对城建投资公司运行模式的思考［理论科学］
于忆骅约2615字
[摘要]城建投资公司的出现,解决了城建资金管理方面事权与财权分离的问题。但就目前来说,我国的城建投资公司还存在很多弊端,通过分析我国城建投资公司的发展存在的问题,提出改进城建投资公司建设的若干对策,以供探讨。
[关键词]城建投资公司多元化融资企业组织机构独立董事制度
中图分类号:F27文献标识码:A文章编号:1671-7597(2009)0820192-01
一、引言
城建投资公司又称城市建设投资公司,是从事城市建设资金筹措、城建资产经营和城建项目建设的专门机构,出现于20世纪90年代。它的出现解决了城建资金(特别是城市基础设施建设资金)管理方面事权与财权分离的问题,使城建资金的筹措由财政单一投资向多元化、多层次、多渠道方式的转变。目前我国很多大中型城市都成立了城建投资公司,通过城建投资公司的运作,提高了城市建设的融资能力和城建资金的使用效益。但是,很多城建投资公司的运作情况仍不理想,探索一条切实可行的经营运作模式将是各地城投公司所要思考的问题。
二、我国城建投资公司存在的问题
由于各地城建投资公司的建立在当前还处于探索阶段,其本身的发展壮大还受到多方面的约束,在运作的过程中也暴露出各种各样急待解决的问题。具体体现在:
(一)市场定位模糊,公司产权主体地位不明确
从全国已成立的城建投资公司来看,多数城投公司的成立采用国有独资公司的形式,注册资本来源于政府财政拨付。这种组建模式和管理方式必须造成城投公司政企不分、产权不明,这也就不可避免地造成公司在资产的占有权、使用权与收益权不对等的情况。无法充分实现城建投资公司融于市场经济、发挥市场功能进行筹措资金的初衷。
(二)城建投资公司职能定位不明
目前各地成立的城建投资公司,主要是帮助政府向金融机构贷款,缺乏其应有的独立性。主要表现在两方面:
1.政府往往通过城建投资公司作为“统借统还”的法人实体向银行借贷。银行贷款主要通过城建资金的收费帐户质押和市财政担保的方式获得,实际上是政府负债进行城建融资。因此地方政府城建资金需求多少决定企业的负债率,随着近年基础设施投资力度地增大,各地城建投资公司都很高的负债率,不利于企业地良性成长。城建资金主要通过借债方式筹措,直接融资比重过低,资金风险较大。
2.目前多数城建投资公司多是根据政府职能部门的意图而展开工作,政府一方面行使社会行政管理权,另一方面又行使国有资产所有权,导致公司项目法人没有实际决策权。很多城建投资公司对自己借入的资金却没有处置权,需市计委、市财政局和城建系统专业局来统筹安排,城建投资公司仅起出纳的角色。此外,由于政府部门职能交叉重叠,多头审批难以对全社会投资总量和方向实施有效的调控和引导。
3.城建投资公司过分将精力投入到具体项目工程建设管理上,而不是从资本运作上考虑如何为城建融资,无法满足城市可持续发展的资金需求。
三、城建投资公司经营运作模式的思考
(一)大力构建多元化的融资渠道
要真正发挥城建投资公司的作用,城市政府必要从经营性公共建设投资领域逐步退出,构建多渠道、多元化的融资渠道,否则城建投资公司就起不到应有的作用。我们可以通过放开社会投资领域,开放市政公用行业市场等方式,支持城建投资公司通过成立合资公司、设立股份公司等形式,吸引民营资本、私人资金、外国资本参与城市项目,特别是城市基础设施的建
设。
另外,可以采取以城建投资公司为主体,以BOT、PPP、ABS等形式为城市建设融资,此外还可以采取目前我国资本市场常见的“借壳上市”的方式筹集资金。这样既有利于减小政府的举债规模、降低城建投资公司的高负债率、改善其资产质量,又有利于充分利用社会资本。
(二)规范企业组织机构,真正做到政企分开
城建投资公司要做到多元化融资,充分发挥城建投资公司的职能,必须政企分开、规范企业组织机构。政府职能应从过去直接参与城市项目建设变为通过间接调控,从宏观上指导、监督城建项目的管理。主要从以下几方面进行转变:
1.将城建投资公司从政府的干预中解脱出来。尽量减少对城建投资公司具体运作的行政干预。可以通过政策手段,可以改变城建资金投入方式,由过去直接投到具体项目转为授权于城建投资公司行使政府职能,筹措和管理城市建设项目资金,对城市建设项目承担经营职能、对项目的建设资金实施监督管理。城投公司应把城市基础设施的投融资、项目储备及项目建设管理作为其主业。城投公司自身作为投资管理性公司,通过投资、控股、参股等方式,实现城建资产最佳配置和城建资金的筹措。
2.通过修订完善项目计划、资金支付、土地收购和出让审批、工程项目管理、财务管理和中小企业贷款审批等一系列规章制度。确立城建投资公司作为城市基础设施的投融资、项目储备及项目建设管理的主体地位。通过鼓励和支持城建投资公司拓宽融资渠道向社会融资,将城市建设项目由政府独资,转变为政府资本、民营资本以及外资资本的合资。
3.为了保障充分保障外部资金的利益,城建投资公司可以引入独立董事制度,从而有效制衡控股股东和监督经营者,确保其他融资渠道股东、特别是私人资本的安全,同时也可以避免政府有关职能部门操纵城建投资公司。
4.城市建设项目实行项目法人制,城投公司成立项目审查、资金管理、审计监察三个专业部门,加强对城市建设项目资金的管理。将项目投资的控制由概、估算和结算等静态管理形式向全过程动态的跟踪管理发展。通过高度重视可行性研究,实行招标设计,推行限额设计制度和推行工程招标投标,承包制,严格控制设计修改引起的投资增加等做好全过程跟踪控制,通过明确项目实施各方的控制投资的权利和义务,实现城建投资公司投资控制的目的。总之,城建投资公司要良好发展,很大程度上取决于政府的扶植和企业职能的转变。
