关于完善个人所得税制度的探析
摘 要:个人所得税经过近30年的发展,已成为我国第四大税种,也是社会关注程度最高的税种,但由于制度设计和征收管理存在问题,无法完全实现立法初衷。文章分析了我国个人所得税的现状、存在的问题,并提出了完善的建议。
关键词:个人所得税 税制模式 问题 建议
中图分类号:F810.42 文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2009)08-231-02
一、我国个人所得税的现状
我国个人所得税是从1980年开始征收的,从个人所得税立法本意看,首先是调节收入分配,其次才是筹集财政资金。经过了近30年的发展,个人所得税在增加财政收入方面起了重要作用,根据财政部2009年6月发布的《我国个人所得税基本情况》显示,2008年我国个人所得税收入3722亿元,个税收入占当年税收总收入的6.4%左右,尽管还是远低于绝大多数发达国家和发展中国家。我国个人所得税制度由于制度设计上存在问题和征收管理存在漏洞,在调节收入分配、缩小贫富差距、体现社会公平方面作用却不明显,不能完全实现立法预期目标,需要进一步完善。
二、我国个人所得税制度存在的问题
1.目前的税制模式没有完全实现公平税收原则。我国个人所得税采用分类所得税模式,即将应税项目划分为11大类,对不同来源的所得规定了不同的税率和费用扣除标准,同时又采用源头一次课征的办法,难以考虑个人全年各项应税收入综合计算征税,不能全面体现纳税人的真实纳税能力。同时,分类所得税制容易导致收入来源多、总收入高的纳税人不用纳税或少纳税,收入来源少的、某几个月收入高但年收入较低的纳税人却要多纳税的现象,既容易造成对一些纳税人的不合理征税,又会使一些纳税人合法避税,如将一次收入分几次领取,或将一项收入分成多项目领取,无法实现多得多征的效果,导致税负不公。
2.税率偏高,税率档次设置不合理。分类所得税制的税率依所得性质类别不同分为超额累进税率、比例税率以及加成征税税率等,由于税率级数过多,税收计算复杂,操作难度大,不便于纳税人和税务机关计算使用,影响了税收的征收效率。特别是工资薪金所得,采用9级超额累进税率,最高边际税率达45%,违背了税率档次删繁就简的原则。工资薪金所得和劳务报酬所得同为劳动所得却分开征税,并对劳务报酬所得另成征收,这些做法缺乏科学依据。
3.费用扣除标准统一,方式过于简单。实行总收入减去固定扣除部分作为应纳税所得额的计税办法,标准规定过于简单,没有考虑不同地域纳税人的基本生活所需的支出,无法反映纳税人的真正纳税能力和负担水平。现实生活中,由于每个纳税人用于住房、医疗、赡养(抚养)、教育、保险等的费用存在着很大的差异,规定每个纳税人均从所得中扣除相同数额或相同比率的费用是不合适的,实质上造成纳税人税负不公的后果。
4.税收征管法律不完善。《税收征管法》没有对非生产经营活动的自然人如何进行税务登记作出指引,也没有对非生产经营活动的纳税人逃避纳税行为是否执行强制措施进行税收保全作出明确规定,对于对非生产经营活动的纳税人是否进行税务检查作出明确规定。另外《税收征管法》有关税务机关向纳税人追缴扣缴义务人应扣未扣税款的规定虽然很合理,但实际征收时难以执行,只能对扣缴义务人进行罚款处理,无法起到从源泉控制税款的作用。《税收征管法》不够完善导致税务监管不足,造成较多税款的流失。
5.征管体系不健全,征管方式不完善。目前税务机关、政府其他部门以及其他单位之间没有健全的配合机制,没有建立常设性平台进行沟通,信息无法共享,政务公开执行情况也不理想,税务机关内部同样也存在信息无法及时顺畅传递的问题。对于不通过银行系统而是以现金进行的隐蔽性业务,国家没有可操作的制约规定,税务机关缺乏有效的监控手段,无法对偷税漏税行为进行有效的查处。
个人所得税征收工作涉及众多纳税人,工作量大,缺乏配套的个人收入申报制度和财产登记核查制度进行支持,是我国征收难度最大的税种。但个别税务机关工作人员置国家利益不顾,从事权力寻租,造成大量该收的税款未收。
三、完善我国个人所得税的建议
1.拓宽税基,扩大征税范围。当今社会,随着社会分工的细化,个人收入越来越多样化,分类征税模式的弊端也日益显现,分项列举方式已不能涵盖大部分的应税所得,造成很多收入无法找到对应的税目。个人所得税法应采用排除法对课税所得范围予以规定,即除了税法规定免征个人所得税的收入以外的其它收入均属于课税范围,应严格控制免征个人所得税的收入,这样的制度设计对收入来源单一的纳税人影响不大,主要是为防止个人收入多样化带来的税源流失提供制度保障。
严格执行现行税法对实物、有价证券和其他形式的经济利益应该征税的规定,按照税法规定的价格进行征管,改变目前对非现金收入征收个人所得税几乎处于失控的状态。
2.结合本国国情,采用混合所得税制模式。综合所得税制是将纳税人各种应税所得合并在一起按照累进税率征收,是最能体现税收公平性和合理性的税制,这种模式客观上要求纳税人的依法纳税意识普遍较高、财务会计制度相对健全,税务机关能较为全面准确地搜集、监控个人收入分配信息,并有先进的现代化征管手段。而我国现阶段存在信用制度不完善、纳税人依法纳税意识淡薄、财务会计信息失真、存在大量的现金结算,无法满足综合所得税制的要求,如果完全采用综合征税模式加剧征管的困难,将导致大量税收的流失。根据我国国情,可采取综合所得课税为主、分类所得课税为辅的混合所得税模式,实行以年度为课征期更符合量能纳税的原则。混合所得税模式要求对不同所得进行合理的分类,属于投资性的、没有费用扣除项目所得,如股息、利息、红利、股票转让所得、偶然所得实行分类所得征税;属于劳动报酬所得和有费用扣除的所得,如工资薪金、劳务报酬、生产经营、承包承租、稿酬、特许权使用费、财产租赁、财产转让等项目,实行综合征收。另外,这样的分类需要逐步完善,在税收环境改善的基础上,可以逐步扩大综合征收的所得范围。
3.调整扣费标准,改变计税单位。国家虽然在2005和2008年对工薪所得部分的起征点做了调整,但却未从根本上系统地解决整个个人所得税的费用扣除问题,没有考虑不同区域的纳税人因为物价水平不同而产生的基本生活支出不同,也没有考虑纳税人的个别状态和家庭负担,只是规定相同的扣除标准。我国区域发展不平衡,收入和物价水平也相差甚大,笔者建议应根据区域的物价水平不同制定不同的扣除标准,扣除标准还应考虑抚养子女的费用、赡养父母的费用、购买自住房的贷款利息。从长远来看,在进行纳税单位的设计时,可以考虑选择以家庭为纳税单位,选择以家庭为纳税单位的最重要之处就是可以实现相同收入的家庭纳相同的个人所得税,以实现按综合纳税能力征税,因为家庭总收入比个人收入更能全面反映纳税能力;随着改革开放的进一步深入和经济的纵深发展,应将对我国公民的纳税扣除费用和对外国人等有关特殊人员的扣除费用逐步统一,以真正体现税负公平,维护国家权益。
4.缩减税率的级数,降低边际税率。适当的个人所得税机制,一方面是既要得到更多的税收又要保证最少的人受到伤害;另一方面是要通过负所得税使那些最需要帮助的人得到帮助,实现经济福利最大化。这种目标可以通过起点税率、边际税率以及负所得税率等等的科学组合而达到或接近达成。因此应该重新设计个人所得税的税率结构,实行“少档次,多税率”的累进税率模式。由于在少等级下的税率制度同样能起到很好的累进效果而又简化税制,我国应削减税率级次,削减为4-5级,使现行最高边际税率由45%逐步向35%靠拢,实行5%～35%的5级累进税率。另外,对同属于劳动所得的工薪收入和劳务报酬等应实行同等课税。对劳动所得,从总体上应坚持从轻课税的原则,以体现对勤劳所得的某种鼓励。但应对彩票中奖等“偶然所得”引入累进税制,使其实际税收负担不低于综合所得部分,充分体现个人所得税调节收入分配不公的立法原则及鼓励劳动致富的社会宗旨。
5.建立我国个人所得税的退税制度。退税制是指在某种特定具体情况下,税务机关将纳税人缴纳的个人所得税全额或部分退还给纳税人的制度。在纳税人(或直系亲属)出现重大疾病、遭遇灾难及其他重大事故、经济出现严重衰退、出现严重通货膨胀情况下,纳税人可申请退税。由于我国目前社会保障体系还不完善,在纳税人出现重大变故的情况下,税务机关退还其所纳税款,可弥补社会保障制度的不足,纳税人的心理会更平衡。在国民经济经济出现严重衰退情况下,退还纳税人的税款可增加内需,有利于经济的复苏。在严重通货膨胀情况,纳税人的日常生活受到很大影响,退税可弥补物价上涨对纳税人基本生活的影响,减轻纳税人的负担。建立符合中国国情的退税制度,退税制度可体现税收取之于民,用之于民的特点,有利于构建和谐社会。
6.建立严密的收入监控体系。我国正处于经济转轨时期,分配领域存在的个人收入隐性化、多元化问题使个人收入很难确定。充分利用现代信息技术,建立严密的收入监控体系,才能从根源上堵住税款流失的漏洞。完善存款实名制,实行个人收入支付规范化,推行使用银行卡和转账支付,逐步缩小现金支付范围。为纳税人设立终身有效的个人税务登记号,将个人税务登记号、银行存款账号以及养老保险、基本医疗保险号等联为一体,并将其置于税务部门的监控之下,可从这一账号内全面了解个人工薪收入、纳税情况、社会保障等情况。建立全社会的个人信用体系,建立收入申报制度、个人财产登记核查制度,推广个人支票制度,对个人收入与财产的来龙去脉进行监控。
财政、税务、银行、司法等部门应该加强配合,建立跨行业、跨地区的公民收入监督信息共享体系,有效地对公民收入所得进行监督,使个人所得税公民据实申报,打击偷逃税行为。
7.规范纳税人的申报制度,实行网络化管理。纳税人的纳税申报制度包括纳税人的登记编码制度,使用不同的申报表以及纳税人自行填写的申报表等。可以根据实际情况,对那些能够如实记账,正确计税的可以区别对待,并且提供税收上的优惠。建立纳税人的财产登记制度,可以界定纳税人的财产来源的合法性和合理性,将纳税人的财产明显化。
以纳税人、扣缴义务人分别建立申报码为基础,建立个人所得税和扣缴义务人档案系统,通过对双方申报资料的相互比较,审核其申报资料的真实性、及时发现问题,筛选税收稽核对象。建立以“双向申报”纳税为基础,以计算机网络技术支持的纳税人和扣缴义务人双重档案为依托。双向申报制度就是支付个人所得税的单位即法定代扣代缴义务人对支付给个人的所得,须向税务机关申报并代扣代缴税款。同时,个人所得税纳税人从一处或两处以上地方取得的所得无论扣缴义务人是否发代扣代缴税款,本人应自行向税务机关进行纳税申报。税务机关以扣缴义务人申报的资料档案、纳税人档案和纳税申报表三者为依据进行电子化核查,监督支付人的扣缴情况,纠正并处罚不真实的纳税申报,引导纳税人如实申报纳税。
8.完善税收征管法律,加强税法宣传,加大对违法行为的惩罚力度。完善税收征管法律,建立起完备的税法体系,才能为个人所得税组织财政收入与调节收入分配作用的发挥创造良好的外部法律环境。
政府在宣传纳税人必须履行纳税义务的同时,也应该告诉纳税人如何履行纳税义务,因为税收申报是一项很专业的行为,应有重点地突出宣传工资收入、境外所得、企业债券利息收入、私房出租收入、股东账户利息等有关个人所得税的政策规定,并通过网络热线、公益广告等方式向社会各界宣传讲解政策、税款计算、缴纳程序和期限、权利和义务等具体内容。
加大对偷税行为的惩罚力度,强化执法刚性,增加偷税风险与成本。我国税收征管法规定纳税人偷税情节严重,构成犯罪的,可追究刑事责任,可是目前仍有相当数量的偷税者是以罚代刑。对于纳税人偷税的,一旦被发现,不但要支付高额的罚款,还要追究其刑事责任。
参考文献:
1.武文娟.我国现行个人所得税制度存在的问题及改进.财会月刊,2009(4)
2.梁阜,亓元珍,王伟红.我国个人所得税制存在的问题与对策.税务研究,2009(3)
3.武辉.当前个人所得税存在的问题与对策研究.中央财经大学学报,2009(1)
4.陈锷.我国建立个人所得税退税制度初探.会计之友,2009(6)
5.郑淑芳.完善个人所得税税制所需要的法律条件.税务研究,2009(3)
(作者单位:广东金融学院 广东广州 510521)
(责编:贾伟)
