新中央一号文件中的农村土地制度改革
——四川省安岳县大埝乡洋禾村五社宅基地调查报告
材冶学院 冶金1205 吴昊
摘要：
随着党的十八大和十八届三中全会的召开，农村改革又添新一轮发展动力。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,要赋予农民更多财产权利,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。
2014年1月19日，中央出台新一号文件，文件中明确说明，
改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。有关部门要抓紧提出具体试点方案，各地不得自行其是、抢跑越线。完善城乡建设用地增减挂钩试点工作，切实保证耕地数量不减少、质量有提高。加快包括农村宅基地在内的农村地籍调查和农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作。
可以见出新一号文件对于农村改革大方向未变，但增加了许多细微性问题，特别是宅基地改革制度，土地改革制度说到底是农村宅基地制度得到改革。，这是加快人口集聚，促进农民市民化，促进城乡融合的关键棋子，是农村改革最后一道壁垒。
关键词：一号文件 农村土地改革 宅基地 城乡融合
在我国，宅基地主要指农村居民因居住生活而建造房屋等建筑所占用的土地，包括住房、辅助用房（库房、厨房、畜禽舍等）及院落占地，以房屋滴水及院墙为界。
按照宅基地产权演变的情况，新中国成立后宅基地立法分为两个阶段：第一阶段是1949年至1962年，宅基地属于农民私有财产，可自由流转，这个阶段是我党对解放前农民土改成果的保护；第二阶段即是从1962年至今，宅基地属于农民集体所有，禁止宅基地流转。1962年《人民公社工作条例修正草案》即“六十条”中，第一次写上宅基地“归生产队所有”，“不准出租和买卖”，同时继续承认房屋归农民私有，可以出租和买卖。1982年2月国务院发布《村镇建房用地管理条例》，把宅基地属于集体写入条例。1986年6月《土地法》公布，1998年8月修订版中仍规定：“农民的住宅不得向城市居民出售”。而国外一些发达国家，如日本，在20世纪60年代新农村改革时恰恰是鼓励城市居民向农村购买居住地的。从国内的改革实践看，成都是国家试验区，2008年汶川地震后，大胆实施了居民向农民购买房子的试验，加快了农民人口与城市人口的对流，成都现在的农村发展完全超出了我们的想象。所以，把农房二元分割，造成农房不能流转，这是历史遗留下的错误，也是左倾思想在农村的烙印，必须改革。否则，城乡融合都是一句空话。
实践方式： 通过实地勘察，与村支书村长交谈，咨询中老人们有关宅基地政策的变迁，实地估计宅基地的面积
实践结果：加快推进征地制度改革。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理 、规范、多元保障机制。抓紧修订有关法律法规，保障农民公平分享土地增值收益，改变对被征地农民的补偿办法，除补偿农民被征收的集体土地外，还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障。因地制宜采取留地安置、补偿等多种方式，确保被征地农民长期受益。
一、安岳县大埝乡洋禾村五社宅基地现状的概况：
安岳县大埝乡洋禾村五社现人口179人，共46户，现外出务工100人左右。统计人均宅基地45平米，实际宅基地无法统计，估65平米，宅基地分配现存以下问题
一、布局混乱、分散，毫无规划可言
农民建房基本上没有统一的规划，选址大都是在自家的自留地、城堡地或者交通方便的道路两侧，那里地势好，风水好，就在那里建，形成大量路边店、独家院，浪费土地现象严重，也影响农民生活。
二、宅基地审核不规范且布局散乱
根据原有法律，村民申请使用集体土地建住宅，必须由申请人向所在地农业集体经济组织或村民委员会提出建房申请，然后由村民大会或村民委员会对申请进行讨论，经到会人数过半表决通过后，上报乡、镇人民政府审核，随后由县级人民政府批准。在调查中发现，很多地方并没有严格按照法律规定的程序审批，村干部自行决定宅基地审批、审批不符合规划、批少占多等现象较多。
村民吴门海，也是我的二叔，由于家庭矛盾原因和大叔吴门材分家，需要另建房屋，于是就十年前搬家前老屋基推倒，建立新的房屋，并未审批。村支书带人前来询问，二叔吴门海认为在自己土地上修建房子，天经地义，但是村长以未申报为由，禁止建造。双方发生争执，最后村长知道二叔家里经济拮据，最终罚款150元钱，也未曾开局发票或其他收据。
三、宅基地中存在隐性交易市场
新中央一号文件明确指出，宅基地不等于农民住房财产权，十八届三中全会中明确指出，建在宅基地上的住房才是农民的私有财产，土地则属于农民集体所有。而农村有擅自买卖宅基地，甚至于乡镇上的人购买宅基地，交完罚款，时间一长，户口也从城镇户口变成农村户口，导致逆城镇化。
四队中，有农村人口搬迁到城镇，将原有宅基地买卖，由于是并且都是私下里交易，没有人会跟村里领导汇报，“毕竟房子是人家自己的，村里也不好干涉。”村书记这样给我说，原则上也不好申报，所以也就没有管理。
四、农村宅基地用地荒废严重
农民外出务工，留下空巢老人和留所儿童比较多，宅基地荒废年久失修，垮塌。沿村河道走可以见许多房屋有年久失修漏雨垮塌，无人修缮。有的空置久了也变成邻居柴房，或者用来养牲畜等，没有上报给村上。
五、很多年都没有分过宅基地，一户一宅制度难以实现
由于房屋失修，村民申请新的宅基地地址或准，而原有宅基地未拆，这导致一户几宅。
据我的父亲回忆，小时候分过宅基地，而后几十年都未曾更换宅基地的即时信息，更不用说，宅基地统一管理，年代变迁，人口变换问题都会牵扯宅基地的更新问题。而有的人由于嫁娶和过世，宅基地都没有变化，出现建新不拆旧，违规违章建房。
四队村民吴佳，家里有爷爷奶奶和4个姨娘，家里共有9人，二十几年前划分宅基地大概500多平，如今爷爷奶奶相继过世，姨娘嫁出，而自身外出务工多年，几百平米的房屋无人居住，宅基地浪费。而邻居刘秀珍与三个儿子共同居住，宅基地规定面积120余平，接完媳妇，全家人根本难以居住。
二、为什么要进行土地改革？
为什么要进行宅基地制度改革？可从五个方面来提高认识： 1.城镇化推进需要宅基地制度改革。
据2011年统计，中国城市化水平为47.5%，低于50%的世界平均水平，其中，47.5%的城市化水平中已包括了居住在小城镇的1.5亿人口和进城务工半年以上的1.5亿农民工，如扣除这些人的话，城市化水平仅为35%。而国民收入与我国水平差不多的马来西亚、菲律宾，城市化率都在60%以上，日本、韩国、中国台湾都超过70%，所以，2030年前，全国将有3亿农民再进入城镇。浙江省2011年城市化率统计是62.3%，《浙江省新型城市发展规划》中，要求2015年达到65%，2020年达到72%。到2015年，全省要求各县（市）的县城和中心镇人口集聚合计要达到各县（市）的50%左右，经济总量达到70%左右。每个县（市）的中心镇数量，不宜太多，一般小的县（市）只需规划建设一两个中心镇，大的县（市）可以规划建设三四个中心镇。而现在浙江省有3万多个行政村，5万多个自然村。绍兴的城市化率是58.6%，目前，绍兴市有2000多个行政村，10000多个自然村。日本目前只有1044个村町，比20世纪50年代缩减89.8%，农村人口只占总人口的10%。这样的城镇化要求与这样的城镇化现状，逼着我们加快人口集聚，加快传统村落的整合、消亡，这就需要积极推进宅基地制度改革。
2.农业现代化推进需要宅基地制度改革。
自2004年开始，中央已连续出台9个关于“三农”发展的一号文件。2011年中央一号文件提出，要在工业化、城市化深入推进中同步推进农业现代化，主题词应是偏向农业现代化的。十八大也提出实现农业现代化，那么什么是农业现代化？说到底就是农业要有高附加值，要有比较效益，农业要园区化、规模化、设施化、标准化、品牌化，这里关键是规模化，也就是说，承包地要保护但必须加快流转。例如：2011年底，绍兴市农村土地流转面积累计达96.7万亩，流转率达51.5%，这应该是一个比较好的数据，但存在的问题也比较明显：一是规模化流转比例不高，流转中有三分之一左右是农民自发、零星的季节性流转，形不成规模；二是土地流转期限偏短，五年以下占70%，一年以下季节性占12%；三是农业比较效益低，如目前台湾地区农民收入是浙江的5.5倍，此外，农产品安全不受保障也是一个问题。这些问题的症结都是规模不大造成的。而规模不大的根源，则在于农民分散居住，生活方式决定了生产方式，小农经济的经营方式不改变，土地流转的规模率就无法提高。
3.农民增收需要宅基地制度改革。
农民收入方案目前最主要还是古老的耕作，自从2003农村税费取消后，农村收入有显著提升，但是比起城市里面地产来说，是大象与蚂蚁。这就要求农村土地入市，既有充分发挥农村土地和宅基地的经济价值，又能增加农民收入，是一举两得的好事。但是以往的规定来看，农村土地还不能入市，从十八届三中全会的文件来看，农村土地入市的大门已经打开，露出一点新星的微光，中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文的会后访谈录中可以知道，宅基地入市有其限制，并不是所有农村土地都可以入市。只有符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地才可以。土地改革有三条底线不能突破，这其实都是在保护农民的基本利益，农民对宅基地只有使用权，土地实则属于农民集体所有。这样就杜绝了城里人到农村买房，防止逆城镇化。
而在新中央一号文件中又有提出，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。有关部门要抓紧提出具体试点方案，各地不得自行其是、抢跑越线。
4.解决贫困需要宅基地制度的改革。
目前的扶贫模式主要是在促进集体经济发展，绍兴的主要形式是发展异地物业，只解决集体经济薄弱问题，并不能解决农民个体的贫困。实际上对于农民个体来讲，扶贫没有太多手段，只靠一点捐助、慰问金根本不解决问题。农民贫困的根本问题是分散在山区的农民太多，他们的教育、世界观都得不到开放，他们永远都这样生活在山那边，怎么与外部世界联通？怎么去改变自己的人生？扶贫，最需要和最有效的，就是要加快推进山区人口的迁移集聚。
据央视报道嵊州里南一个村扶贫，山上才几十个人，修路、拉电线等基础设施投入了上百万元。现在看来这种方式是错误的，应该把这样的村搬下来。还有，扶贫的方式也要转变，应该要把扶贫对象从集体转为个体，直接保障个体的生活问题，中间做到不跑冒滴漏。而现在的扶贫模式，中间环节截流现象十分严重。
我专门向一位老领导讨教过一些农村问题。他当时提出：现在分田到户后，承包田能不能够在承包期中间作一些调整？人死了承包田还在那边，小孩子生下来了却没有承包田，好像不太合理，能不能够调整？我当时听了之后觉得很惊讶，觉得这个是应该要调整的。尽管物权法中明确了承包田30年不能改变，但我觉得，农村的改革一定是和法律的突破相结合在一起的，应该可以突破这个规定，对承包地进行合理、必要的调整。但到农办工作一段时间后，经过调研和思考，我发现问题没这么简单，为什么承包田分到个人后不要去调整它？是因为如果农村孩子生出来就给他承包田，以后即使到大学毕业，他的根就还留在田上，他就永远脱离不了农村，始终是一个农民。现在农村新生孩子没有了承包田，这实际上是斩断了他作为农民的根。把根斩断，当然会有阵痛，会有不公平的现象，但所有文明进步都是伴随着阵痛的。所以说，承包田不调整是方向，也是斩断农民子子孙孙的“根”的手段，经受这点阵痛，还是值得的，是为人的城市化付出的代价。当然，在这个过程中，我们要为没有了土地的这一代人解决教育、就业、社会保障等各方面的问题。
5.房产调控需要宅基地制度改革。
现在中国很纠结的一个问题就是房地产问题，压制太多，导致经济下滑，但不控制房产，实体经济就会被掏空，居住成本将会越来越高。其实只要农民的房产进入市场，供需的问题就能解决。所以城镇房产价格的调控只有跳出目前头痛医头、脚痛医脚的行政调控思维，与土地制度的改革创新，与农房入市，与农民家庭市民化制度相挂钩，这样既解决了城市高房价的问题，又盘活了农村宅基地，激活了农村土地市场，为农民增收添了翅膀。
改革完善农村宅基地制度，基本方向和途径是：第一，加强宅基地管理，严格“一户一宅”和宅基地面积上限控制政策，真正杜绝“一户多宅”、“一宅超限”等多占宅基地现象。第二，加强宅基地复垦，严格杜绝宅基地闲置，把闲置宅基地全部复垦为耕地。第三，对农村宅基地进行确权登记颁证，向农户颁发具有法律效力的宅基地权属证书，建立完善的宅基地使用权统一登记体系。第四，扩展宅基地使用权权能，通过选择若干地区试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，使宅基地使用权具备充分的物权权能，推动农户房产进入社会财产增值体系、信用体系、流动体系。
三、个人对地方的改革意见
一、
规范农村宅基地的使用权人的权利和义务。权利主要有占有权、使用权、收益权、相邻权等。农村宅基地的使用权人的义务：一是不得改变宅基地的用途，二是要保护和合理利用宅基地，三是不得妨害相邻权，四是不得妨害公共利益。“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。申请条件应当包括两个条件，一是分户条件，一是宅基地面积及其可建筑容积率与人口住房满足的标准。面积标准应当以现有宅基地上房屋的建筑容积率和人口的住房面积计算。严格的标准化分配宅基地就可以避免少批多占。不得通过收取对价让其合法化，更不得以此为由实行宅基地的有偿取得。多户共用一处宅基地的农村村民户或者符合分户条件的农村村民户，因继承取得本集体范围内的房屋所有权的，经乡镇人民政府审核，县级人民政府批准，可以同时取得宅基地使用权。不具有分户条件的农户继承农村房屋占有两处宅基地的，所在集体组织有权收回其宅基地，但应当对其地上建筑物给予适当补偿。集体不行使其收回权的，房屋所有人对宅基地享有临时宅基地使用权。
二、
宅基地使用权的有条件转让。宅基地使用权人经本集体同意，可以将合法建造的住宅转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户；住宅转让时，宅基地使用权一并转让。禁止城镇居民在农村购置宅基地。现行《土地管理法》对此并没有明确的规定，只是在第63条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”对于农民宅基地使用权流转的是否开禁必须从国家基本土地政策和土地制度的维护考虑，集体成员在集体所有的土地上所享有的宅基地使用权正是为了满足集体成员和农村村民基本的生活居住的需要，经国家批准由集体无偿分配集体成员的土地利用的权利，具有明显的社会保障和福利性质。其分配的前提是集体土地公有制。分配的依据是集体成员的资格或者身份。分配性质具有无偿性、无对价性和福利性。因此，它也是无期限的，集体成员可以无期限的长期使用。集体成员不需要在集体所有的宅基地上生活居住时，应当将宅基地交回集体或者由集体收回，也可以随房屋所有权转让给符合宅基地申请条件的本集体的其他成员。集体收回的宅基地符合复垦条件的，应当恢复为耕地；不能复垦的可以用于集体建设用地，或者分配给符合宅基地使用条件的成员。这才体现了宅基地的集体所有权。宅基地使用权是为了集体成员的生活居住需要在农民集体土地所有权上为集体成员设定的他物权，集体成员不得将自己的宅基地使用权转让给本集体以外的成员。对于农民宅基地的流转仍然应当坚持从严限制的政策，规定：宅基地使用权人经本集体同意和县级人民政府批准，可以将合法建造的住宅转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户；住宅转让时，宅基地使用权一并转让。禁止城镇居民在农村购置宅基地。
三、
规范宅基地使用权的收回。宅基地使用权不同于国有建设用地使用权是无期限的，因而在一般情况下不发生宅基地使用权的收回。宅基地使用权由农民以户为单位享有，只要农民家庭成员延续作为集体成员，即使该户只剩一个人是集体成员该户就是存在的，户就永久地享有宅基地的使用权。所谓宅基地收回是指对不符合宅基地使用条件的宅基地使用权人使用的宅基地，经具有批准权的人民政府批准，由所在集体收回的制度。可以收回宅基地包括
1、集体经县级人民政府批准进行宅基地规划整理，集体成员在取得新宅基地使用权后，对于其原来使用的宅基地应当交回
2、原宅基地使用权人绝户的；
3、集体成员死亡后本户没有具有本集体成员资格的继承人；
4、宅基地上的房屋已经灭失，原使用人不再具备使用条件，不得重建房屋的；
5、宅基使用权人已经具有其他居住条件，将宅基地及其房屋弃用的；
6、违法占用宅基地的（未批先占、少批多占、私自扩占、一户多宅等）；
7、其他应当收回宅基地的情况。集体收回宅基地时，应当根据具体情况，在公平合理的原则下，对宅基地上的房屋的残存价值经评估后给予适当补偿。
四、
对违反宅基地管理的法律责任。在农村存在的宅基违法占用、少批多占、一户多宅等问题，一方面是没有明确集体对违法占用宅基地的收回权，另一方面也是由于法律责任不严格，执法力度不够。个别人给换了新宅基地，拒不腾退旧宅基地，土地管理部门的执法手段不够，离开了公安机关的配合往往难以执法，不能有效地制止非法占用土地的行为。
查阅相关法律法规，土地管理法修改应当明确规定以下内容：
（一）非法占用土地建住宅的责任。农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，或者超过批准的面积，非法占用土地建住宅的，国土资源行政主管部门要按法严肃查处;
（二）拒不交回集体宅基地的责任.依照法律规定应当将宅基地交回集体的，在集体依法行使收回权时，据不交回宅基地的，由县级以上人民政府国土资源行政主管部门责令其向集体交回宅基地，逾期不交回的，由县级以上人民政府国土资源行政主管部门强制拆除地上建筑物，收回宅基地，并处以罚款。
（三）非法转让宅基地的责任.违反法律规定转让宅基地的，应当对转让人和受让人各处以转让金额一倍的罚款；转让人有居住条件的，由集体收回宅基地
五、
加快宅基地使用权登记发证工作。通过开展宅基地使用权登记，在对现有农村宅基地进行全面调查摸底的基础上，基本完成宅基地使用权登记发证工作，做到权属纠纷基本解决，农民合法使用的宅基地全部发证到户。
开展“空心村”和闲置宅基地、空置住宅、“一户多宅”的调查清理工作。严格宅基地申请条件，落实“一户一宅”制度。要规范农村宅基地申请报批程序，健全公开办事制度,提供优质服务。在符合土地利用总体规划和村庄规划的前提下，鼓励农村村民新建、改建、扩建住宅，要充分利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地。凡村内有空闲地、老宅基地未利用的，不得批准占用耕地。要按照城镇化和集约用地的要求，鼓励集中建设农民新村。使农村宅基地的利用和管理走上合理化、规范化轨道。
实践感想
虽然这次寒假调研实践活动时间比较短暂，具体条款并没有逐条分析解析，但是还是给我深深地印象。从时间来看，十八大到现在出台的一号文件，土地改革中的宅基地制度正在向农民一步放开，不管是跟陈锡文的太花中还是文件本身都可以看出，中央为农村土地改革正在出谋划策，为农民真正富起来积极努力，我相信农村宅基地最终会走向市场化，但是没有突破它的底线，那就是不损害农民的基本利益，相信党中央的决策，积极努力的跟随党中央的改革脚步和指示精神，就能实现真正的富强。不过就目前来农村土地改革中宅基地的制度改革来看，农村宅基地改革始终是任重道远的，但是我们也不能盲目的探索，坚定不移的贯彻改革方案中精神思想，早日实现富强民主的新希望。
参考文献：
1、《新中央一号文件》
国务院
2014/1/9
2、《胡景涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》
十八大报告会
2012/11/8
3、《农村需要加快宅基地制度改革》
中国经营报
2012/11/23
4、《农村土地制度改革，底线不能突破》
与陈锡文的访谈语录
