行政复议制度的发展和完善
摘要：30多年的改革开放成就了我国行政法制建设的发展。行政复议制度作为一种行政法律制度，经历了一个不断发展和完善的过程。本文回顾了我国行政复议制度发展的历史，分析了当前我国行政复议制度的弊端，并对行政复议制度的未来进行了完善。 关键词：行政复议制度；发展历史；现实弊端；未来完善
一、改革开放30多年来我国行政复议制度的发展历史 改革开放以来，随着民主与法制建设的不断发展，我国行政法制建设也取得了长足的发展。同其他法律制度一样，行政复议制度也经历了一个不断发展和完善的过程，每一个发展阶段，都标志着我国行政复议制度的日益健全和完善，在依法治国和依法行政的过程中发挥着重要的作用。
（一） 行政复议制度的恢复阶段
20世纪50年代，我国已有了行政复议制度。1978年底，十一届三中全会的召开，首次提出了加强社会主义法制建设的战略任务，行政复议制度由此进处复兴时期。1989年4月4日，《行政诉讼法》颁布并实施。行政复议制度对维护公民、法人和其他社会组织的合法权益，加强行政机关自身的监督，树立政府的形象，发挥了积极作用。但是，这一时期的行政复议具有以下缺陷：
第一，大多是原则性的规定，操作性差，而且每一部规范性文件只针对某一类型的行政行为规定不服可以申请行政复议，缺乏一综合性、通用性、概括性。
第二，行政复议的名称不统一，有的称申诉，有的称复 - 1 -
议，还有一些其他的称谓。
第三，规定行政复议制度的规范性文件的效力层级高低不同，有的是法律，有的是行政法规，还有的是部门规章。
第四，各个规范性文件对各种行政行为不服申请复议的期限规定也不尽一致。
第五，在行政复议与行政诉讼的关系上，没有明确的统一规定，大部分采用复议前置的模式，极少数采用的是复议与诉讼选择模式，而且对复议后可否行政诉讼，很少提及。
（二） 行政复议制度的规范发展阶段
1989年《行政复诉讼法》的颁布，对依法行政有很大的促进作用。为了配合《行政复诉讼法》的实施，国务院于1990年12月24日颁布了《行政复议条例》。这个条例的颁布，标志着行政复议制度日趋成熟。
《行政复议条例》建立了独立统一的行政复议制度，对维护和监督行政机关依法行政，保护行政相对人的权益，发挥了积极作用。但是《行政复议条例》缺少独创性和独立性，在实际工作中还存在不少弊端，如受案范围窄；申请复议的限制较多，法律责任不明确，机构的不健全，人员的不到位，经费的不落实，难以保障复议制度的落实。
（三）行政复议制度的进一步完善阶段
1999年10月1日，新的《行政复议法》开始施行。这部法律在立法宗旨上突出了对行政相对人合法权益的保护，强化了对行政机关依法行使职权的监督。它的公布实施对于完善我国的行政复议制度具有重要的法律意义，标志着我国的行政复议制度正式
成为与行政诉讼并列的行政救济制度。是我国民主与法律建设的又一重要成果，是我国政府在依法治国，依法行政方面迈出的有力步伐。与《行政复议条例》相比，《行政复议法》扩大了行政复议的受案范围，进一步加强了行政复议制度在解决行政争议方面的作用；拓宽了权利救济的范围；提高了行政复议主体的级别，增强了申请复议的选择性；完善了行政复议的操作程序，充分地体现了便民、高效原则；严格了行政机关不履行行政复议职责的法律责任，加大了监督力度。
然而，从具体的制度运作来看，行政复议的实施情况并不是很好。首先总体上看，行政复议案件的申请数量并未象人们所期待的那样增长，甚至出现过申请数量有所下降的情况。其次行政复议决定维持率极高，行政复议的公正性受到质疑。同时行政复议效率低下、救济效果相对滞后。复议案件审批程序复杂，耗时较长。为了进一步完善行政争议解决机制，进一步增强行政复议制度的可操作性，修补复议制度在纠纷解决机制方面的不足，2007年5月29日国务院颁布了《中华人民共和国行政复议实施条例》（以下简称《条例》），自2007年8月1日起施行。《条例》共7章66条，以充分发挥行政复议制度在构建和谐社会中的作用为取向，其体系与我国基本国情相结合，体现了落实国家基本行政救济制度和保护人民利益并重的精神。《条例》的创新集中表现在强化行政复议机构的建设，从组织上保证行政复议制度的有效运作；通过相关制度的健全和创新，畅通行政复议渠道；引入听证制度，健全行政复议的审查方式；确立了行政复议权利告知制度；规定了复议中的调解除和和解制度，行政机关的“有错快改”制度等
方面。
二、我国行政复议制度的现实弊端
尽管《条例》对行政复议制度作了进一步完善，但囿于下位法无法弥补上位法的不足，我国的行政复议制度仍然存在以下弊端：
第一，在机构的设置上，缺乏应有的独立性。我国行政复议机构由政府法制机构或政府部门内设机构充任，缺乏一套统一和独立的行政复议机构体系，存在着下列缺陷：首先，不能公正地进行行政复议裁决。其次，在行政复议这一体系中，由于没有统一的复议机构体系，加重了各级各类行政机关的负担，不利于行政机关工作效率的提高。
第二，在人员的任职资格上，缺乏应有的专业性。行政复议人员任用资格无明文规定，许多复议人员都是半路出家，没有接受过专门法律教育，具有的专业知识与现实需求尚有一定的差距。
第三，行政复议范围不够细化、宽泛，《行政复议法》规定：“具体行政行为”可以审请复议，但在实践中对普通百姓而言，“具体行政行为”本身是个理论概念，其内涵和外延如何，百姓很难区分和认识；抽象行政行为、内部行政行为不能申请复议，当公务员合法权益受到侵犯时，不能得到及时、有效的救济。
第四，审查方式过于强调书面审查，省略了各方当事人对对方陈述事实与依据进行据实据理反驳的程序；忽视了纠纷各个程序上的权利，使复议结果的可信赖度降低。
第五，近年来，老百姓明确感到，政府部门‘不作为’的比例在增加，‘行政不作为’已成为政府工作的“大敌”，行政问责
制度建立后，一些行政机关为了避免担责任，总会有绕开职责，不履行职责或者不正确履行职责，影响很坏。
三、我国行政复议制度的完善
为了更好地发挥行政复议制度的重大作用，充分实现行政复议制度立法宗旨，鉴于上述行政复议制度中存在的弊端，未来有待进一步完善：
第一，应当逐步设立独立的行政复议机构。复议机构的独立设置，也是各国行政行为审查机制的共同发展趋势。
第二，应当建立行政复议人员任职资格制度，确保行政复议人员的专业水平。
第三，应当扩展行政复议的范围。明确界定“具体行政行为”，使诸如征地批复、拆迁决定等在实践中可能被“模糊处理”的行政行为，能够明确纳入《行政复议法》受案范围，使相对人和百姓一目了然，便于监督和接受。此外，也应将抽象行政行为和内部行政行为归入行政复议的范围。
第四，改革审查方式，确立局面审查和听证审理结合的方式，采用概括规定和具体列举相结合的方式明确听证审理的范围。
第五，对老百姓而言，打嬴一个行政复议案件可能时间很久，甚至需要一年半载，但老百姓因为‘不作为’申请行政复议的情形，往往比较紧急，错过这一有效的时间就没有意义了。为此，要解决这一实际矛盾，应加大对‘不作为’行政复议的救济力度，不妨引入“临时救剂”措施。
尽管现行的行政复议制度存在这样或那样的弊端，还需要进一步的健全和完善，但应当肯定的是改革开放30多年来，我国的
行政复议法制建设取得了长足的发展，在依法治国和依法行政中发挥了重要作用。希望我国的行政复议制度不断在改革中完善，在完善中成熟。
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