当前监狱刑罚执行面临的新形势与新任务
湖北沙洋监狱管理局课题组
2015-09-28 10:20:46 ------------------
摘要：党的十八大以来，随着司法体制改革的深入，监狱刑罚执行工作面临中央高层高度重视、社会舆论高度关注、刑事政策高频度调整、终身责任追究高压力、执法创新高密度诞生等新的形势和局面，监狱刑罚执行工作必须要加强顶层设计，采取有力措施因应新的形势变化。要切实加强加强实践探索，逐步完善健全刑罚执行运行机制；要加强执法队伍建设，建立一支过硬的专业化执法队伍；要深入推进狱务公开，推出一批狱务公开全面深化单位；要提高办案质量和效率，建立一个信息化协同办案平台；要提升监狱执法软实力，打造一个公正执法宣传品牌。
近年来，湖北监狱系统认真贯彻落实司法部部署，相继开展了减刑假释暂予监外执行执法质量大检查、执法规范化达标、职务犯罪罪犯减刑假释及保外就医专项检查、老病残罪犯刑罚执行情况专项检查、三类罪犯减刑假释暂予监外执行专项整治等系列活动，有力促进了监狱刑罚执行工作的规范运行，进一步提高了监狱执法规范化水平。以湖北沙洋监狱管理局为例，2010年以来，该局各监狱依法办理提请减刑并裁定的案件24225起，提请假释并裁定的案件172起，决定暂予监外执行170起，无一起执法错误，有力保障了刑罚执行变更的公平公正。监狱刑罚执行工作的严格规范，对贯彻宽严相济刑事政策，提高罪犯改造积极性，维护监狱安全稳定，促进罪犯回归社会，减少重新违法犯罪发挥了重要作用，取得了良好的法律效果和社会效果，截止2014年底，该局已连续十二年实现罪犯零脱逃，连续三届被湖北省委省政府授予最佳文明单位。党的十八大以来，中央对监狱执法工作高度重视，社会舆论和广大群众对监狱执法工作高度关注，刑罚执行工作作为监狱执法的核心工作成为焦点。在依法治国的宏阔背景下，监狱刑罚执行工作面临崭新的形势、挑战和任务，本文拟作梳理，发微探幽。
一、当前监狱刑罚执行工作面临的新形势
时移世易，21世纪初展现在世人眼前的是信息高度发达的社会，网络和各种移动终端为信息的即时传播交流提供了无限可能，也改变了人类社会传统的政治、经济和社会交往的运行模式，世界变成平的。一切传统的行政运转模式发生改变，监狱执法同样面临崭新的形势与挑战。监狱执法由以往的神秘封闭走向开放与透明，监狱执法主动接受公众、媒体监督与关注的机会将越来越多，监狱面临社会形象公关的压力愈来愈大，监狱执法受到高层的检视也成为必然。
一是中央及高层高度重视传导的新信号。党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“严格规范减刑、假释、保外就医程序，强化监督制度。”党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“坚持严格规范公正文明执法”，要“构建开放、动态、透明、便民的阳光执法机制，推进狱务公开”等论述。习近平总书记亲自就监狱加强执法管理专门作出批示，孟建柱同志多次撰文谈监狱执法管理问题。中央及党和国家领导人对监狱执法管理和刑罚变更的高度关注近年达到了一个新的高度。这既是压力也是动力。一方面说明监狱管理与中央的要求和期待客观上还存有差距，另一方面也为监狱进一步加强规范执法管理、提升规范执法标准带来新的动力和机遇。
二是社会舆论高度关注形成的新常态。当前随着网络、移动终端平台等新兴媒体、自媒体的快速发展，信息产生、发布、传播成为一种全民行为，其不可控性、不稳定性等特点日益明显。监狱执法活动也越来越多的成为舆论传播的焦点信息之一，成为社会公众尤其是服刑人员亲属关注的焦点。今年随着讷河监狱事件等一系列涉及监狱执法负面信息的曝光，对监狱执法形象生产了重大的影响，导致公众对监狱执法产生强烈的不信任感，直接损害了监狱执法机关的公信力。公众尤其是服刑人员亲属要求公开、透明监狱执法活动的呼声越来越强烈，关注监狱执法的角度越来越全面，从罪犯的非正常死亡、罪犯的减假暂等狱内重大事件和执法活动转向罪犯常规管理的细节，甚至监狱的历史问题都成为关注焦点。如何更好接受新闻媒体和公众舆论的监督，更好回应社会期待，满足公众合理需求，实现公众追求社会公平正义的价值理念，这是监狱必须要面对的崭新而严峻的课题。
三是刑事政策高频度调整面临的新要求。2011年刑法修正案
（八）实施以来，最高法、最高检以及我省高法、省检察院相继出台了系列司法解释和规范性文件予以落实，监狱刑罚执行政策也相应作出了频繁调整，以期不断适应政策和法律调整的要求。特别是2014年中政委5号文件的出台，对三类罪犯减、假、暂提出了实体和程序条件的从严要求，使该类罪犯成为当前监狱刑罚执行管控的重点对象。由于以上法律、文件尚有许多规定存在模糊空间，不具体、不细致，没有出台相应细则进入操作层面，导致基层监狱在落实过程中遇到许多操作层面的困惑，有的基层民警甚至无法清晰的向罪犯进行执法依据的解释说明。近几年监狱刑罚工作一直处于政策“调整—磨合”的变动状态。如97年刑法配套司法解释的废止与有条件复活、罪犯从严情形的认定问题、罪犯从宽情形尺度的把握问题、罪犯财产刑与民事赔偿的认定与执行问题、三类罪犯减刑实体条件的认定问题等等，相关政策都经历了反复的变动与调整，一定程度影响了监狱执法工作的稳定性、严肃性，也客观影响了罪犯的思想改造稳定。尽管我省沙洋监狱局结合自身优势，通过沙洋监狱局刑罚执行处、沙洋地区人民检察院、沙洋人民法院三家每季度定期召开联席会议，协调解决了许多执法实践难题，积累了一定经验，但毕竟不属于顶层设计，只是权宜之计，出台的政策缺乏权威性、稳定性和连续性，还有待上级司法机关从法定层面予以认可，上升为上位规章、制度。
四是责任追究终身制导致的新压力。
中政委5号文件提出了执法责任终身追究的高要求，新出台的《监狱提请减刑假释工作程序》和《暂予监外执行规定》两部规章对办理案件的不同层级机构和办案人员的执法责任进行了明确划分，有效提升了监狱执法工作的严肃性和责任性，有利于规范监狱执法工作，但也对监狱执法民警增加了极大的心理压力。虽然目前出台的各种相关政策、法规、规章和文件，相应落实了执法责任终身追究制的有关要求，但还未出台细则对相关部门和人员的责任作出更明确细致的划分，实际工作中仍然存在责任不清的盲点。尤其是刑罚执行部门，要求对案件材料的完整性、规范性、合法性进行审查，执法监督的责任重大。作为中间审查环节的刑罚执行部门，既要审查前面程序提供材料的合法、规范、完整，又直接对后续的监狱评审会、监狱长办公会两个程序的正确决策负责，“把关”的责任十分明确、重大。但目前实践中，由于受警力配置少、相应配套制度等因素影响，还无法完全保证执法监督责任的有效落实，实际工作中可能导致执法监督不到位，形成了责任与权力不对等的现状。这些给基层监狱刑罚执行工作者带来了很大的心理压力。这间接导致了监狱执法日趋保守，影响了现有刑罚执行方式的正面引导激励效果，仅以2014年沙洋监狱局裁定假释案件来看，比例仅为万分之4.3。
五是执法创新高密度诞生引发的新挑战。近年来监狱系统改革风气浓厚，改革思潮活跃，执法创新举措不断。尤其是党的十八届四中全会提出全面推进依法治国的具体目标后，监狱执法创新指向更趋明确。执法创新既有理论创新也有实践创新，从2015年《犯罪与改造研究》第1期有关文章中的统计数据看，仅2014年全国公开出版有影响的监狱理论专著就达10部之多，理论研究热点涵盖八大类19个点，可谓理论创新热点纷呈。从理论创新来看，一些省份监狱走在了全国前列，不仅理论调研作品出产丰富，而且通过理论调研转化为实践成果的项目较多；从执法实践创新来看，部分省份监狱的信息化办案平台成为全国翘楚，一些省份监狱的深化狱务公开试点工作也走在了全国前列。这些先进省份监狱的发展态势必然是我局乃至全国监狱系统今后的发展方向，我们必须要自加压力、奋起直追。
二、新形势下推进刑罚执行工作的任务与措施
（一）加强实践探索，逐步完善健全刑罚执行运行机制。一是加强实践探索和理论调研，为上级立法制文当好参谋。针对当前监狱刑罚执行相关法律制度体系还不健全完善的现状，作为基层执法单位，一方面要加强执法实践探索，在现有的法律框架内，积极试点探索，积累执法实践经验。另一方面要加强理论调研，承接上级部署的调研课题、立法意见征求等工作，通过理论呼吁、提出立法建议等多种形式和途径，为立法机关和上级有关部门，制定法律、规章和文件提供参考，为健全完善刑罚执行制度体系的顶层设计贡献智慧和实践经验。二是强化联席会议制度建设，破解执法难题。当前国家层面对监狱办理减刑、假释、暂予监外执行相关法律法规和规章制度还不完善的现实情况下，要做到“于法有据”，本着“法制统一”的原则，必须要呼吁上级有关部门协调省一级刑罚执行部门与省高法、省检察院定期联席会议制度，形成定期运作机制，出台规范性文件指导执法实践。对于沙洋局来说，要继续坚持局刑罚处、沙洋人民法院、沙洋地区人民检察院季度联席会议制度，特别在当前刑事政策和法律法规仍处在不断调整变动的过程中，要进一步夯实工作机制。在每次召开联席会议前，应定期组织基层调研，认真排摸刑罚执行难题，召开研讨会议，认真研究国家刑事政策，为出台合法、有效、管用的制度奠定理论和实践基础，切实解决基层执法无章可循的困境。三是加强协调沟通，健全完善各项执法机制和制度。进一步加强对基层监狱的执法指导监督，指导基层监狱建立完善减刑、假释、暂予监外执行的提请程序制度、评审会议制度、领导干预执法记录制度等，确保严格规范公正执法，切实加强监督指导。进一步加强与地方司法行政和社矫部门的沟通协调，建立定期信息沟通平台和联席会议机制，共同探讨解决重点人员保外就医难和刑满释放安置难等问题。进一步加强与驻监检察机关的联系沟通，主动配合和接受检察机关的司法监督，确保其依照法定职能开展法定监督。进一步加强与上级业务部门的沟通联系机制，努力为服刑人员提供全面、优质、高效的法律援助服务。进一步加强执法信息反馈和发布机制，在受理社会、罪犯及其家属的控告、申诉和检举揭发案件时，做到件件有回音，事事有处理，并通过门户网站、微信等公开信息平台反馈和发布，以正视听，确保监狱刑罚执行的严格公正。
（二）建立一支过硬的专业化执法队伍。要按照政治过硬、业务精通、配备合理、相对稳定的要求，建立一支从局机关到基层监区的刑罚执行民警执法队伍，确保全局刑罚执行工作的高质高效、稳定运行。一是严格落实司法部要求配齐配强执法队伍。针对当前执法责任终身追究的高要求和高标准，各级刑罚执行民警队伍必须要集中精力办理好罪犯减、假、暂案件，加强执法监督。要严格贯彻落实2015年中央政法工作会议孟建柱同志讲话精神：“对执法司法权集中的部门、岗位，实行分事行权、分岗设权、分级授权。”各监狱要加大力度，配置人员，避免出现减刑、假释、暂予监外执行三岗混合叠加的现象出现。要严格执行司法部关于监狱刑罚执行民警的配备标准，即押犯2000人以下（含本数）的监狱，专职办理减刑假释暂予监外执行工作的警察人数不少于3名；押犯2000人以上（不含本数）的监狱，每增加1000名押犯，专职办理减刑假释暂予监外执行工作警察人数增加1名；监区至少配备1名专职刑罚执行警察，为今后实现减刑、假释、暂予监外执行逐人逐案依法常态化办理提供坚实保障。沙洋监狱局必须要在一年内调整、充实各级刑罚执行民警队伍，把政治和专业素质过硬、责任心强、工作热情高的同志配备到各级刑罚执行领导和业务工作岗位，确保整体队伍政治过硬、业务精通、配备合理、相对稳定。二是加强教育培训，不断提高执法能力。要加强思想教育，提高政治素质。要利用民警周学习日和各种会议契机，加强执法民警的思想政治教育，认真贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，筑牢立警为公、执法为民的政治思想防线；要经常组织民警开展形势政策教育和警示教育，常拧发条、常敲警钟，筑牢拒腐防变的廉政思想防线。牢固树立“监管安全是重中之重，执法安全同样也是重中之重”的执法理念，确保执法安全。要加强专业培训，提高业务素质。在当前刑事政策频繁调整的背景下，必须要加大民警业务培训的力度，要整合系统内外业务专家资源，对新的刑事政策进行集中宣讲，确保广大执法民警领会贯彻，执行到位。要经常开展业务研讨、论坛、征文活动，引导民警自觉开展业务钻研，形成良好的学习氛围，提升整体专业素质。要加强法治教育，提高法律素质。把法律学习导入民警周学习日、教育培训课堂，形成执法者带头学法、模范守法、自觉用法的氛围。养成遇事找法律依据、接事讲法律原则、办事按法律程序、完事留法律证据的思维和行为模式，不断提升民警运用法治思维和法治方式执法的能力培养，全面提升民警法律素养。
（三）推出一批狱务公开全面深化单位。狱务公开是监狱作为执法机关对社会公开狱务管理、接受社会和群众监督的重要法定义务，是监狱面向社会公众展示执法机关良好形象的有效平台，也是今后监狱工作发展进步的必然趋势。当前要以司法部狱务公开试点工作为契机，以广华监狱为龙头，用二至三年时间在全局其他七所监狱全面推进深化狱务公开工作，构建开放、动态、透明、便民的阳光执法新机制。一是要确保狱务公开对象、内容符合要求。要严格落实司法部有关规定，确保落实面向罪犯、罪犯亲属、社会公众三个层面的狱务公开要求。对公众普遍关注、需要社会知晓的执法信息，应当主动向社会公开；对不宜向社会公开，但涉及罪犯的权利义务、需要罪犯及其亲属知悉的，应当予以告知，或为其提供查询服务。二是要确保狱务公开的方式和方法便捷、实用。在坚持和完善传统公开方式的基础上，积极利用现代信息技术加强狱务公开，体现高效、便捷、实用原则。要加强互联网信息发布平台建设，推进罪犯减假暂执法信息网上发布；要加强狱务公开信息查询场所和平台建设，依托监狱会见室或狱内公共场所，设置狱务公开查询系统，实现罪犯及其亲属自助查询；要健全完善新闻发言人制度，利用政务微博、微信等现代传媒方式回应社会关注；要定期召开执法情况通报会，向社会各界人士介绍执法工作，听取意见和建议。三是要建立完善狱务公开工作制度。要切实建立狱务公开的“五项制度”，确保深化狱务公开工作得到有效落实。即要切实落实罪犯权利义务告知制度，要不断强化狱内公示制度，要建立健全开庭审理制度，要健全完善执法监督员制度，要建立完善门户网站和内部执法信息平台工作制度。
（四）建立一个信息化协同办案平台。当前抓好监狱刑罚执行监督制度创新，突破点在抓好监、检、法协同办案平台建设，我局应加强统筹策划，提前布局，力争两年内建成信息化协同办案平台。目前我省监狱系统信息化建设有一定基础，按照孟建柱同志所提出的“实行执行机关、人民法院、人民检察院对减刑、假释和暂于监外执行的网上协同办案”已经具备条件。通过网上协同办案平台建设，利用网络平台信息共享、公开透明、便捷准确、自动生成的优点，实现网上申请、网上审查、网上审批，节省人力、提高效率，客观上也实现了对减刑、假释、保外就医从申请到裁定、决定各环节的有效监督，防止刑罚变更执行环节腐败现象的发生。通过积极推进监狱、法院、检察机关减刑、假释网上协同办案平台建设，改定期批量办理为逐人逐案常态化办理，实现重点执法信息网上录入、网上办理、网上监督、网上考核、信息共享，实现流程化管理，做到“全程留痕”，最大限度减少和防止人为的不规范因素。
（五）打造一个公正执法宣传品牌。要持之以恒的抓好“高墙阳光”公正执法宣传月活动，力争每年举行一次宣传月活动，集中展示监狱公正执法过程，自觉接受社会各界监督，推动监狱严格规范公正执行刑罚有效落实，把“高墙阳光”的宣传品牌打响、打亮，做大、做强。一是要坚持行之有效的做法和制度。要坚持把监狱（监区长）长定期接谈制度、监狱执法开放日制度、法律咨询制度、主动征求社会公众意见和建议制度、执法监督员制度等实践证明管用、有效的做法和制度坚持下去，进一步细化具体活动的程序和环节，做实、做真、做深，形成一套监狱和社会公众良性互动的运行机制，做到久久为功。二是要结合形势发展需要不断创新。要每年结合监狱的工作进展和形势发展的需要，在基本固定宣传活动大致框架的前提下，及时探索活动创新拓展的新途径和新方法。今后应把服刑人员亲属代表现场观摩监狱减刑假释评审委员会、亲属现场观摩法院庭审、亲属观看监狱评审会或监狱长办公会录音录像等有意义的项目引入活动内容，进一步深化活动内容，做到与时俱进。三是要不断加大对外宣传促成品牌形成。在做好内功的同时，要善于策划，要加强与中央、省和地市媒体的沟通联系，借助媒体宣传平台，持久的加强“高墙阳光”主题活动宣传，每年确定不同的宣传重点和形式，尝试以专栏、专版、特写等宣传形式加强对外宣传，尝试通过微博、微信等新媒体扩大对社会公众的影响力，切实“高墙阳光”宣传活动做大做强，做成监狱对外宣传的重要品牌。
