《中国社会养老保险基金管理体制选择》
——以国际比较为基础
作者：李珍 孙永勇 张昭华
出版社：人民出版社，2005.8
随着我国经济的，人民生活质量的提高快速发展，人口老龄化成为一个日益严重的问题。养老保险保险制度对整个社会的稳定发展必将起着越来越重要的作用。养老保险制度的后盾——养老保险基金，其管理、监督等问题也成为人们关注的话题。《中国社会养老保险基金管理体制选择 ——以国际比较为基础 》这本书首先对关于社会养老保险制度的理论争论进行了详细的阐述和辨析，以便为探讨有关养老基金的管理与监督问题提供一个理论平台。然后，本书对养老基金的管理模式以及监督问题进行了深入的比较研究。本书的特色之处是立足社会养老保险制度不仅对我国也对其它国家的养老保险制度和养老基金进行了全方位的研究。
现代社会养老保险制度的诞生已经有100多年，100多年来，对于社会养老保险制度的争论从未中断过，但是无论从广度还是深度上来看，20世纪80年代以来的争论都是前所未有的，社会养老保险制度本身正是在这种无休止的争论中得到了发展，举办养老保险的国家因而不断增加。尽管世界范围内关于养老保险制度改革的争议很多，但是，归根到底都是围绕着两条主线：一是社会养老保险制度的外部性问题主要是社会养老保险制度对经济的增长的影响。有的学者认为，基金制度即使不能对储蓄产生显著影响，也会通过它对资本市场的影响促进经济增加。他们以智利私营养老基金对资本市场发展的巨大推动作用来证明自己的观点。另一些学者则认为，社会养老保险制度对资本市场的积极作用受到特定国家的具体情况的影响。智利私营养老制度之所以能发挥如此大的作用与它这一段时间政局稳定、经济迅速增长有很大关系。如果在其他国家作用不大。
关于社会养老保险制度可持续发展的争论主要围绕在八个方面：首先，关于制度结构的争论。是单一的养老保险体制还是多支柱的养老保险体制，尽管有所争论，电脑事实上许多国家早已建立了多支柱的养老保险体制。第二则是强制与自愿之争，主要是是否建立强制性养老保险制度，一般来说，强制养老保险思想还是占主流的。第三则是现收现付制与基金积累制之争。现收现付制与基金积累制之争是近20多年来养老保险制度争论的核心之一，围绕这一问题，形成了截然相反的两派主张，一派以马丁.费尔德斯坦、考特利考夫等为代表，认为现收现付制是养老保险制度出现一系列问题的罪魁祸首；另一派以亨利.阿伦、奥格萨、尼古拉斯.巴尔等为代表，对基金和个人账户的优越性提出了质疑。第四则是公共账户与个人账户。公共账户与个人账户之争实际是公有产权和私有产权之争，是最核心的争论。经济自由主义认为，公有财产所有者中的任何一位成员都不能单独行使财产所有者对财产的剩余索取权和自由处置权。持不同意见者认为个人账户制度只考虑效率而忽视了社会公平，达不到社会目标。不但如此，个人账户制度保值增值的风险、个人长寿的风险等等也是普遍存在的。第五则是既定给付制与既定供款制之争。既定给付制与既定供款制之争是关于社会养老保险制度可持续发展争论的另一个核心问题，实质上是关于责任和风险承担主体的争论。既定给付制支付的责任是养老金制度的，当收不抵支的风险由制度来承担，而既定供款制的拥护者认为一个人的养老金权益应该由他对制度的贡献决定。第六养老基金的集中管理体制与分散管理体制之争，主要是在基金积累制度下，基金的管理体制的安排问题，是集中管理体制还是分散管理体制。第七是政府导向与市场导向之争。近几十年来国内外经济发展实践证明，恰当而渐进的市场化改革在一定情况下会极大地促进生产力的发展。因而，在养老保险领域，市场化改革目前已成为一种主流思想。然而人们在养老保障如何市场化上还是存在很大分歧，主要表现在：是所有项目市场化还是部分项目市场化？是全过程市场化还是部分环节市场化？第八是严格监督与谨慎监督之争。养老基金监督模式也是多种多样的，通常情况下，可以划分为基本两种模式：一是以拉美国家的养老基金严格监督体制为代表，另一种则是谨慎体制，这种体制的基础是有众多的基金实体作为征收供款和投资的市场主体，基金的投资管理也常常是依靠其它种类的金融服务机构在合同的基础上运行。
在养老基金投资政策的国际比较方面，社会养老保险制度的演变已经打破了传统的国家管理的现收现付制度一统天下的局面，特别是以个人账户为基础的基金制度的兴起，把养老金的管理问题摆上了重要的议事日程。通过对各国养老模式与投资政策进行分析，其实对许多国家来说，相对集中的管理模式和多元化投资政策是社会养老保险基金管理的合理选择。此外，对于养老基金监督的国际比较方面，市场经济成熟的国家，在征收和支付环节问题较少，政府的监督重点放在养老基金运营的监督，即狭义的监督上。国外养老基金监督机制主要是两方面，首先是政府监督机制，即为立法监督、司法监督、行政监督。其次是非政府监督机制，即为行业协会监督、审计、会计和金融评级机构监督、新闻媒体监督和被保险人投诉。其监督方法可以从两个层次上加以解释：一是采取行动的时间，可以分为事前监督、日常监督与事后监督；一种根据采取行动的地点、可以划分为非现场检查和现场检查。社会养老保险制度的理论争论为探讨有关养老基金的管理与监督问题提供一个理论平台。
本书对五个国家的养老基金模式的解析，我们可以从多方面对这五个国家养老基金模式进行了解，从中对中国的养老基金建设有着重要作用。
一、公有公营的典型：美国加州公务员退休制度的管理体系与投资政策。
美国加州公务员退休制度的管理体系分为两层：第一层次为管理委员会及其各下属委员会，主管政策和监控；第二层次为执行委员会及其各下属职能部门，是具体事务的执行机构，向管理委员会报告，并对其负责。其投资政策也包含两个层面：仪式大的方针政策：如资产配置决策、建立新的投资项目等，由管理委员会觉得：二是政策的具体实施，由执行委员会等部门落实。总体来看，到目前为止，美国加州公务员退休制度的管理与投资取得了巨大成功。这种成功，主要取决于以下几个方面：一是多方位制衡的机制，加州公务员退休制度决策具有独立性，同时其内部治理结构多层次，形成了一种权利分割的相互监督与制衡机制，从而有效地防止专权或以权谋私现象。二是相对集中的管理机制，这种管理机制使加州公务员退休制度有能力建立各项制度和设施改进对成员的服务，其次使得加州公务员退休制度在对外交往或谈判中能够掌握主动权，再者这种机制能够充分利用自己的人力资源，使行政成本远远低于分散化管理。三是积极的多元化投资政策，使得其获得的投资回报要高得多；四是强调服务地方经济，将获得更高的回报与服务地方经济很好的结合，得投资到了好的回报并带来了一系列附加利益。中国可以借鉴其独到之处，完善我国养老保险基金管理体制。
二、私有私营的典型：新加坡中央公积金的管理模式及投资政策
新加坡是中央公积金的管理模式，这种集中管理体制的最退出都优点是运作高效，成本很低。更重要的是这种集中管理模式使得新加坡政府可以把中央公积金积累用在社会经济发展最需要的地方，成为政府调控经济的有力工具。与智利等国的养老金制度相比，新加坡中央公积金制度最突出的特征就是集中管理模式。然而，细加分析，可以发现新加坡中央公积金制度的管理模式一直随着环境而演变。但新加坡的管理模式也存在缺陷，特别是它有限的风险保障和不公平提供保护。但由于新加坡是一个富裕小国，贫困人口少，所以这种问题在那里显得不突出。不过如果一搬到中国来，问题便会凸显出来，此外，所有基金都集中到中央统一管理也在中国难以实行，这主要是由于我国经济发展水平差异大，财政由中央财政与地方财政构成，而社会保障基金又包含统筹基金和个人账户基金两部分组成等因素造成，所以在中国目前情况下，实行省级相对集中的管理体制似乎更切合实际。不过新加坡中央公积金在管理与投资上还是有不少成功的经验可以为未来中国的改革提供有益的借鉴。
三、私有私营的典型：智利养老基金管理制度
智利模式基金管理的基本框架是分散的私人管理，在监管模式上采用严格的监管模式即对投资政策进行严格限制，投资对象、投资工具、投资比例、集中度，甚至投资收益率等等都进行严格的限制。仅从养老基金管理的角度看，智利模式的教训多于它给我们的经验，其教训归纳起来可以概括为制度性缺陷和投资限制的失误。智利养老基金管理的高费用问题及市场集中等问题是制度性缺陷引起的，分散式管理模式引起过度竞争，是管理成本增大的最大原因。在投资政策上，其实投对资对象、投资工具、投资比例的限制实践上并没有意义。智利养老基金管理制度及管理过程中的 经验和教训对中国有着重要意义，首先，养老金的市场化管理是必要的，只有按市场原则配置基金资产，基金才最有可能分享经济增长的成果，其次，分散化管理必须由集中化管理所替代，在这作者也有一个论点，便是中国养老基金管理制度安排应该是新加坡的集中管理模式和智利的市场化经营所结合。
四、瑞典社会养老保险混合财务制度管理评析
瑞典对英国、智利等国的私人管理的个人账户避免改制度管理进行改进，力图避免该制度管理成本过高的缺点，建立了自己的强制性个人账户制度，从而形成了包含两个支柱的社会养老保险制度。瑞典名义账户制度的基本思想来自传统的市场导向、既定供款的保险计划，从新旧制度的衔接来看，名义制度既保障了旧制度下一届累积的养老金权益，又避免了为新制度留下的沉重负担。从财务长期平衡来看瑞典名义账户制度在遵循了保险精算原则的同时加强了效率——激励机制，从再分配职能来看，名义账户制度提供了一个能够服务于许多再分配目标的框架。但是，其它国家在借鉴该制度时要注意该制度是否有助于减轻政府财政负担；是否有助于解决人口老龄化问题；名义账户制度尽管是现收现付制度，但仍然会形成大规模的基金，这部分基金的管理与投资问题仍然应该受到重视。瑞典的社会养老保险计划强制性提前积累的第二支柱，也就是私人管理、既定供款和个人账户制度。
五、澳大利亚强制年金管理制度
强制年金基金一般有四种类型：行业基金、公开报价基金、公司基金、自我管理的强制年金基金。虽然澳大利亚强制年金制度已经运行了十几年，但离成熟还有一些距离，其制度还需要有比较完善的监管体系和比较成熟的投资市场，其最大的风险是欺和投资风险。但是还是能从中得出一些有价值的东西。首先，澳大利亚强制年金管理制度的核心是受托人制度。在这一制度下，澳大利亚强制年金基金的管理是基金受托人的职责，政府的作用仅仅局限于建立确保资金安全的监管环境与监视和控制受托人行为的监控机制。从目前来看这种制度的优点是：基金由一个托管人持有，是受托人的资产，政府不能把这些资金用于其他目的，雇主也不能任意用它来牟利，从而保证了基金的安全
中国养老基金的管理制度现状是“怠监督，严管制”，正是因为如此，到目前为止，中国养老基金的状况是不能令人满意的，通过对这五个国家的养老保险基金的分析，对我国的社会养老保险基金有着重要的借鉴意义。
