南京市排污权交易模式分析
摘要：排污权交易是环境资源领域一项重大的制度改革，是促进污染减排、改善环境质量的重要手段。南京市吸取其他试点城市的成功经验，搭建了相对完善的政策制度体系，制定了较为科学的初始排污权分配方案，完成了交易程序的设计，并构建了“一主管两中心”的交易平台，于2015年12月正式启动排污权交易。但是随着工作的持续开展，现行交易模式中的政策、机制问题也逐步显现，厘清这些关键问题，对交易模式不断进行优化完善，将是加速推进排污权机制，加快发展排污权交易二级市场的重中之重。
关键词：排污权交易；交易模式；政策机制
中图分类号 X321 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2016）11-0082-04
Research on the Emiions Trading Mode of Nanjing City
Cheng Han1 et al.
（1Nanjing Research Institute of Environmental Protection，Nanjing 210013，China）
Abstract：Being a major environment system reform，emiions trading is an important means for pollutant emiion reduction and environmental quality improvement.Nanjing has learned the succeful experience form the other pilot cities，established a related policy system，developed a more scientific initial emiion rights allocation scheme，completed the design of program trading，and constructed the \"one-two\" trading platform.In December 2015 the emiions trading of Nanjing was officially launched.During the proce，however，there are some iues to be exposed.To clarify these key iues，it is important to constantly optimize the transaction mode and accelerate the emiion mechanism and the development of secondary market.
Key words：Emiions trading；Transaction mode；Policy mechanism
1 引言
排污权交易是环境资源领域一项重大的制度改革，建立以市场化为导向的环境资源价格制度，将排污权作为环境资源实施市场化的管理，有利于全社会树立“环境容量有价、环境资源有价”的理念，对优化环境资源配置、推进产业优化调整、激励企业自主减排，促进经济社会全面协调可持续发展具有十分重要的意义。近年来南京市大力推进排污权交易试点工作，在吸取全国其他试点城市成果经验的基础上，结合自身实际，探索出一套具有自身特色的排污权交易模式，但在实践中仍然存在不少问题。对南京市现行排污权交易模式进行分析，指出其存在的关键问题，并在后续落实中给予关注，将有利于南京市排污权交易机制的推广和排污权交易二级市场的建设。
2 南京市排污权交易模式
2.1 政策制度框架十八届三中全会以来，为推进排污权交易试点工作，国家及省级层面先后出台了一批指导性文件。如国务院办公厅《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的知道意见》，环境保护部《建设项目主要污染物排放总量指标审核及管理暂行办法》；江苏省《关于进一步完善排污权有偿使用与交易收费问题的通知》等。南京市在国家及省相关文件的基础上，对排污权交易政策制度进行了细化完善，建立了“1+2+4”的制度框架。确定了1个实施方案，以2014年印发的《建立区域排污权交易机制实施方案》为“施工图”，对各部门分工做了明确，并提出排污权交易机制改革的具体任务和时限。配套了2个具体办法，2015年南京市政府先后印发《南京市主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法（试行）》及《市政府关于推进排污权有偿使用和交易工作的意见》，为排污权交易工作的具体实施奠定了基础，提出排污权有偿使用和交易的具体操作措施，对排污权有偿使用和交易工作全过程做出了规范。完善4个关键环节，《关于实施〈南京市主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法（试行）〉有关事项的通知》，就排污权工作的内部分工、交易控制标准、富余排污权指标认定条件和程序、工作流程、申请格式文本、业务印章等进行了进一步明确；《关于排污权有偿使用与交易收费问题的通知》，明确了排污权有偿使用的基准价格、排污权交易价格的定价原则、交易服务费标准；《南京市主要污染物排污权交易操作规则》，对排污权交易竞价规则以及流程进行了明确；《南京市排污权有偿使用和交易资金管理办法（试行）》，对排污权出让资金账户、征收管理以及使用方向等进行明确。
2.2 初始排污权分配方法初始排污权的分配是建立排污权交易机制的一个关键环节，是形成和制定政策的最大壁垒[1]，也是构建排污权交易二级市场的基础。在不完全竞争的市场中，排污权的初始分配将直接影响到排污权交易的效率[2]。
排污权初始分配的方法主要有2种，即无偿分配和有偿分配。其中有偿分配又分为拍卖和定价分配。无偿分配是指按照一定标准将初始排污权无偿分配给排污单位，有偿分配指采用拍卖或者固定价格等方式将初始排污权有偿分配给排污单位[3]。南京市采用有偿分配方式，对于现有排污单位，采用固定价格的形式分配初始排污权，而对于新建排污单位及现有排污单位新建项目则采用拍卖的形式分配初始排污权。南京市的这种分配形式，很好的体现了“环境容量有价，环境资源有价”的理念，有利于环境资源的优化配置。排污单位需要支付一定的费用方可占用排污权指标，可以对排污企业产生一定的约束作用，同时刺激排污单位采取减排创新等手段来消减排污量。
2.3 交易平台建设交易平台的建设包括管理机构、人员配备、基础硬件、系统软件、交易场所等，其中管理机构的组建是交易平台建设中的关键[4]。目前，全国开展排污权交易工作的试点城市中，管理机构的组建形式主要有依托行政单位、依托事业单位和企业经营3种。依托行政单位指排污权管理机构职能暂时由环境保护主管部门设立处室的形式承担。如绍兴市排污权交易管理处、太原市环保局排污交易管理办公室等，但是由于行政主管部门直接承担排污权交易业务管理容易导致行政干预及政府部门的权力寻租等现象，因此这一形式仅适合作为试点地区初期过渡形式。依托事业单位是指成立专门从事排污权有偿使用和交易的事业单位。如浙江省排污权交易中心、陕西省排污权交易中心、重庆市排污权储备交易中心等，目前这一形式也是采用较为广泛的排污权管理机构组织形式。企业经营指委托各类交易所开展相关工作，如北京环境交易所、上海环境能源交易所等。
南京市在组建排污权管理机构的工作上根据当地实际形成了“一主管两中心”的模式，即由南京市环保局负责全市排污权有偿使用和交易的制度建设、数据管理与审核、业务审核与审批、排污许可证管理与发放、综合督查等工作，依托南京市环境保护科学研究院（公益事业单位）挂牌设立南京市排污权管理中心，负责全市排污权有偿使用和交易的日常运行、业务办理、资金结算、综合协调及科研等工作；依托南京市公共资源交易中心，负责排污权拍卖及电子竞拍的组织开展。采用这一形式，便于各部门厘清工作重点，在各自的职责范围内各负其责，大大加快了排污权交易工作的推进进程，有利于排污权交易初期工作的开展。
2.4 交易程序设计为体现排污权交易以污染物总量控制为前提，以污染物减排和改善环境质量的目的，南京市在排污权交易程序设计中设定相关约束条件对排污权指标进行管理。第一，规定所有新建项目必须通过排污权交易获得总量指标，以此作为新建项目环评审批的前置条件。第二，采取差别化收费，对于污染较为严重的纺织印染、化学工业、造纸、钢铁、电镀、食品、电子等业，其相应排污权指标基准价格显著高于一般行业，以此通过价格杠杆优化产业结构，合理配置环境资源。第三，规定排污权有效使用期限原则上不超过5a，以此在时间上使排污权机制与国家5a减排计划相衔接，同时有利于当地进行长期环保规划。第四，控制水污染物的排污权交易在同一流域内进行，控制火电企业涉及大气污染物的交易在本行业内进行，控制环境质量未达到要求的区域不得进行增加本区域污染物总量的排污权交易。通过以上控制内容，体现排污权机制改善环境质量的目的，同时也便于环保部门的总量管理工作。
排污权指标不同于一般标的物，其指标量和有效时限均存在一定的不确定性。因此当排污权指标进入市场交易尤其是在二级市场交易时，买卖双方很难在供需量和有效时限上达成一致，这将导致交易的信息成本和时间成本大幅增加，从而抑制市场活跃程度，阻碍二级市场的良好发育。针对排污权交易的这一特性，南京市在交易程序的设计中引入排污权指标政府储备库作为调节买卖双方供需量和有效时限的调蓄池，即出让方在卖出富余排污权指标时，其指标首先进入政府储备库，由政府储备库调节指标量和有效时限后再匹配给受让方。南京市的这一交易程序设计较为合理的解决了交易匹配性问题，从而便于管理部门撮合买卖双方，提高了交易效率，节省了交易成本，为排污权交易二级市场的建立及活跃发展扫清了障碍。
南京市排污权交易指标流转程式如图1所示。
图1 排污权交易指标流转程式
3 南京市排污权交易模式存在的问题
3.1 机构设置有待优化南京市采用的“一主管两中心”的排污权交易管理机构组建形式，虽然在排污权交易工作开展初期具备一定的优势，但是长远来说，随着一级市场的形成，这种组织构建形式将不利于二级市场的建立。从职责划分上看，排污权管理中心功能相对薄弱，仅仅作为环境保护行政主管部门的行政窗口承担相关业务的办理；从办事流程上看，环保局、管理中心、交易中心虽然分工明确，但未集中办公，这导致企业办理相关手续时从管理中心受理业务到环保局审核确认再到交易中心组织交易，流程冗长，增加了交易的时间成本。
3.2 新老制度尚未衔接排污权交易制度的可操作性在很大程度上涉及老制度的衔接以及新制度的配合[5]。南京市排污权交易制度虽然已经确立，但是从全市环境保护工作整体来看，排污权交易仍然只是一项相对独立的环保工作。对于如何将排污权交易制度与现行的环境保护制度如总量制度、环评制度、排污收费制度、“三同时”制度、监督性监测制度、环境监察制度等有效衔接，以排污许可证管理为抓手，实现环保部门由“重审批”向“重监管”转变，真正实现环境管理的现代化转型，南京市尚没有明确实现路径和规划方案。
3.3 定价机制仍需完善过高的排污权价格会对企业产生资金压力，不利于排污权交易的推广；过低的排污权价格则会导致企业减排动力不足，不利于污染物控制和环境质量的改善。排污权指标价格虽然受很多因素影响，但总的来说基于社会平均治污成本。只有制定完善的定价机制，使得排污权指标价格落于社会平均治污成本的合理区间内，才能确保排污权交易市场健康发展。南京市目前并未出台符合自身实际的排污权定价具体办法，以大气污染物为例，南京市二氧化硫定价为2 240元/a.t，这一价格参照的是江苏省二氧化硫定价，但是南京市二氧化硫治污成本与江苏其他城市并不完全一致，因此这一定价还需进一步优化调整；同时，南京市氮氧化物排污权同样定价为2 240元/a.t，而二氧化硫与氮氧化物的治污成本存在差别，因此这一定价也稍显欠妥。
3.4 奖惩措施尚未配套推行排污权交易制度需要配套科学的经济机制，这是市场经济下加强环境保护的重要手段。通过实施补贴、优惠、税收、罚款等经济手段，不仅可以防止环境问题上的“市场失灵”，还能够有效的刺激市场活跃，从而对二级市场的成长起到正面作用。南京市虽然在相关文件中规定了“省级以上重大项目可以通过定额转让的形式获得排污权指标”，并对企业在交易中出现违约的情况采取限制交易等措施，但是并未出台奖惩细则。对于企业在环境保护上采取的先进技术、先进管理方法缺乏科学权威的认定手段；对于企业通过支付金钱占有多余排污权后通过提高产量消耗而不是通过创新减排降低排放的情况也缺乏明确的应对方法。
3.5 理论研究仍显不足排污权交易是一项系统性的工作，每个细节均会对交易机制产生影响，因此需要开展大量且深入的理论研究。与其他试点城市相比，南京市的排污权交易工作起步相对较晚，理论研究也明显不足。虽然可以吸取其他城市的成功经验，但每个城市经济发展状况不同、行业结构不同、环境容量不同、具体环境问题不同，所以在一些关键问题上无法照搬其他城市做法。目前，南京市在排污权定价机制、储备库动态管理、交易评价体系、VOC及烟粉尘排污权交易等方面均未开展切合自身实际的相关理论研究。
4 建议
4.1 成立专职机构根据排污权交易工作的推进情况，将行政主管部门及交易中心排污相关工作集中至排污权交易管理中心，成立权责统一的专职机构负责全市排污权交易各项工作。管理中心的主要职能应包括各类业务的审核与办理、提供交易信息、储备库动态管理、交易评估、竞价交易的组织安排、数据库的开发与管理等。具体而言，排污权交易管理中心应包括排污权交易认证机构、排污权交易评估机构、排污权交易中心和排污权研究机构。
4.2 建立排污权交易大数据平台逐步建立排污权数据库，实现排污权数据与总量数据、排污收费数据、环统数据等各类环保数据的统一。将排污权数据平台与在线监测平台、许可证管理平台等进行联网，形成统一的环保大数据平台。利用大数据平台推动各类环境保护政策的衔接融合，实现环境管理现代化。
4.3 完善各项机制完善定价机制，通过科学评价、计算，确定本地区环境容量，核算初始排污权总量，合理确定初始排污权总量；通过摸底调查，弄清本地区污染治理平均成本，综合考虑各项因素，优化初始排污权价格；根据具体项目对区域经济及环境影响等因素，优化排污权出让价格。完善监管机制，完善市场准入、交易规则和程序，加强交易行为监管，配套合理的奖励和惩罚措施，规范排污权交易市场秩序。
4.4 加强理论研究结合南京市的实际情况，深化排污权各类理论问题的研究。首先是政策制度研究。研究优化排污权机制，为主管部门出台、修订排污权相关政策提供理论依据；研究排污权与新老环境政策的衔接，推动环境管理现代化。其次是环境研究。研究排污权对推动污染减排、改善环境质量的作用，科学评估排污权环境效益。三加强经济研究。研究排污权的实施与经济发展之间的关系，科学评估排污权经济效益。
4.5 拓展交易广度和深度从广度上说，逐步把挥发性有机物、工业烟粉尘等污染物纳入排污权交易指标范围，着手开展交易前期的研究与准备工作；从深度上说，尝试将排污权短期交易、排污权期货交易、排污权抵押贷款等引入排污权交易，不断丰富和完善排污权交易市场。
参考文献
[1]Barde J P.Environment Policy and Policy Instrument，In：Folmer，H，Principals of Environmental and Resource Economics[Z].Edward Elgar ：Aldershot，1995.
[2]HahnⅡ W.Market Power and Transferable Property Rights[J].Quarterly Journal of Economics 1984，99（10）：753-765.
[3]陈庆能，沈满洪.排污权交易模式的比较研究[J].生态经济，2009，（10）：153-155.
[4]李志勇，洪涛等.排污权交易试点总体工作框架研究[J].环境与可持续发展，2012，（4）：41-48.
[5]吴玲，李翠霞.中国排污权交易制度设计与框架[J].绿色经济，2008，（4）：64-66.
（责编：徐焕斗）
