探析我国行政复议制度的发展与完善
吴仁超
开发区司法行政管理处
摘要：行政复议制度是行政救济制度的重要组成部分，对于保护行政相对人的合法权益，监督行政主体正确行使行政职权，维护社会公平正义有着重要意义。我国行政复议制度在保护行政相对人的合法权益、监督和保障行政机关依法行政，减轻法院讼累等方面，都发挥了重要作用。但在实践中也还存在独立性、公正性以及相关制度衔接上的缺陷。 关键词：行政复议制度发展完善
行政复议是指国家行政机关在行使其行政管理权时，与作为被管理对象的相对人就已经生效的具体行政行为发生争议，根据行政管理相对人的申请，由该行政机关的上一级国家行政机关或者法律法规的其他机关对引起争议的具体行政行为依法进行复查并作出决定的一种法律制度。
行政复议是行政机关系统内部自我监督的一种重要形式，是行政相对人维护自身合法权益的一种行政救济途径。行政复议制度作为行政救济制度的重要组成部分，在现代国家和社会生活中发挥这不可低估的作用，建立、发展并完善行政救济制度是法治国家的必然趋势。我国《行政复议法》
1在1999年颁布实施，确立的行政复议制度对于防止和纠正违法行政行为，保护行政相对人合法权益，监督行政主体依法行政，促进民主与法制建设，都有非常重要的作用。但我国的行政复议制度在立法实践中也存在一些问题需要进一步的完善。
一、行政复议制度存在的问题及原因分析
（一） 对行政复议的性质定位不明确。行政复议的性
质关系到行政复议立法的价值取向，也关系到整个行政复议制度的构架，以及行政复议工作的发展方向。因此，对行政复议正确定性非常重要。一直以来，对行政复议的性质定位主要存在两种观点：一种观点认为行政复议制度，是行政机关内部上级对下级的层级监督和纠错机制，称为“监督说”；另一种观点认为，行政复议制度是一种行政救济制度，是行政管理相对人对行政机关所作的具体行政行为有异议时，申请复查及纠正的救济制度，属于通常所说的“民告官”的范围，称为“救济说”。虽然二者并不对立，但层级监督是行政机关的内部行为，在性质上以行政手段为主导；而“救济”是外部行为，独立于行政执法机关之外，在性质上以司法手段为主导，理论上二者不能共存。
（二）行政复议范围还需完善。随着社会生活的发展，
出现了一些新情况，有些界限需要进一步明确，特别是有些热点、难点问题。如:《行政复议法》没有将内部行政行为纳入行政复议范围，因而导致公务员合法权益受到侵犯时，不能得到及时、有效的救济。保护公务员的合法权益与保护
普通公民的合法权益一样，两者都应该有充分的救济途径和救济手段。国家公务员虽然可以通过行政申诉来维护自己的合法权益，但申诉与行政复议制度的功能不可同日而语，后者的救济更加有效。《行政复议法》将公务员合法权益的救济排除于复议之外，这是我国行政复议制度的一大缺陷。随着我国加入WTO，在司法行政方面也相应的出现了一些新问题，这也迫切要求我们完善《行政复议法》，与国际接轨。
（三）行政组织机构设置不合理，工作机制不顺畅，且
缺乏独立性。按照复议法规定，我国的行政复议机构是各级行政复议机关的法制工作机构。从表面上看，法制工作机构不同于行政机关内部的其他执法机构，较之其他业务机构相对独立，从而在复议审查过程中主持人与执法者身份相分离，从而体现法律审查中的自然公证法则。但从行政组织结构上看，它在组织关系上与其他内设机构并无太大区别，因而在承办具体复议事项时难免由于行政机关内部的上下级领导关系而受部门利益或偏私的影响，其复议活动实际上无法独立进行，从而无法保证在复议审查中的公证、中立的立场。而这种设置上的缺陷，直接导致的结果就是复议工作机制的不顺畅。
（四）行政复议与行政诉讼衔接不畅，增加诉累。《行
政复议法》与《行政诉讼法》是相互衔接相互配套的法律制度，行政裁决——行政复议——行政诉讼是完整的行政及救济的程序，行政管理相对人在合法权益受到侵害时，可以选择先申请行政复议，寻求行政救济；对行政复议结果不服，
再向法院起诉，寻求司法救济；也可以直接向人民法院起诉，除法律规定复议前置的以外。但在实际情况中，两者并没有衔接好，主要体现在：行政复议申请范围与行政诉讼的受理范围没有衔接好；对行政复议机关作出的“不予受理决定”该不该提起诉讼问题没有衔接好；在对具体行政行为的合理性审查上相互矛盾。
二、对行政复议制度改革的思考
行政复议制度是适应社会主义市场经济发展、寄寓于社
会主义政治的法律规范，在社会全面进步和我国加入WTO的新形势下，必须本着与时俱进的科学态度，在总结过去的经验与不足的基础上，借鉴国外相关制度的成功典范，结合我过的国情，顺应现代行政法的发展方向，进行必要的改革，全面加强行政复议建设，以此推进依法行政的进程，维护法律公正统一。
（一）在性质上，要对行政复议制度作准确和明确的定
性。对行政复议制度的准确且明确的定性是行政复议制度发挥作用的前提。
1.从理论看，首先，行政复议从性质上分析，政复议都
是作为法院司法救济以外的一种行政救济制度存在；其次，行政复议的启动应以申请人提出申请为前提,不告不理,是被动的监督；再次,从行政复议表现形式看,它是一种居中裁决行为,是行政复议机关在申请人和被申请人两个平等当事人之间进行居中裁决的司法行为,而不是行政机关内部的单向监督行为。
2.从实践看,行政复议实行全面审查原则,通过对案件
的审理,纠正行政机关的违法或不当的行政行为,是行政复议的职责所在。将行政复议定性为行政救济制度,也并非一定走全盘司法化道路,行政复议不必通过搬用司法机关办案程序来体现救济性质,完全可以有自己的特色，但必须坚持机构的独立并有严格的程序。
（二）适应新形势的需要，从实体上适当扩大行政复议
的受案和审查范围。行政复议法通过概括、列举、排除三者结合的方式确定行政复议的范围并将部分抽象行政行为纳入可复议的范围之中,这是我国行政复议制度的重大创新与进步,但随着我国加入世贸组织后目前我国行政复议的范围仍然较窄,需要进一步扩展。行政复议领域的拓宽可能会涉及两个比较大的方面,一是申请人资格的标准需要大大放宽,只要是受行政机关行政行为影响的个人、企业或其他团体、组织,都可以提出行政复议申请;二是行政行为的范围也要放宽，不但具体行政行为可以提起行政复议申请,抽象行政行为也应当可以提起行政复议申请。同时我国行政复议法把内部行政行为排除在行政复议的范围之外,这种做法容易导致公务员合法权益受到侵犯时得不到行政复议的救济,也与现代行政法治的平等精神相背驰。因此,有必要把内部行政行为纳入行政复议的范围。
（三）建立行政复议的回避制度和听证制度。为了加强
对行政复议行为本身实行有效的监督，首先要建立行政复议的回避制度，如果行政复议人员是当事人或当事人的近亲属
或有其他的利害关系，可能影响行政复议的公正性，当事人有权要求其回避，或其应当自行回避。其次要建立行政复议的听证制度，对于案情重大、复杂，涉及利益面广影响力较大的行政复议案件必须适用听证程序。听证一般应公开进行，但如果涉及到国家秘密、商业秘密、个人隐私的案件，听证可以不公开进行，但听证内容必须以笔录的形式保存下来。
（四）理顺行政复议制度与行政诉讼制度的关系。这需
要把行政复议制度和行政诉讼制度联系在一起,通盘考虑。
1.不要把行政复议行为作为一种普通的具体行政行为
来对待。行政复议机关因事实不清,使用法律错误,程序违法等原因作出撤销下级机关的具体行政行为并责令重作具体行政行为的复议决定,当事人不服的,人民法院应当不受理或不做实质审查。
2.行政复议机关在行政诉讼中不作被告。无论行政复议
机关作出维持还是撤销的行政复议决定,都不得以行政复议机关为被告提起行政诉讼,这样做有利于行政复议机关打消顾虑，更好地发挥作用。三是为提高效率,避免烦琐程序,行政复议机关对因罚款,涉及财产关系的裁决,补偿决定,收费通知等类型具体行政行为违法而引起的复议案件,行政复议机关应当直接变更,而不得作出撤销并责令其重新作出具体行政行为的复议。
