艳 马丽君 马 琴 陈 娟 2011年8月10日
