摘 要
1997 年 6 月《公安机关督察条例》颁布，标志着我国具有中国公安监督特色的警 务督察制度的建立。这一制度的建立，使公安内部监督与公安机关所拥有的行政管理、行政执法及刑事司法权力朝着相适应的方向迈进了坚实的一步，并逐渐形成了决策、执行、监督相协调的工作格局。警务督察制度的作用已经凸显，并取得成绩，但是任 何一项制度都不是一劳永逸的，警务督察制度在执行中也会存在各种各样的问题，这 些问题不容回避。这些问题中有督察制度体系设计的不完善，也有实际操作中需要做 出的具体规范。这些问题的解决对于完善警务督察制度，发挥好其作为公安监督体系 的关键一环具有重要意义。
本文力求从实践者的角度，以亲身感受和思考，来阐述警务督察制度在实际执行 中存在某些不足和改进的建议。
作者首先从警务督察制度的发展现状，阐述了警务督察的概念，警务督察制度的 历史发展及警务督察制度建立的意义及其职能作用。
其次从警务督察制度存在的主要问题及其原因，进一步阐述现阶段我国警务督察 制度面临的执法困境和造成这一现状的主客观原因。
第三作者从完善警务督察制度的重要性和相关建议，思考了完善警务督察制度的 条件，完善警务督察制度的重要性，并从警务督察的人事制度、警务督察系统的考核 制度、现场警务督察制度的规范建设、民警维权制度的规范建设、警务督察制度的信 息化建设等五个方面论述了警务督察制度体系建设及实际操作过程中需要着重解决 的问题及着重建设方面。
本文有如下的特点：
1、本文所阐述的主要问题，来源于警务督察制度在实践中的执行，因此对于发 现警务督察制度在执行中的问题和不足，具有较强的现实意义，利于制度执行者的思 考。
2、文中关于解决问题的建议，也是基于实践产生的思考，对于如何更好的解决 制度本身的问题，具有现实的指导意义，或者具有一定的实际操作性。
3、本文研究的是公安机关内部监督体系制度建设方面的问题，这类研究有利于 公安监督体系制度建设的长远发展和公安队伍的自身建设。希望此文能够起到对此类 问题研究的参考作用。
关键词：公安内部监督，警务督察制度, 制度完善
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Abstract The iuance of "The Public Security Institute Supervision Regulation" in June 1997 symbolized the establishment of police supervision system that reflects the characteristics of Chinese public security supervision.The establishment of this system enables the internal supervision of public security and the administrative management, administrative law enforcement and criminal justice power of public security more adaptable to each other and a work pattern with the coordination of decision-making, implementation, supervision was gradually formed.The role of police supervision system has stood out and achieved result, but any kind of system would not work forever.During the implementation of police supervision systems, there are all kinds of problems which cannot be avoided, such as the imperfect design of supervision system and the actual standards that need to be made during operation.Solving these problems has important meaning to continuing perfecting the police supervision system and performing its role as a key link of the public security supervision system.In this paper, the author writes in the perspective of a practitioner, uses persona; experience and thoughts to explain the shortcomings of the police supervision system in actual implementation and give some advice for improvement.First, the author starts from the current development of the police supervision system, explains the concept of police supervision, the historical development of police supervision system and the meaning of establishing the police supervision system and its function.Second, based on some main problems existing in the police supervision system and their reasons, the author further explains the difficult of law enforcement in China‟s police supervision system and the subjective and objective reason for this situation.Third, with the importance of perfecting the police supervision system and relevant suggestions in mind, the author considers the condition for perfecting the police supervision system, the importance of perfecting the police supervision system, and discues the construction of the police supervision system and the key iues during actual operation and aspects that need to be specially constructed and perfected.The discuion is divided into five aspects: the personnel system of the police supervision system, the examination system of the police supervision system, the construction of standard of on-site police supervision system, the construction of standard of the civil police‟s right protection and the information construction of the police supervision system.This paper has the following features:
II
1.The main iue discued in the paper originates from the actual implementation of the police supervision system, therefore it has relatively strong realistic meaning for discovering problems and shortcomings in the police supervision system, which is beneficial to the consideration of the implementer.2.The suggestions given in the paper are based on consideration of the actual practice, which can realistically direct officials to better solve the problem of the system or have certain practical operability.3.This paper studies the construction of the internal supervision system in the public security institute.This kind of research is helpful to the long-term development of the construction of the public security supervision system and the construction of public security team.Hopefully this paper can serve as reference for the study of this kind of iues.
Keyword: internal supervision of public security, police supervision system,
perfection
III
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2010 年 月 日
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2010 年 月 日 2010 年 月 日
第1章 引 言
1997 年 6 月 20 日，国务院颁布了《公安机关督察条例》，这是建国以来第一部规 定公安机关内部监督机制的专门行政法规，标志着具有中国特色公安监督体系中警务 督察制度的建立。这一制度的建立，使公安内部监督与公安机关所拥有的行政管理、行政执法及刑事司法权力朝着相适应的方向迈进了坚实的一步，并逐渐形成了决策、执行、监督相协调的工作格局。1在十几年的督察工作中，警务督察在推进公安中心工 作上，起到了一灵招儿作用。
任何一项制度的确立，都有当时与之相应的历史背景和社会环境，但是以期一劳 永逸的制度是不可能存在的，也不符合科学的发展规律。当前，随着我国社会结构的 急速转型，公安工作也从重管理轻服务的传统管理模式，向以服务为中心的服务型模 式快速转变，同时整个公安工作中将执法规范化建设、警务信息化建设、警民关系和 谐化建设，作为公安工作的三项重要建设，而社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉 洁执法又作为公安机关三个重点工作。2事实表明，公安建设正在从传统的行政管理， 过渡到公共服务模式，这种转型是现实的需要，也是公安工作未来的发展方向。3警务 督察作为推进公安工作的重要力量，如何适应新形势下的新转变，如何科学的加快自 身建设和完善，这对于更好的完成公安中心工作，及警务督察自身的可持续发展至关 重要。本文以实践者的角度，从实际工作中对《公安机关督察条例》实际操作层面，
探讨现在的警务督察制度中存在的亟待完善的体系及制度建设问题。
1 2 祝春林主编：《十六大以来公安监督工作实践与思考》，群众出版社，2007 年版，第 1-7 页
张越：“关于推动„三项建设‟和„三项重点工作‟科学健康深入发展的认识与思考”，《公安研究》，2010 年第 6 期， 第 5-7 页 3 张子荣：《我国警务模式选择与实现路径探讨》，《公安研究》，2009 年第 7 期，第 23 页
1 第 2 章 警务督察制度概述
2.1 警务督察的概念
“警务”这一概念，首次出现在《人民警察法》中。“警务”这一概念有狭义和广义之 分。狭义“警务”是指法律所规定的警察机关代表国家行使警察权力，履行人民民主专 政职能，惩治违法犯罪，进行治安管理，维护整个国家安全和治安管理秩序的活动。 广义“警务”是指法律规定警察机关代表国家行使警察权力，履行治安管理和惩治违法 犯罪职责，维护国家安全和社会治安秩序以及人民警察队伍建设与管理事务的总和。 即《人民警察法》第五章所规定的警务，我们通常所说的警务，是指广义的警务。 “督察”是指法律赋予特定的机关或者组织机构依据有关规定，为完成既定的任务 目标，通过法律、法规赋予的手段、措施，对一定的个体行为和组织活动实施的监督、检查。
综上，“警务督察”是指公安机关警务督察机构在其法定职权范围内，依法运用一 定的手段和必要采取的措施，对公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵 规守纪的情况进行的监督和检查。4其主要特征是：
第一，督察主体的特定性
《公安机关督察条例》明确规定了警务督察的主体是公安部和县级以上地方各级 人民政府公安机关的督察机构及其督察人员。据此，督察部门必须由《公安机关督察 条例》所规定的公安部、督察机构及其人员组成。督察人员必须具备相应的职业素质 和职业水平，按照法律赋予的职权和法定程序进行依法督察。督察机构具有相对的独 立性，只有建立相对独立的督察机构和组建专职的警务督察民警，才能发挥警务督察 特有的职能作用。
第二，督察内容的广泛性
公安工作内容涉及国家管理的方方面面，同时其管理内容也会涉及公民各种各样 的利益。警察权行使不当极易给国家公共权力、国家形象和公民利益造成各种各样程 度不同的损害和影响，因此公安工作内容的广泛性就决定了警务督察内容的广泛性， 同时警务督察也肩负着公安队伍监督管理的职责。《公安机关督察条例》规定的警务 督察工作内容主要是：（1）重要的警务部署、措施、活动的组织实施情况；（2）重大 社会活动的秩序维护和重点地区、场所治安管理的实施组织情况；（3）治安突发事件 的处置情况；（4）刑事案件、治安案件的立案、侦查、调查、处罚和强制措施的实施 情况；（5）治安、交通、户政、出入境等公安行政管理法律、法规的执行情况；（6）
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主编 郑百岗：《公安警务督察》，中国人民公安大学出版社，2007 年 7 月版，第 14-16 页
2使用武器、警械以及警用车辆、警用标志的情况；（7）处置公民报警、请求救助和控 告申诉的情况；（8）文明执勤、文明执法和遵守警容风纪规定的情况；（9）组织管理 和警务保障的情况；（10）公安机关及其人民警察履行职责、行使职权和遵守纪律的 其他情况。5 第三，督察客体确定性
督察的客体即督察对象，包括公安机关及其人民警察。对某一级督察机构来说， 其对象是本级公安机关所属单位和下级公安机关及人民警察。公安部警务督察局负责 全国的警务督察工作，同时负责行业部门公安局如铁道部公安局、交通部公安局、民 航公安局、国家林业局森林公安局、海关总署缉私公安局，公安武警现役部队如武警 边防部队、武警消防部队、武警警卫部队的警务督察工作。各行业公安局及公安武警 现役部队在本系统设立警务督察机构。目前各地因警力不足，而招聘使用的治安联防 队员、协勤、辅警、保安等，虽不属人民警察，但因其参与一定的治安管理，其个人 及行为也被列入督察对象。
第四，督察结果的法定性
《公安机关督察条例》赋予了警务督察人员参与权、责令执行权、决定撤销或变 更权、现场处置权、决定采取停止执行职务和禁闭措施等督察职权。警务督察人员的 权力赋予有利于督察人员第一时间参与到具体警务活动中，为获得现场警务活动的真 实情况创造了条件，同时有利于采取警务督察措施，保证督察工作的有效开展。督察 结果的法定性，确定了警务督察的权威性、命令性和强制性。
2.2 警务督察制度的历史发展
1995 年 2 月 28 日第八届全国人大常委会第十二次会议通过的《人民警察法》第 四十七条规定：“公安机关建立督察制度，对公安机关的人民警察执行法律、法规、遵守纪律的情况进行监督。”1997 年 6 月 20 日国务院依据《人民警察法》第四十七条 之规定，以国务院令第 220 号发布施行了《公安机关督察条例》，对公安机关建立和 实施警务督察制度进一步予以具体化和明确化。
1997 年 7 月 7 日，公安部、国务院法制局联合召开贯彻实施《公安机关督察条例》 座谈会，同年 7 月 18 日公安部发出《关于贯彻实施的通知》（公 通字【1997】42 号），9 月 10 日公安部以公安部第 31 号令发布实施《公安机关警务 督察队工作规定》。1998 年 9 月 27 日公安部警务督察局成立。
1999 年 7 月 9 日公安部党委印发的《关于贯彻加强公安队伍建设的若干意见》（公委发【1999】1 号）中明确提
出了“要以警务督察工作为重点，进一步完善监督制约机制，今年内，县以上公安机
5 公安部警务督察局编，《公安机关警务督察使用手册》，中国人民公安大学出版社，2006 年 6 月版，第 51-52 页
3关都要建立督察机构”。同年 8 月公安部发出《关于建立和规范地方各级公安机关警 务督察机构的通知》（公通字【1999】57 号），就督察机构规格、督察长配备等提出了 明确意见。
2001 年 1 月 20 日公安部第 55 号令发布施行了《公安机关督察条例实施办法》。 同年 5 月 16 日至 18 日公安部在广东省深圳市召开第一次全国公安机警务督察工作会 议，总结 4 年以来警务督察工作成绩和经验，并研究下一阶段时期的工作任务。 “深 圳会议”标志着警务督察初创阶段结束，并进入了规范化阶段。同年 8 月 14 日公安部 发出《公安部关于公安部督察委员会职责等有关问题的通知》（公通字【2001】64 号） 和《公安部关于公安部督察委员会组成人员的通知》（公通字【2001】65 号），8 月 22 日公安部督察委员会召开了第一次会议，11 月 26 日公安部督察委员制定实施《公安 部督察委员会工作规则》（公督委字【2001】1 号）。
2002 年在《公安机关督察条例》实施 5 周年之际，时任公安部部长的贾春旺在《人 民日报》发表题为《深入实施全面推进公安工作和公安队伍建设》 的署名文章。
公安部还进一步加强了警务督察规范化和制度化建设，相继制定和发布了一些与 《公安机关督察条例》相配套的规章制度，如《公安机关实施停止执行职务和禁闭措 施的规定》、《公安机关督察证件和督察标志使用管理规定》、《公安警务督察队装备配 备标准》、《关于建立公安机关警务督察工作报告制度的通知》、《关于建立并实行督察 工作情况统计报表制度的通知》、《关于对省（区、市）公安机关警务督察部门实施年 度工作考评的通知》6等一系列规范性文件。
经过十几年的努力，公安机关警务督察机构从无到有，从小到大，已成为一个在 公安队伍中具有权威性的专业警种。目前全国公安机关共组建督察机构三千多个，有 专职督察民警一万多人。
2.3 警务督察制度建立的意义及其职能作用
2.3.1 警务督察制度建立的意义
警务督察制度的建立，是我国市场经济体制建设日益完善和民主法治建设日益成 熟的必然要求。公安机关作为政府行政执法和刑事司法权力的形象代表，其自身建设 直接关系到政府的执政能力和执政水平，这就要求公安机关必须加强执法水平、执法 效率及自身监督建设，以不断适应我国社会现状发展的客观需要。
第一，建立警务督察制度是推进公安机关执法规范化建设的必然要求。执法规范 化建设对于公安机关来讲，就是依法行使刑事司法权和依法行政，而依法行使司法权
和依法行政是依法治国的一项重要内容。这就要求公安机关在行使行政执法权及刑事
6 公安部警务督察局编，《公安机关警务督察使用手册》，中国人民公安大学出版社，2006 年 6 月版，第 52-150 页
4司法权时，必须时刻以宪法和法律作为行为准则，不得超越法律规定权限随意损害执 法相对人的合法权益，时刻以事实为依据，以法律为准绳，将法律的立法精神贯穿于 整个司法过程中。然而，目前一些地方公安机关及其民警执法效能不高、执法程序不 规范、执法手段简单、执法裁决随意、裁定执行不到位等原因，7没有做到严格执行程 序法和实体法方面的规定，从而导致“自由裁量权”的滥用及执法空间的随意性扩大， 加之缺乏必要的有效监督，导致某些公安执法权被滥用，造成了侵犯社会公共利益和 公民合法权益的严重后果。因此建立警务督察制度，有利于加强公安机关及其人民警 察依法履职、遵守纪律。
第二，建立警务督察制度是新型警务活动不断出现的客观要求。随着我国经济、政治体制改革的不断深入，除公安自身建设的不断创新外，社会的新事物、新领域以 及对这些新事物、新领域不断进行调整和约束的新机制不断推动公安工作向广度和深 度发展，而公安机关在某些领域正是这些调整和制约机制的执行者。随着这种新事物、新领域的不断扩大，公安机关及其人民警察履行职权的范围也在不断扩大，且呈现动 态化发展，因此必须建立一种适应公安民警动态执法的具有现场性和动态性的监督机 制。通过现场执法的监督，及时灵活的发现、制止和纠正各种执法中的问题，并总结 经验，不断完善制度，从而在制度上预防和减少违法违纪现象的发生。
第三，建立警务督察制度是公安机关自身性质的客观要求。马克思主义政治学说 认为，军队、警察、监狱等是国家机器，是统治阶级实现国家统治的重要工具。公安 机关是人民民主专政的重要工具，是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量， 肩负着打击犯罪、保护人民利益，保护国家安全和维护社会稳定的重要任务。公安机 关作为国家行政、司法机关与人民群众联系密切，是人民政府与人民群众联系的一个 重要窗口，代表政府的形象，警民关系则直接关系到政府与群众的关系。监督作为国 家维护公平与正义的一种基本职能，同时也是体现民主政治的一个重要标志。因此公 安机关必须建设成为一支维护国家和人民利益的忠诚力量，不允许出现侵犯社会公共 利益和人民群众利益的问题，所以对于公安机关除加强国家机构层面的外部监督之 外，为自身队伍的纯洁性和纪律性也必须加强内部监督。
第四，建立警务督察制度是公安机关自我监督的客观需要。公安机关作为维护我 国社会稳定的主要治安行政和刑事司法力量，其自身管理范围面广、管理层级多、民 警人数多是公安机关队伍管理面临的主要问题。尽管在内部管理中，公安机关建立了 纪律检查；在国家机构监督层面，有人大权力机关、检察机关、监察机关的监督及新 闻媒体和群众的社会监督，但各部门的实施的监督依据不同，侧重不同的方面行使不 同的监督职权，而各部门的不同监督做不到不留空白的实时监督，而且多数公安机关
赵志新：《关于公安机关执法规范化建设存在问题分析与改进措施建议》，《公安研究》2010 年第 2 期，第 9-10
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及其人民警察违规违法行为的程度还未上升到纪检、检察机关、监察机关管辖范围， 相比之下，作为内部监督的警务督察制度就填补了这一区域的空白。公安机关的自我 约束，自我监督，自我督察降低了国家监督机构的监督空白和成本，而且易于发现内 部问题，整改内部问题，更能从苗头性问题杜绝根本性问题的发生，做到防患于未然。 2.3.2 警务督察制度的职能作用
警务督察的职能是警务督察制度的外部表现形式，也是建立警务督察制度的目的 之一。《公安机关督察条例》规定警务督察在对公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律等三个大方面进行监督检查，其监督检查的内容也就决定了警务 督察的职能和作用。
第一，督促作用。督促抓公安中心工作的落实，是警务督察的工作内容之一。《
公 安机关督察条例》规定，凡重大警务活动都要有督察参加，凡重要的工作部署都要通 知督察人员到场。在实际工作中，警务督察在各项重要的工作部署中，都发挥了积极 的作用。由于公安机关部门警种工作的侧重点不同，采取的工作方法、方式也就不同， 必然会出现不同警种对某些公安中心工作侧重的重心不同，导致各地区、各警种对公 安中心工作推进的不平衡。为保证全国公安中心工作的整体推进，平衡发展，确保上 下一盘棋思想，警务督察部门会依据某公安中心工作的特点及推进进程制定专项督察 的工作方案，对各地、各警种进行督促、监督、检查，进一步促进全国公安中心工作 的全面落实。
第二，纠正作用。《公安机关督察条例》规定：警务督察机构对本级公安机关所 属单位或者下级公安机关作出的错误决定、命令，可以决定撤销或者变更，报本级公 安机关行政首长批准后执行。《公安机关督察条例实施办法》规定：督察机构发现本 级公安机关的决定和命令与上级公安机关不符的，应当及时向本级公安机关行政首长 提出，同时报告上级公安机关督察机构。由于公安机关的管理涉及面较大，在执法过 程中因为执法人员素质及水平等诸多方面因素的影响，必然会导致在某一环境下同一 法律规范在适用同一情况时会出现不同的法律后果，这种不同的法律后果严重时会出 现执法的错误，因此在执法前、执法中及执法后，加强警务督察的动态监督，有利于 发现执法中存在的问题，并及时予以纠正，避免因为执法不当造成无法弥补的过错和 损失。警务督察部门除了对其他警种在执法中出现错误的纠正、纠偏外，自身也从制 度上加强了督察过程的监督。《公安机关督察条例实施办法》中规定：上级督察机构 发现下级督察机构对督察事项处理不适当的，可以提出重新处理的建议。必要时，可 以责令下级督察机构停止执行，并予以撤销或者变更。这同样也是对自身执法规范的 约束和出现执法问题的纠正。
第三，防范作用。警务督察在动态执法中的监督，对及时纠正执法中的问题，有 积极作用。更重要的是这种“纠小”、“纠早”，能够有效的预防在执法过程中出现的更
6大错误和问题，做到未雨绸缪、防患于未然。警务督察在更好的维护法律公平和正义 及公民合法权益的同时，也有力的保护了民警自身。民警的执法行为过程要受到包括 自身素质、社会环境等诸多方面因素的制约，警务督察作为强有力的内部监督力量， 通过强制性的监督，促使公安机关和民警受到外部的强制规范和制约，进而培养良好 的执法素质，养成高水平的执法习惯，对于提高整个公安队伍的执法水平和防止队伍 因执法或者内部管理出现问题有重大意义。
第四，维权作用。规范执法，即将执法全程规范化。规范执法避免了执法的随意 性和不确定性，使执法者和被执法者对于法律维护的利益，具有共同的可期待性。警 务督察作为执法的内部监督机构，其中一项重要职能就是督促监督执法者执法行为的 规范化。从这一角度看，表面上是约束了执法者，但相反当法治意识成为社会公民自 觉的意识后，公民会习惯于用法律维护自身的合法权益，面对管理者与被管理者，执 法者与被执法者这一对客观矛盾，在执法过程中，规范执法就成为执法者的护身符、保护伞。警务督察在监督执法过程中，既要纠正执法过程中的不规范甚至是违法行为， 更要维护执法者规范执法后的合法权益，维护他们代表国家行使执法权的权威性和不 可侵犯性。
第五，参谋作用。《公安机关督察条例》规定：公安部督察委员会领导全国公安 机关的督察工作。《公安部督察委员会工作规则》规定：公安部督察委员会实行督察 长负责制，对公安部部长负责并报告工作。这就决定了警务督察机构不仅是公安机关 的内部监督机构，更是行政首长在推进公安中心工作中，发现问题、研究问题、解决 问题的好参谋，好助手。特别是一线督察机构在监督公安机关推进中心工作时，必须 倾听一线执法者在执行某项工作中遇到的问题，及需要克服的困难，警务督察部门会 将这些情况反映给公安机关的行政首长，以评估工作的效果，进行疏阻堵漏，或是推 广成功经验，或是改进工作方法，以最好的效果推进公安中心工作。
警务督察的督促、纠正、防范、维权、参谋等作用，每个作用不是相互孤立的， 而是互相交叉、互相联系、互相作用，是有机整体，不可割裂开来。
7 第 3 章 警务督察制度在实际执行中存在的问题及原因
3.1 警务督察制度存在的主要问题
第一，警务督察制度与急速转型的公安工作不相适应。随着经济建设的全面发展， 我国社会结构也发生了变化，东西部发展差距缩短，社会城市化进程快速发展。初期， 某些问题还具有区域性特点，而现在的各类社会问题，越来越多的带有普遍性。因此 就社会治安管理而言，公安机关需要更多的站在全国角度看问题，警务督察部门更要 适应这一变化，由原来分散的各省、自治区、直辖市或者某部门的专项督察，向全国 性的大督察转变。治安管理问题的普遍性决定了全国公安中心工作的普遍性，决定了 全国大督察的发展趋势。公安部警务督察的领导机关，要从单纯的工作指导，转变成 统领全国警务督察进行各类全国性专项督察的机构。目前全国的警务督察机构，还没 有形成体系，部门齐全，制度完善，专业人才突出的局面，这种局面不能适应公安业 务快速发展的需要，也会阻碍警务督察制度自身发展。警务督察机构需要从上到下建 立统
一、有力、集约、高效的新型警务督察机制，不仅要建立、健全相关的内设机构， 而且要建立健全相关的配套机制，吸引公安业务的专家型人才进入督察队伍，充分发 挥警务督察部门法定职能。
第二，现有部分督察制度规定简单，不宜操作。从实际操作上看，现有警务督察 制度因规定简单，不具实际操作性，从而导致一些制度虽建立，但没有发挥相应作用， 或不具执行意义而没有坚持执行，或过于空洞，达不到相应目的。导致出现这些问题 的原因是客观的，因为警务督察作为一个新生制度，需要我们在实践中不断探索，需 要进一步认识本质，发现规律。作为已经成长 13 年的警务督察制度，现在需要我们 重新考虑：现有的某些督察制度在最初设计上是否存在某些缺陷，是否需要我们进一 步调查研究予以改进。比如现行的《关于对省（区、市）公安机关警务督察部门实施 年度工作考评的通知》，就没有发挥考核的实际作用，没有达到考核需要达到的目标。
第三，缺乏创新机制。构建现代警务机制，实现传统警务向现代警务的跨越，是 公安工作发展的长远机制。8警务督察制度创新同样也是警务督察工作长远发展的机 制。创新从干中来，基层督察部门和督察民警有许多成功经验值得认真思考和总结， 并通过理论提升，经法定程序推广为制度。及时总结好经验和好做法，能够为制度创 新奠定良好的基础。这种好经验、好做法，是理论的实际应用，更是实践检验的结果， 其最大特点就是具有实际操作性。制度创新对于一线督察部门的实践工作具有至关重 要的意义，好的工作制度不仅易于操作，而且会达到意想不到的效果和目的，对推动
8
梁群：《对构建“四警一体”现代警务机制的思考》，《浙江警察学院学报公安学刊》2009 年第 2 期，第 14 页
8工作起到事半功倍的作用。目前，我国的警务督察还需要进一步提升制度创新的能力。
第四，缺乏完善的体系建设。如果将警务督察的规范性文件加以分类的话，可分 为三类：一为总类；如《公安机关督察条例》、《公安机关督察条例实施办法》等，二 为督察队伍管理类；如《关于公安机关督察机构领导人员管理问题的通知》、《公安机 关督察证件和督察标志使用管理规定》等，三为督察业务工作类；包括《关于开展“暗 访”工作有关事项的通知》，涉及专项督察的如《关于对公安部“五条禁令”贯彻执行情 况开展专项督察的通知》等。这种分类体现出警务督察的工作制度的总体框架。按照 《公安机关督察条例》第四条之规定，警务督察的职责共十项，其中具体职责九项。 将《公安机关督察条例》的具体职责，与现行的警务督察制度进行比照，会发现仅督 察业务类方面就有许多职责规定没有形成相应具体的督察部门及与之配套的规范制 度。《公安机关督察条例》第四条规定警务督察机构对公安机关及人民警察依法履行 职责、行使职权和遵规守纪方面进行现场督察。现场督察作为公安机关督察部门的主 要督察方式，到目前为止，还没有详细的规定。在实际工作中，也能够体会到业务方 面的督察工作还存在许多盲区及缺乏对相应公安业务的深入了解。关于督察队伍管理 方面，比如内部管理的制度规范等还没有进行相应的建设。因此整个警务督察体系建 设还不完善。
3.2 警务督察制度存在问题的原因
第一，领导重视不够，不能深刻认识警务督察工作的重要性。警务督察部门的自 身建设，直接关系着公安监督工作的质量、水平和长远发展，也直接关系到公安中心 工作的开展效果和公安队伍建设的整体水平。警务督察不是对一时一事的监督，不是 对某个岗位和某个环节的监督，而是涵盖了从公安队伍的内部管理到行政执法、刑事 司法全过程。重视警务督察部门建设的公安机关，整个队伍的整体素质和执法水平就 会相应提高，基础工作扎实，人民群众的满意，相反有些公安机关不重视警务督察工 作，或许某项工作成绩突出，但整体发展就会比较薄弱，其中主要原因是忽视了警务 督察在推进工作和队伍管理方面的积极作用。公安机关有一个共识：即一个好的公安 局长一定是一个善于发挥警务督察部门作用的局长。这句话充分体现了警务督察部门 在推进整体公安工作和队伍管理方面发挥的积极作用。从全国范围来讲，就警务督察 部门的建设也存在着不平衡的问题，主要原因是由于各地公安机关行政首长的重视程 度不同所致，所以有必要自上而下的继续加强警务督察部门在整个公安工作体制中的 建设。
第二，警务督察人员素质参差不齐。《公安机关督察条例》第十二条规定了警务 督察人员应该具备的素质，概括为两方面一是政治素质，一是业务素质。政治素质要 求坚持原则、忠于职守、清正廉洁、不徇私情、严守纪律，业务素质则要求具有专业 的法律和公安业务知识，且有 3 年以上的工作经验，并经过专门培训合格方可上岗督
9察。警务督察人员的上岗培训要达到何等程度、培训时间多长、资格认定标准等方面， 公安部还没有出台相关的规范细则。随着警务督察工作的细化，警察职业化倾向越来 越明显，原来的警务工作需要 2-3 个月熟悉后即可胜任的现象越来越少，而更多的职 位是需要几年或者十几年知识、经验不断积累的专家型警员，比如刑侦、经侦、预审、刑事技术等部门。警务督察的工作内容是对警务活动包括行政、刑事办案、执勤、安 保等方方面面监督检查，如何确保检查到位，发现执法问题，并帮助一线执法单位及 执法民警解决问题，这不仅需要警务督察人员的工作热情，更需要警务督察人员的专 业素质，并且对所检查部门的业务要有深入的了解（而不是表面了解，事实上往往一 些执法中的违法违纪行为，单从案卷检查中是无法发现问题的），因此警务督察人员 不仅要具备相应的法律知识，更重要的是要有多年基层工作经验。目前多数警务督察 部门，没有按照这个原则标准选拔人员，而且人员素质参差不齐，各地普遍存在“外 行人管内行人”的现象，督察也流于“外行人看热闹”的形式，这种面上的检查不仅为一 些违纪苗头留下了的隐患，更制约了警务督察建设的进一步发展。
第三，缺乏警务督察制度建设方面的调查研究。没有调查研究就没有发言权，做 出的决策必须在大量事实调查的基础上，经过科学的研究、论证而做出的贴近实际的 决策。但是，现在仍存在一些制度凭经验主义制定，不仅不适合工作需要，而且还会 造成负面影响。调查研究对于解决警务督察工作机制上的问题，对于捋顺警务督察的 工作关系，建立协调、有序、便捷、高效的工作制度，保证工作的顺利开展和既定目 标的完成具有重要意义。
第四，相应的保障机制不到位。做好警务督察工作离不开相关部门的配合和保障， 比如人事部门对于警务督察人员的选用、提拔、职数等要有相关的特殊政策、装备部 门对于警务督察的警务装备要予以充分的保障、财务部门对于警务督察部门开展的明 察暗访及专项督察要给予财政支持等等。行政首长要重视警务督察的建设，就要积极 主动的协调好相关部门对警务督察部门的保障工作。同时，公安机关各部门、各警种 要主动接受警务督察部门的监督。目前，各地的警务督察部门多数存在保障不到位的 情况，这也是亟待解决的一个问题。
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第 4 章 完善警务督察制度的重要性和相关建议
4.1 完善警务督察制度的条件
第一，公安业务的快速发展为进一步完善警务督察制度提供机遇和舞台。 公安工作随着社会的发展和进步，管理范围也在不断的拓展，也为进一步完善警 务督察制度提供难得的发展机遇和舞台。随着警务活动内容的增加，警务督察制度的 触角也延伸到警务活动的方方面面，一些新警务活动的督察形式，给督察工作提出了 新挑战，旧有的督察制度和一些传统的工作方式、方法从某种程度上已不能适应新工 作形势的需要，因此发展、创新是适应客观工作的需要，才能更有利于警务督察制度 发展。随着政治体制改革的深入，民主与法制建设成为改革的重要内容，规范执法与 规范督察也在应有之义，警务督察要抓住社会变革的难得机遇，加快改革，加速发展， 在变革中不断调整和完善工作机制，为警务督察制度的建设和发展打下坚实的基础。
第二，现有体制建设奠定的坚实基础。
现有的督察制度，比如《公安部关于印发的通知》、《公安机关督察人员暗访工作规则》（试行）、《关于建立公 安机关警务督察工作报告制度的通知》、《关于报送的通知》、《公安部关于建立并实行督察工作情况统计 报表制度的通知》、《关于对征求意 见的通知》、《关于加强督察 24 小时值班备勤工作的通知》、《关于切实加强公安检察 干警执法权益保护工作的通知》、《
关于填报 的通知》、《关于印发的通知》、《关于下发的通知》、《关于 印发的通知》 。这些制度的建设在警务督察制度的发展 中做出了突出的贡献，正是这些制度奠定了警务督察制度的基本框架，打下了坚实根 基。下一步的工作就是将其不断丰富和完善，着重体系建设与长远发展。
第三，十三年工作经验的积累和总结。
从 1997 年 6 月《公安机关督察条例》实施至今，已有 13 年之久。在这 13 年中， 全国警务督察部门和督察民警依据《公安机关督察条例》，在公安部的正确领导下， 将警务督察制度从小做到大，使之成为具有中国特色的一项重要的公安监督制度。警 务督察制度的建设也必然遵循所有社会制度发展的客观规律，摸着石头过河，其中有 成功的经验和值得肯定的成绩，也有惨痛的失败和血的教训。全国各地、各级公安机 关就是在不断的督察实践工作中，不断的摸索经验，总结教训，从而探索出好的督察 方式，进而不断完善和创新各项督察制度。因此，全国各地、各级督察部门经过十三
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1年督察经验的积累，为进一步完善警务督察制度提供了丰富的资料和借鉴。
4.2 完善警务督察制度的重要性
第一，警务督察制度的完善有利于对权力运行进行同步监督。
公安机关拥有行政执法权和刑事司法权。《治安管理处罚法》第七条规定：“国务 院公安部门负责全国治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政 区域内的治安管理工作。”根据《宪法》和《刑事诉讼法》规定，公安机关依法行使 刑事侦查权。《刑法》规定的 400 多种罪名，其中公安机关有管辖权限的就有 340 多 种罪名。由于公安机关所行使的职权范围较大，其所行使的权力直接关系到公民的切 身利益，因此无论是治安管理或是刑事侦查，都必须严格依法进行。这就要求警务督 察工作必须与公安机关的权力运行实施同步跟进、同步运行。实践证明，建立完善的 警务督察制度对公安机关权力运行的同步监督，是保证执法权力正确运用的重要手 段。
第二，警务督察制度的完善有利于实现对执法的流程监督。
公安机关的任何一项执法活动都有严格的程序规定，从公安执法的这一特点出 发，警务督察在注重对执法结果进行监督的同时，对执法程序采取集中检查、明察暗 访等方式，融监督与执法过程于一体，不但加大了监督的力度，而且有效地保证了执 法过程的规范与公正，保证了法律法规的正确实施。这种流程上的监督，同样需要有 完善的警务督察制度予以保障。
第三，警务督察制度的完善有利于实现全面覆盖。
公安机关作为执法权力机关，与国家的行政管理权力密不可分，贯穿于公民生活 的方方面面，由于每名民警都有一定的执法权力，上到机关，下到科队所都是具体的 执法单位，可见公安机关的执法具有点多面广的特点。由于公安机关的执法活动高度 分散，公安执法的权力也相对分散，而且民警在执法中接触的多是社会中的阴暗面和 丑恶现象，警务督察在加强对重点岗位、重点环节监督的同时，必须立足于全面防范， 在力求突出重点的前提下，努力将监督面实现全面覆盖。如何在督察力量有限的前提 下，挖掘潜力，不仅需要制度的创新，更需要警务督察制度的不断完善。
第四，警务督察制度的完善有利于维护民警的合法权益。
随着法制社会的建设，法律意识的提升，公民在争取权益方面要依法办事、依法 维权就变得日益凸显，但现实中，与此相适应的个人法律素质没有实现与社会进步的 同步发展，自由及个人利益不容触碰往往被某些公民误读为游离于法律之外的特权。 在此思想下，公民违法存在侥幸心理，遵纪守法被看成假象，民警执法权的公正、公平性也往往受到质疑，并屡次出现民警执法时被侵害的现象。完善警务督察制度，必 然要建立完善的维权机制。民警执法被侵权后，维权机制的快速启动和顺利开展，这 不仅有利于执法活动的正常进行，维护法律的公平与公正，更有利于维护民警执法的
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2正当权益和执法权威。
第五，警务督察制度的完善有利于督察制度的长远发展。
《公安机关督察条例》颁布以来，警务督察部门有力的推动了公安中心工作的开 展，但督察工作中的不足与不完善也随之暴露，其中有方式、方法上的问题，也有制 度建设上的问题。 “有为才能有位”，“徒法不可自行”，好的制度不是一蹴而就的出现， 而是要不断的根据实际需要进行发展和完善，这才能适应社会的发展。用发展的眼光 看问题，符合马克思主义的发展观，因此完善警务督察制度的结构体系，是做好警务 督察工作的前提和基础，也是重要的保障。通过完善的制度建设体现最优化的体系结 构、高效的工作效率，满意的工作成果等，这些有利于警务督察制度在公安体系建设 中的长远发展。
4.3 完善警务监督制度的几点建议
邓小平同志曾经指出，制度好可使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法 充分做好事，甚至会走向反面。9警务督察同样需要有好的制度保障，才能够有效的推 进工作并发挥其应有的效能。
外部问题是内部症结的表现，解决好外部问题，有利于进一步捋顺内部关系。解 决问题的方法如果形成处理某类问题的规范，则需要时间的考验，和认真的调查研究。 实践证明未经详实的考证和调查研究而形成的规范，多数存在从理论性上看似行之有 效，但实际操作性却差强人意，严重时还会出现越调整越混乱的局面。为避免上述问 题，以下的表述多来源于警务督察的实践工作。这里阐述的问题也是基层实践者长时 间讨论的问题。这些问题非孤立存在，而是相互影响的整体。笔者试图将这些问题分 析、总结，从警务督察制度的基础性建设层面进行论述，为进一步厘清现警务督察制 度中一些基础的结构性问题创造条件。 4.3.1 警务督察部门的人事制度建设
人事关系是根本，作为国家行政机关的一个机构，人员职数、配备、级别、待遇， 后勤、装备保障等尤为如此。人事制度能够切实关系到一项制度的长远发展，和从事 这项工作人员的前途利益。没有到位的人事制度做保障，最直接可导致两个问题的出 现，一是不利于一项制度的建立和发展，二是留不住愿意做好工作又顾及未来的人才。 下面就警务督察的人事制度建设进行阐述。
（1）机构名称及人员配置方面。目前，各地方警务督察部门没有统一的督察机构 名称和最低人员配置标准，这没有“正名”的小问题，已经严重削弱警务督察工作的有 效开展。《公安机关督察条例》及《公安机关督察条例实施办法》也未对此内容进行
规定。目前各省、自治区、直辖市公安厅、局普遍存在对督察机构没有进行名称统一
9 邓小平：《邓小平文选（第 2 卷）》，人民出版社，1994 版，第 280 页
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3的问题，叫法不一。有的地方称总队或处；地市级公安机关有的称处或支队，县级公 安机关则称大队或政工监督室，部分县级公安机关已将督察机构撤销或者合并他属， 这种现象严重弱化了警务督察部门在基层公安机关的工作。在人员配置方面，往往公 安机关内设的纪律检查人员兼职做督察民警，或者存在警务督察机构，但由于人员不 足，根本无法承担本级公安机关的警务督察任务，警务督察形同虚设。警务督察部门 没有统一的机构名称和最低的人员配置标准，一是不利于警务督察业务的开展，不能 形成上下协调一致的督察格局，弱化了机构职能，二是导致各地督察工作开展和人员 配置参差不齐，更为严重的是没有强制性的规范名称和人员配置标准，导致了个别基 层公安机关裁撤警务督察部门，形成与《公安机关督察条例》相背离的局面。因此必 须从更高层次重视警务督察机构和警务督察人员的规范化建设，对于警务督察机构的 层级、设置、名称、机构人员编配进行详细规定，以规范形式硬性规定警务督察部门 的组织结构。
（2）督察人员的任用方面。在人事组织上，警务督察人员要在干部的使用、任免、升迁有一定的特殊性。警务督察作为公安监督部门，除了维护民警的合法权益之外， 最多的还是督促公安中心工作的落实，和公安队伍管理中查纠民警在工作中的执法错 误，甚至是渎职、徇私舞弊等违法违纪问题。尽管对民警的日常教育中倡导“严是爱， 松是害”，但是管理与被管理始终是一对不可调和的矛盾。警务督察的职责要求警务 督察人员在管理和查纠中要敢于管理，敢于碰硬，敢于较真，这种工作性质也必然要 触及到某些人或者某些小团体的利益，简而言之警务督察工作就成了得罪人的工作。 因此督察部门民警在职务升迁等需要基层民警的民意测评中，得不到被督察民警的支 持，不能真实反映其群众基础。因此，由于督察工作的特殊性，必须认识到督察民警 在职务任用上的特殊性，从而在人事任免上要研究出一套既真实体现警务督察的实际 工作性质和工作成绩，又充分调动警务督察民警工作积极性的人事制度，这样有利于 警务督察工作的稳定和长期发展。
警务督察的工作性质决定了警务督察的工作内容，要求督察民警既是公安业务方 面的专家，也具有一定组织才能，并对整个公安工作现状有深入认识和了解，同时要 具有高度的整治责任感和纪律性，能够时刻严格要求自己，做到管人先管己。因此在 警务督察选人方面，要挑选政治条件、业务条件较为优秀的警务人员，或者有意培养 提拔的干部作为警务督察民警，或者提拔任用的干部必须有警务督察的工作经历等， 从用人制度方面确保警务督察民警的人员素质和工作能力。
（3）警务督察人员数据库的建立及应用。由于警务督察民警的管理权限在省、自 治区、直辖市公安厅、局的警务督察部门，而警务督察人员流动较快，关于全国警务 督察民警的统计与实际在职在岗人数出入较大。公安业务中警务督察的工作总量是否 与警务督察的人员配置比例相协调，是否能够适应公安工作的现实需要，都需要对警
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4务督察人员职位和人数进行精确测算。但是由于没有建立全国警务督察人员信息数据 库，为更好的开展警务督察工作，发挥警务督察作用设置了障碍。
因警务督察工作的任务要求，公安部会开展针对某一地区或某些特定内容进行专 项督察，如经济案件、扫黑除恶的专项督察等，参加专项督察的督察民警会从全国各 地的督察部门抽调，组成代表公安部行使职权的专项督察组开展工作，针对不同的工 作内容，在选择督察人员时特别需要对具体的人员素质进行精确掌握。人员信息库的 建立就为掌握警务督察人员的全面情况，决定某些同志能否胜任某项专项督察工作， 提供了准确的个人信息资料。由于公安部把组织专项督察作为推进全国公安工作一个 重要工作方法，因此涉及全国范围的专项督察工作时常会有，形成全国范围的大督察 机制，建立警务督察人员数据库将为此提供完善、科学的组织、信息平台。通过警务 督察人员数据库可以筛选有丰富工作经验和书面材料过关的警务督察民警入选，因才 施用，发挥特长，这有利于全国督察工作的深入、到位，取得更好的实效。 4.3.2 警务督察系统的考核制度建设
警务督察制度的考核有广义和狭义之分。广义的考核即对公安机关所属部门进行 的考核，即公安部按照《公安机关督察条例》规定的督察工作内容，对各省、自治区、直辖市公安厅、局进行的考核，及各省、自治区、直辖市按照《公安机关督察条例》 规定的督察工作内容，对所属公安机关部门的进行考核。考核的层级和范围及考核结 果，纳入相应的质量考核。狭义的考核是指公安机关警务督察机构的内部考核，即上 级警务督察机构对下级警务督察机构完成各项督查任务的考核。我们在这里讨论的主 要是狭义警务督察机构的考核。警务督察考核制度的制定应考虑如下问题。 （1）考核的设计、制定要贴近实际工作。考核在某种意义上是一种工作指导，指 导被考核人员如何开展工作，哪方面的工作应该做好，应该突出，哪方面应该注意避 免出现问题以防止失分，并以此指导开展工作，取得的工作业绩作为年终工作总结的 主要内容。警务督察系统的考核除中心工作部署外，应以警务督察部门的日常工作作 为考核的主要内容。这些考核的制定要紧贴工作实际，考核细节要紧紧围绕督察工作 的具体环节展开，突出基础工作，具有较强的实际操作性，能够做到准确体现基层督 察部门的实际工作效果。
（2）考核应以日常工作和中心工作为核心。按照项目管理理论，可以将警务活动 分为常规（日常、例行）警务活动和专门（包括应急组织等）警务活动。10警务督察 制度的考核主要是对督察部门基础工作、日常工作完成情况的考量。基础工作和日常 工作完成的好坏，直接体现警务督察部门在本级公安系统中的工作质量及发挥的作 用。基础工作涵盖了《公安机关督察条例》中规定的督察部门的主要工作内容，如执
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张兆端：《论警察活动项目化管理》，《中国人民公安大学学报社会版》，2009 年第 6 期，第 85 页
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5法活动的现场督察情况、核查群众的 110 投诉、公安机关内务管理和警容风纪等。考 核的内容越具体、越广泛，越能体现基础工作的工作细节和工作量。在抓基础工作考 核的同时，公安中心工作即重大的警务部署、措施、活动的专项督察，也是考核的重 点。这项工作落实的好坏直接体现了警务督察部门在推进公安核心工作中发挥在重要 作用。公安中心工作的考核要充分体现全国一盘棋思想，要充分调动各地公安机关推 进全国公安中心工作的积极性，把如何贯彻公安部部署、采取哪些实际行动、督促落 实程度、如何配合公安部进行全面督促检查作为重点内容进行考核，以此作为落实公 安中心工作的重要督促手段。
（3）考核以量化为基础，突出具体目标。从目前的考核机制上来看，量化考核能 够有效、直观的反应工作的基本情况，且最具有激励性。在没有找到更为先进的考核 方法之前，将警务督察的量化考核科学化、系统化，是保障考核有效性的重点。设定 一个总的基础总分值，考核项目设定一个分值，完成的数量按照基础分值的倍数加分； 完不成的数量按照基础分值的倍数减分，各单位的最终分值由考核各项的总分值相加 而成。考核的主要目的之一是督促工作落实，对需要突出加强的工作目标，可加大考 核的力度，扩大考核的范围，使督察部门的工作更加侧重于目标任务。
（4）考核的评价体系要有科学性、权威性，突出奖先罚后。考评既要兼顾程序又 要兼顾实体，突出考核的主要内容，具有实际操作性。对于考评中易于混淆的概念和 操作方式，要及时作出说明，对不具合理性和操作性的考核内容，要及时进行修正。 同时建立健全考核数据的报送系统，运用科学的统计方法，建立科学详实、有据的统 计信息，为考核奠定客观的数据基础。科学性作为考核的有力保证后，就要突出考核 的督促作用，考核要明确规定对先进实行奖励和对落后进行处罚。考核，要有权威性， 就要落实考核的最终结果，并予以兑现。在督促落实公安中心工作方面，落实考核的 结果比考核本身更为重要。如果不兑现考核的奖先罚后，考核就会流于形式，考核就 不如不考。事实证明没有任何考核后果的考核，不会被任何一个被考单位重视。同时， 对于排名靠后者要突出体现一票否决，以此体现考核的权威性和激励作用。 4.3.3 现场警务督察制度的规范建设
《公安机关督察条例》第四条规定，督察机构对公安机关及其人民警察依法履行 职责、行使职权和遵守纪律的事项，进行现场督察。《公安机关督察条例实施办法》 第三条，现场督察是指警务督察人员对公安机关及其人民警察在执法、执勤活动中依 法履行职责、行使职权和遵守纪律的情况进行的同步监督和检查。《关于进一步规范 警务督察工作的意见》中规定，现场督察对公安机关及其人民警察依法履行职责、行 使职权和遵守纪律情况进行的同步监督和检查，现场督察是最基本的督查方式。要充 分发挥现场督察的优势，强化公安系统的内部监督管理的力度和深度，对存在的问题 做到早发现、早制止、早纠正、早解决，并督促有关部门和单位认真整改、建章立制，
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堵塞漏洞。
现场督察是督察的基本方式，现场督察又分为明查、暗访、专项督察、集中督察 等形式多样的具体形式。现场督察具有动态性的督察形式，主动性的督察性质，督察 采取的形式，要依据具体的督察内容来确定，因此现场督察具有很强的灵活性。现场 督察的督察权限具有强制性，督察人员在现场督察中发现民警有违法、违纪行为的， 依法可以进行纠正、扣留、带离现场等，对严重违法、违纪的民警还可以采取停止执 行职务和禁闭措施。因此可以说现场督察是警务督察权限的直接体现，是派生其他督 察形式的基础。
现有的警务督察制度中，目前还没有关于现场督察的全面、具体规范。内容决定 形式，督察的内容也就决定了督察的形式。多年来，经过不断的警务督察工作的探索， 对于警务督察的内容早已有了明确的界定，加之广大基层督察部门及督察民警积累了 丰富的督察经验，可以说具备了制定现场督察统一规范的条件。现场督察统一规范的 建立，有利于搭建警务督察工作的基础平台，对于警务督察的督察内容和方法具有提 纲挈领的作用，更是警务督察工作规范化的具体要求。在现有警务督察制度中，公安 部关于现场督察方面出台了一些规定，如《公安机关督察人员暗访工作规则》等，但 只是对现场督察一种或有限的几种督察方法进行了规范，这些规定孤立、零散，没有 形成关于现场督察规范的系统性规范。而同样经过实践使用的督察方法如专项督察、联合督察、突击督察等却没有相应的规范，致使督察部门对于此类督察，只能凭借经 验开展工作，因缺乏依据而导致现场督察的力度和效果不一，这样就给一线督察部门 的督察工作带来了困难。根据目前的工作情况，有必要对现场督察制度进行规范。建 立现场督察制度应考虑以下问题：
（1）现场督察制度的建立，应考虑到日常工作的现场督察和专项任务的现场督察。 根据《公安机关督察条例》中规定的工作内容，现场督察规范的制定涉及内容较多， 如刑事案件现场督察规范、治安案件现场督察规范、武器警械现场督察规范等等。这 些现场督察规范的制定既有原则性、概括性，突出实用性，要结合具体的工作环节， 避免面面俱到，不突出重点，丧失灵活性。
（2）现场督察制度的建立，要明确规范现场督察的程序性，规定督察和被督察人 员在现场督察中的权利和义务，以此来约束督察人员和被督察人员行为。突出现场督 察的规范性，保证督察结果的公正性，这也是警务督察部门督察规范化建设的应有之 义。
（3）现场督察制度的建立，需要相关配套制度的跟进，并与之形成体系规范。要 将《公安机关督察条例》第四条的督察内容与依据现场督察派生出的具体督察方法， 如明察、暗访、集中督察、专项督察、异地督察等进行有效分类、融合，依据实际工 作，制定现场督察的相关配套制度。
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（4）加强异地督察制度建设。从全国的督察工作看，异地督察对于促进督察工作， 提高督察效率和督察效果都起到重要作用，适应全国范围的大督察制度。异地督察制 度，是指某一督察机构的督察人员在上级督察机构的授权和组织下，对非辖区公安机 关及其人民警察的执法执勤活动进行的现场督察活动。异地督察的优势之一在于有效 地克服本地督察对于本地民警督察时的“熟人熟面孔”难于执法或者网开一面的问题， 而异地督察有利于消除这种督察工作中的不正之风，取得严格、公正的督察效果。异 地督察另一优势在于，能够在督察人员不足的情况下，有效地调动全国的督察力量， 推进全国范围内的公安中心工作。一方面异地的督察民警在参加整个督察活动中，能 够理解公安中心工作的精神实质和此项中心工作在全国各地的开展情况，在督察过程 中，发现工作开展中的问题和不足，并思考解决问题的方法，待异地督察结束后，将 在异地发现的问题及时向本级公安机关行政首长汇报，对工作开展进行改进，以克服 自身未发现且通常存在的问题，为公安中心工作的进一步推进创造良好条件。另一方 面异地督察中，可以起到互相学习的效果，真正让督察民警做到在干中学，学中干。 异地督察民警在进行异地督察时，同时也是对异地督察工作的了解过程。对异地督察 机构的某些先进的理念会在专项督察有所体会，这会使督察民警在异地专项督察中进 行学习，从而节约了专门考察、学习的费用。 4.3.4 民警维权制度的规范建设
就近几年来说，2006 年 1 月-5 月，全国共发生暴力袭警事件 1545 起，造成 11 名民警牺牲，164 名民警受重伤或者轻伤，1733 名民警轻微伤，暴力袭警月均 300 余 起。112007 年上半年，全国公安机关因公伤亡民警 3382 人，其中因公牺牲 170 人， 因公负伤 3212 人。在执法中因暴力阻碍而牺牲的民警 23 人，负伤 1803 人，分别占 牺牲和负伤人数的 13.5%和 56.1%。12当前我国正处于社会转型时期，社会矛盾凸显和 刑事犯罪高发，袭警事件就是这种社会大环境下所凸显的问题之一。
公安部在《关于进一步规范警务督察工作的意见》中规定，警务督察部门要建立 维护公安民警执法权益工作机制。建立健全维护公安民警执法权益的工作机构，制定 侵害民警执法权益案件的受案、办理和处置的工作制度，建立公安机关执勤风险评估 机制、公安民警求助机制、澄清不实投诉的正名制度、重大案（事）件及时介入核查、通报制度和新闻发布制度等。《意见》中关于维护民警的合法权益作为警务督察部门 的一项重要工作。警务督察部门在督促民警加强工作的同时，也更要关心和维护民警 在执勤执法中的合法权益，当民警的合法权益被不法侵害后，警务督察部门要启动相 应的维权机制予以积极的保护，即对民警进行有效的维权。当前维权机制还没有完善， 其主要原因：
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李刚：《暴力袭警案月均 300 余起》，《人民公安报》，2006 年 7 月 25 日 王璇：《杨佳暴力袭警案的几点启示》，《前沿》2009 年第 4 期
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（1）维权的法律法规不健全。目前保护民警执法权益的法律法规主要分散在《刑 法》、《治安管理处罚法》中，这些规定一般比较笼统，可操作性不强。人民警察在执 法活动中遇到不法侵害时，缺乏明确的保护规定，以法护警方面存在软弱与不足现象。 （2）维护民警执法权的宣传力度不够。当前无论是公安机关还是社会舆论，都比 较注重对“文明执法、热情服务”的宣传，但对于民警执行职务时公民和组织应给予支 持协助和阻碍执法将受到严肃处理等方面宣传力度不够。一些舆论媒体对公安机关的 负面报道过多，客观上加剧了部分群众对公安机关的对立、反感情绪，影响了执法环 境。有的新闻刊物为了追求“可读性”，人为夸大事实，丑化公安队伍形象，无形中也 增加了民警的执法难度，给执法环境造成消极影响。
（3）执法环境复杂。随着我国社会贫富悬殊日趋扩大，社会矛盾也随之增多。一 些地方政府滥用警力，大大影响了警察在群众中的形象，致使一些群体性事件中，群 众直接把矛头指向民警。
（4）民警自身素质不足。一是个别民警执法为民的宗旨观念树立不牢固，存在以 管人者自居的特权思想，表现在执法中态度生硬、不听申辩、缺乏耐心；二是个别民 警在执法中工作不规范，易产生矛盾激发点；三是个别民警缺少工作经验，在执法中 不能控制情绪，做出一些不得体行为；四是缺少执法技巧，执法工作方法简单，没有 正确把握好严格执法和人性化管理之间的关系，存在着重处罚轻教育的倾向；五是民 警缺乏防卫意识，防卫意识是民警通过执法实践经验的积累或受一定指导思想的熏 陶，以及日积月累的教育训练养成的临场实战中的防卫运用和应变方法。目前，我国 民警多数没有养成良好的防卫意识。13六是民警缺乏维权取证意识。在执法受到侵害 时，大多民警缺乏维权取证意识，一些基层公安机关没有给民警配备录音录像设备， 也是维权取证难的原因之一。
（5）民警执法过程中的防护装备不足。实践经验和成功做法表明，适当的防护装 备和防护措施对保护民警人身安全、震慑不法侵害行为具有明显的效果。但是，在执 法中一些单位对民警防护装备投入不足。
综上，维护民警的合法权益，不仅是从优待警的重要体现，而且是执法规范化建 设的重要方面。从优待警就要切身维护民警的合法权益，尤其是因公受到不法侵害， 更要体现出组织对民警的关怀，物质补偿是一方面，重要的是精神上的安抚与慰藉， 这对于民警能够重新投入到工作岗位具有重要作用。在执法无过错前提下，对于侵害 执法主体，应采取“零容忍度”。因为对任何犯罪包括轻微的违法犯罪的漠视和放纵必 将诱发滋生新的、更多的严重犯罪行为，公安机关在打击和控制犯罪方面如果不能保
顾益光 方奇应：《对警察防卫意识的思考》，《上海公安高等专科学校学报公安理论与实践》2009 年第 3 期， 第 93 页
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持强势，就不可能掌握社会治安的主动。14对于袭警、暴力抗法等严重妨碍公务行为， 必须严厉打击，并上升到刑法层面调整；对于轻微侵害民警合法权益的行为，更应严 厉惩处以防止发展成为个别违法、犯罪分子漠视法律，公然挑衅法律的严重暴力犯罪。
警务督察部门是群众投诉民警不规范执法的主要部门，对于投诉，警务督察部门 必须客观公正的进行调查取证，对于有些不实投诉，警务督察部门一方面要做好民警 的维权工作，另一方面就要做好民警公正执法、严格执法的坚定支持者，积极消除民 警执法的后顾之忧，做好“有法必依、执法必严、违法必究”的坚强保障，保证法律法 规执行的严肃性、公正性。因此必须加强民警维权的机制建设。但就目前情况看，警 务督察部门关于民警维权机制建设，还存在不足。警务督察部门建立完善的维权制度 需要考虑以下问题：
（1）健全民警维权法律法规。维权法律法规的建立，是民警维权的前提和基础。 警务督察部门要积极呼吁，将袭警等严重侵害民警执法权益的行为增设专门内容，以 健全、完善维权的法律法规。建议在《刑法》中增加打击侵害民警合法权益行为的专 有罪名，如“袭警罪”，以加强打击袭警行为的力度。如《新加坡共和国刑法典》中对 警察的权力制约和保障亦是将其放在有关公务员的规定内，规定详细，可操作性强。 第十章是“藐视公务员法定权利罪”，共 19 条。受处罚的行为罗列细致，对“拒绝公务 员”的行为有 4 条针对 4 种情况加以处罚。在美国执法体制中，警察执法具有绝对的 权威，在警察执行公务时，任何与其身体上的接触均被视为违法，警察有权在保护自 己的前提下，对对方采取行动。按美国法律规定，警察在执勤过程中，可以出于自身 安全的角度考虑对可疑人员采取较为激烈的强制措施。15 （2）健全维权工作机制和专门机构。维权机制的建立和完善，是公安民警维权的 重要保障。要建立快速查处机制，及时固定证据，一方面为查处案件提供保障，另一 方是对违法人员及嫌疑人员进行有效威慑；建立与检、法机关的维权会商机制，加快、加强对此类案件的公诉及审判力度；建立民警维权公职律师制度，16对民警的合法权 益进行有效保护。公安机关要建立“维护公安民警正当执法权益委员会”及其日常工作 办事机构。该机构要有公安机关的纪律检查、政治部、法制、装备财务等机构参加， 以加大公安机关内部不同部门的维权协调。
（3）完善民警日常心理辅导机制。正确的心理辅导能缓解民警压力，使其在短期 内心理健康恢复正常。发达国家大多数警察机构均设立有心理治疗室、情绪宣泄室等
王辉忠： “以„零容忍‟、„零懈怠‟为导向构建新形势下的和谐警民关系”，《公安研究》，2010 年第 8 期，第 7 页
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16 黎慈：《袭警事件下反思警察人性化执法的有效保障》，《上海公安高等专科学校学报公安理论与实践》，2010 年第 1 期，第 32 页
林天：“浅论公安机关设立公职律师岗的必要性和可行性”，《公安研究》，2010 年第 8 期， 第 72 页
心理辅导机构，让警察心理状况在高风险环境中保持稳定。我国在这方面比较欠缺， 还没有相关的文件进行规定，有些地方公安机关也建立了自己的心理治疗室，但没有 做到整齐划一，统一标准，建设不规范。对于遭到不法侵害的民警进行有效的心理辅 导，不仅体现人文关怀，更是能进一步帮助受侵害民警尽快恢复信心，这也是民警维 权建设的重要方面。
（4）正确把握舆论导向。充分利用各类新闻媒体，广泛宣传公安队伍中涌现出来 的先进人物和感人事迹，树立民警良好的社会公众形象。警务督察部门要建立与群众 进行有效沟通的平台，建立例行的新闻人制度，对于网络、报纸等新闻媒体所报道的 反映民警执法的问题，要及时向群众说明真相。确实有问题的，要及时查处，及时通 报，以消除猜疑；对于属于误传的新闻，要及时找相关当事人进行澄清。要掌握舆论 话语权最关键的就是“快”，即第一时间发布信息，公安机关“失声”，就会有谣言， “不说话”，就会有人趁机乱说，所以警务督察部门，必须建立与群众进行有效沟通 的渠道。17另外也通过宣传向公民进行教育，宣传民警执法的正当性，及妨碍执法的 严重后果。因此要有效的利用公安舆论，来改善警察与群众的公共关系。18 4.3.5 警务督察制度的信息化建设
公安信息化，简要的讲，就是信息技术（可以扩展人的信息功能的技术）在公安 工作领域中的具体应用。19信息化建设是推进公安机关社会管理创新，牵动警务机制 改革，提升动态环境下公安机关管控能力水平，推动新一轮公安工作发展进步的强大 引擎。抓住了信息化，就抓住了公安事业发展的未来。20信息化可以说是公安工作的 一次革命。同样，信息化建设也给警务督察工作开拓了前所未有的道路，也为警务督 察工作的发展带来了巨大的动力。警务督察的信息化建设，除了建立网上案件管理系 统外，重点建设网上督察系统。
网上督察就是充分利用科技手段，依托警务综合管理平台，对执法办案中 110 接 处警的反馈、现场情况的录音录像，治安及刑事案件网上流转，包括审批、处罚，网 上赃证物管理信息等进行全过程、全方位的监督检查。对讯问室等限制违法、犯罪嫌 疑人自由的场所，安装录音录像监控系统，将刑事传唤、拘传、刑事拘留、取保候审、监视居住、羁押等关乎公民人身权利的强制措施，置于督察部门的动态监督之下。对 被督察单位的违法、违纪案（事）件进行统计、分析，找出执法过程中或是队伍管理 过程中的风险点和普遍问题，提出有针对性的预警防范、整改措施，提升督察工作的
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20 梁伟发：《关于做好涉警舆情应对工作的认识与思考》，《公安研究》2009 年第 10 期，第 7 页 吴航：《公安机关加强舆论引导的理论探讨》，《公安研究》2009 年第 10 期，第 67 页
梁慧稳：“公安信息化演进路径的诺兰模型分析”，《中国人民公安大学学报 社会科学版》， 2009 年 4 月第 1 期，第 109 页
张越：“关于推动„三项建设‟和„三项重点工作‟科学健康深入发展的认识与思考”，
公安研究》，2010 年第 6 期， 《第 5 页
21效能。通过网上督察可以科学延伸督察触角，丰富督察手段，增强督察工作的针对性、精确性和时效性。
（1）提高了督察效率性。依靠有限的督察警力对公安工作和队伍建设各个方面开 展现场督察不可能做到全覆盖，有限的人力资源与广大、庞杂的公安工作内容形成了 鲜明的对比，做到百密不疏，从现实来讲是不可能做到的。网上督察应用系统的建立， 有效解决了这一难题。
（2）提高了督察针对性。各级督察部门在开展现场督察前，能有针对性地通过网 上督察系统了解掌握被督察单位的实际情况，进一步明确了督察重点，增强了督察工 作的针对性、精确度。
（3）强化了督察动态性。现场督察是督察工作的基本形式，而网上督察是现场督 察的延伸和发展，丰富了督察的方式和手段，实现了实时、动态督察。实行网上督察， 警务督察部门对民警执法活动做到同步督察、动态监督。
网上督察是警务督察的信息化建设的重要内容，其能够做到与现场督察的良性互 动与优势互补，为警务督察工作开拓新途径。进一步完善警务督察信息化建设要考虑 如下问题：
（1）全面更新督察理念。要敏锐地意识到，警务督察信息化建设，是缓解督察警 力不足、节约督察成本、提高督察针对性、时效性、保障性的有效手段，是实现科技 强警、信息强警的必由之路。
（2）警务督察信息化建设要坚持网上督察与现场督察的有机结合。网上督察也有 局限性，不可能覆盖所有警务活动，不能替代现场督察，而应该是现场督察手段的重 要补充。网上督察与现场督察的有机结合，将进一步发挥警务督察事前、事中的监督 优势，有效实现两者之间的“无缝对接”，起到事前精确制导、事中准确查纠的督察效 果，形成优势互补和良性互动，起到事半功倍的效果。
（3）警务督察信息化建设应提高网上督察信息的关联性和共享度。实现网上督察 信息的关联共享，是提高网上督察针对性和效率的关键。特别科学设计督察信息子系 统，实现高关联性和共享度，整合各类警务资源，梳理各类有用信息，对公安执法和 队伍建设的重要领域开展全方位、多角度的网上督察，发挥督察合力，提高实战效果。 （4）健全警务督察信息化的应用机制。要把科学管理、规范应用作为提高警务督 察信息化程度的重要手段，建立健全各类工作机制和基础台帐，提高警务督察信息化 的规范性和实效性。规范机制的建设，促使督察民警开展信息化应用的自觉性、主动 性，使警务督察信息化走上了良性发展轨道。
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2第 5 章 结
论
自 1997 年国务院颁布《公安机关督察条例》以来，在 13 年警务督察的工作实践 中，警务督察部门通过不懈的工作，在公安体系中发挥了公安内部监督的重要作用， 取得了很大的成绩。实践证明，警务督察对推进公安中心工作、公安队伍管理等方面， 具有独特和不可替代的作用，作为一个共识，这已经被广大公安民警深刻认识并接受。 但是，任何一项制度的建立都不是一劳永逸的，在发展过程中会遇到各种各样的瓶颈， 有自身体系制度的原因，也有外部环境需要解决的问题。但是，笔者深信随着我国社 会经济、政治的发展和公安建设的科技化、现代化，警务督察制度作为具有中国特色 的公安内部监督制度必然继续发挥其重要作用，为推进公安队伍的正规化建设做出应 有的贡献。
本文重点阐述如何进一步完善警务督察制度，文中的观点是笔者通过自身的实践， 即警务督察部门在实际执行《公安机关督察条例》的督察过程中发现的一些制度性问 题，及如何进一步解决这些问题，以利于警务督察制度自身完善和长远发展，而所做 的认真思考。但是，由于目前研究警务督察制度的相关资料较少及笔者自身研究水平所限，其中的一些观点、理论明显还不成熟，特别是设想的一些制度在未来实际操作 中会出现何种问题未作详细而周密的理论推演。也正因为如此，抛砖引玉是笔者希望 达到目的之一，希望此文能够引起关心警务督察制度建设的研究者和决策者的一些思
考。
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3参考文献
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