新电力体制改革的发展趋势研究
摘要： 电力行业的发展与国计民生密切相关，直接关系到国家的能源战略安全。自十八大提出能源战略以来，国家决策层多次提出能源革命和能源体制改革。《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（以下简称电力“9号文”）紧随我国的能源革命战略部署，积极开展电力体制改革。本轮电力体制改革继承了“5号文件”的旨在打破垄断，引入竞争，剥离关联交易差价的核心价值观。但没有延续之前的电网拆分及机构重组策略，而将重心定位于引入市场化竞争，构建有效的竞争市场结构和市场体系。在保证电力安全运行和可靠供应的基础上，加大解放电力生产力，还原电力的真实价值。
Abstract： The development of electric power industry is closely related to the national economy and people\'s livelihood， and it\'s directly related to the safty of the country\'s energy strategy.Since the energy strategy was put forward in the 18th national congre of CPC， the national policy makers have repeatedly proposed energy revolution and energy reformation.\"Several opinions on further deepening the reform of electric power system\" conforms to China\'s energy revolution strategy.The current reform of electric power system inherits the core value of \"No.5 document\"， which aims to break the monopoly， introduce the competiton， strip the value of related transactions.Instead of continuing the former grid resolutions and institutional recombination， this reform focuses on introducing marketization competition and build effective structure and system of competitive market.On the basis of guaranteeing the electricity safe running and reliable supply， we should increase emancipating the productive forces， and return the power value to natural value.
关键词： 新电力体制改革；电力市场化；发展趋势
Key words： new electric power reform；electricity market；development trend
中图分类号：F426 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2015）31-0054-03
0 引言
随着科技的快速发展和市场经济的提升，电力体制改革的改革和创新一直是国家发展国计民生和能源安全战略的一大命题。自我国进行电力体制改革以来，电力工业一直在不断进步，目前已经初步形成市场格局。但是近年来电力面临一些问题，严重制约着电力工业的进一步发展。同时2015年是“十二五”节能减排目标的收官之年，我国节能减排和环境保护压力倍增。3月中共中央国务院出台电改“9号文”，表明了我国对深化电力体制改革的紧迫性。[1]本文通过介绍电力市场的本质，和国外的电力体制改革以及我国近些年的电力改革动态，剖析本轮电改对电力市场化等方面的改革，并提出适合于我们现在国情的相关措施建议。
1 电力市场的本质
电力是特殊商品，生产和消费需要同时进行，不能储存的性质使得该商品生产和销售需同时进行。根据微观经济学厂商均衡理论[2][5]，电力市场是属于商品市场的范畴，它是以电力这种特殊商品作为交换构建买方和卖方的集合。但区别于以其他商品为内容的专门市场，电力市场除了电能商品还包括各种辅助服务商品，如输送电能、提供备用、无功补偿及电压调节等。
建立电力市场的根本目的是在电力工业中引进竞争机制，由“市场”动态调整电价的价值。电力市场的基本特征是开放性、竞争性、网络性、协调性。在竞争中应保证参与者之间的平等，所以电力市场应该保证：
①电力市场透明化，以便监督。
②自由选择的权利，不论是供电侧还是需求侧。
③政府制定相关法律法规，保证竞争规范化。
19世纪七十年代开始的“电气时代”极大地推动了世界生产力的迅速发展，对整个人类都具有深远地意义。电业工业发展初期世界各国主要采用垂直一体化垄断的电力体制模式，这种体制在当时满足了电力工业的发展和国民经济。到了上世纪九十年代一些发达国家发现这种模式缺少了竞争体制，电力工业生产资料的更新逐渐跟不上生产力的发展，造成电力工业长期处于垄断状态，电价居高不下，从而制约电力工业的发展[6]。英国等一些欧美国家首先试图通过电力工业改革进一步解放生产力，通过增加电力市场机制来改善电力工业管理和运营的可控性，促进电力行业的进一步发展。
各国国家对于电力市场的改革都视本国国情而定，没有统一的定义。电力体制改革的重点和普遍规律是建立竞争性电力市场、形成市场定价机制、改革监管方式[7]。由于各国电力市场化的国情、改革目标和驱动力的迥异，使其改革各具特色。
2 电力体制改革的历史发展
2.1 国外电力体制改革
国外电力改革都是以本国国情和电力管理体制为基础，制定符合本国的改革目标，采取不同的步骤和措施，渐进完成。各国电力改革的特征如表1所示，英国电力市场化改革的核心是实行私有化和在电力市场引进竞争；法国电力改革比较保守，主张纵向整合，反对破碎化，实施规模经济；日本的电力工业私有化较早完成，电力监管逐步放松，电力市场化改革缓慢发展；美国电力改革的目标是放松管制，引进竞争，提高效率，降低电价[9][12]。
英国作为最先开始电力市场化改革的国家之一，不仅在电力改革取得了很多成就，而且很多经验对于后续国家都值得借鉴。1988年2月英国发表《电力市场民营化》，掀起了国际电力市场化改革的浪潮。1989年7月颁布《电力法》，决定对发供电一体化的体制进行重组。1990年-2001年先后实行电力库（POOL）和新电力交易体制（NETA）用于规范电力市场交易和放宽需求侧自由选择供应，最终将私有化和竞争引入了电力工业的每个部门，由市场决定电价。英国电力体制改革有两个革命性的创新：首次将垄断业务（输配电）和竞争业务（供电和售电）分离；另一个是需求侧用户终端可以自由选择供电商。这两个电力改革方法在我国也是适用的。
2.2 我国电力体制改革
我国以公有制为主体的基本经济制度、能源资源与能源需求逆向分布的格局和电力工业处于较快发展期等基本国情，都决定了我国电力体制改革不能简单照搬西方模式，只能从我国电力工业的实际出发，探索出一条具有中国特色的改革发展道路，促进电力工业的科学发展。我国近代电力改革发展如图1所示[3][4]。
经过前几轮的电力改革，我国电力工业取得了飞跃的成就。2002年国务院发布《电力体制改革方案》（简称电改“5号文”），该方案制定了“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”总体方案，拉开了我国市场化改革的序幕。以厂网分开为重点，不断增加装机容量和扩大电网规模为重要目标的上轮电改，符合我国当时的电力工业发展趋势，极大地推进了中国经济的发展[10]。截至到2014年底，全国发电装机容量达到13.6亿千瓦，发电量也达到5.5万亿千瓦时，电网规模和发电能力位列全世界第一。其中，清洁能源累计装机容量突破4亿千瓦（水电累计装机3亿千瓦，风电9000万千瓦，太阳能接近2000万千瓦），约占全国装机容量的30%以上。
但是目前的电力体制不符合现如今可持续发展战略，该制度已经造成了交易体制的缺失，资源利用效率不高；电力市场交易机不完善，造成了弃电、弃光、弃风不良效应，甚至部分区域窝电和缺电矛盾尖锐。所以不能只重视供应侧电力资源，忽略需求侧管理资源；同时应该完善电力市场机制，还原市场电价。
3 新电力体制改革内容
2014年6月习近平总书记在中央财经领导小组会议上提出 “推动能源体制革命，打通能源发展快车道。坚定不移推进改革，还原能源商品属性，构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制，转变政府对能源的监管方式，建立健全能源法治体系”。能源体制改革进入到决策层视野，尤其是电力工业，高层要求督促制定电力改革方案，电改“9号文”随之公布。
在新一轮电改中，没有延续上轮电改的电网拆分问题和扩大装机容量，而是将“重中之重”放在开放竞争性电力环节，将电力进一步市场化，还原真实电价。 “新电改”的基调是按照“管住中间，放开两头”的体制架构，进行“四放开、一独立、一加强”。 “新电改”的目标是放开不具有自然垄断属性的售电业务，引入市场竞争，允许发电企业和终端用户直接交易，提高资源利用率，整合供需关系平衡[11]；并确保系统安全稳定运行，由市场来决定交易，从而还原电力的真实价格，迎合可持续发展，全面实施国家能源战略。
“新电改”比较突出的两个亮点是 “放开售电环节”和“改革电价机制”。“新电改”根据我国国情出发和国际发展大趋势，将发电售电环节公诸于众，充分竞争；输、配电环节自然垄断经营，保证社会成本最低，电力资源最优化配置。“新电改”的竞争分配如图2所示。
3.1 引入民营企业，加大发电售电市场自由竞争
“新电改”开放可自由竞争的售电环节，引入民营企业进行市场化竞争，从而激活电力工业的继续发展。我国电力行业经过不断的努力和发展，行业间的职能和关系作用已经形成比较稳定的产业链条。稳定的行业关系也使得电力企业间缺少市场竞争意识，造成疲软的行业形象。引入民营企业这条活力十足的“鲶鱼”不仅可以提高电力企业效率和质量，同时可以促进国有企业市场竞争的危机意识，提升电力企业的经营管理水平，提高国有资本效率。政府应同时出台相应的政策法规体系及监管机制，使得民营企业和国有企业可以形成良性竞争，降低电价，提高服务质量，为老百姓提供更好的电力服务，为社会带来更高的社会效益。
3.2 改革电价机制，保持输配电的自然垄断
上轮电改提出“输配分开”，其基本思路是对我国电网企业由垂直一体化实行纵向拆分，形成独立的多元化竞争的市场格局。首先，就我国的国情和目前的电力工业结构而言，输电和配电具有稳定电网运行和全局规划的特性，是典型的自然垄断行业，难以割分。其次，由政府继续掌控输电配电不仅能够减少重复建设和资源的浪费，降低整个社会的成本，还能在电力体制改革中由政府实时规划电力运行动态，保证电力工业安全稳定的运行。“电改9号文”中提出对电价进行重新核定，对输配电价修改为“准许成本加合理收益”，使得电网企业更加专注于电网安全运营和输配电优质服务，真实电价和消费总量由电力市场决定。
4 “新电改”发展趋势与建议
4.1 “新电改”发展趋势
改革是与时俱进不断改进，与社会发展相适应的过程。国内经济现在进入增速放缓期，个人电力需求量还有相对较快的增速，能源安全战略的内外部条件都已满足。“新电改”通过“9号文”实施电力体制整顿，开放电力市场化竞争，响应我国能源安全战略。本次电改的最终目标是在保证全社会用电需求的条件下，做到节能减排和降低电价。据相关研究预测，未来不同电源增速和增量预测如图3所示。未来发电来源将由从煤电为主向以新能源为主的非化石能源转换。截止到目前国家已出台4个“新电改”配套文件，未来还会继续推出和“9号文”的其他配套细则，将着重对清洁能源、电力交易机制、售电侧交易体制等方面进行政策性落实。目前以深圳为主要试点的输配电改革正在有序进行，未来电力体制改革将进入全面试点，随着配套文件的出台和试点验证实施，新一轮电力体制改革成效将日益显现。
4.2 “新电改”建议
电改不应是单纯的电力行业改革，应该和政府机构改革、政府职能转变同时进行，政府履行宏观管理和市场监控职能，制定与电改相关的法律法规。作为国家全面深化改革政府必须保证有法可据，保证法规和改革有机衔接。在修改制订的政策法规和制度体系需适应电力改革，使得这些法规在电力改革中起到主导性和决定性作用。这里列出几个可以改动的建议：
①修改《电力法》法案，增加对新能源和清洁能源的保护措施和奖励政策，对使之与《可再生能源法》、《节约能源法》衔接，形成电力能源消费、技术、体制等各方面整合的电力法规体系。
②《电力法》应将“加快发展、保证供应”的价值取向转为“节能低碳，稳步发展”。保证电能工业稳定发展的前提下，进行体制改革和清洁能源、新能源的大力推广。
③建立与电力市场化相关的政策。明确电力市场主体的法律定位；规定电网和民营企业在电力权交易机制中的性质属性；建立市场导向的新型电价结构体系和价格形成机制；鼓励和保障分布式发电和新科技电网技术的应用推广。
④实施新型电力系统规划。制定以综合资源规划（Intergrated Resources Plan，英文简称IRP）的国家电力整体规划体系，实施有效的DSM（Demand side Management，需求侧管理），实现“源-网-核-储”横向互补、纵向协调的政策机制，维护系统安全运行，提高资源高效利用率，带动电力工业的整体经济效益。
5 结论
电力体制改革是国际性大课题，各国电力体制改革都是根据本国国情和发展趋势进行分步改革实现。“9号文”的公布揭开新电力体制改革的序幕，也明确了我国对节能减排和能源革命的决心。随着试点的推行实施，“新电改”的各项措施将有序实践验证。有序开展输配电价改革试点、售电侧体制改革试点、可再生能源消纳试点等。“新电改”必须顺应国际能源趋势，立足我国国情，坚持可持续发展原则，紧随能源安全战略，促使电力进一步市场化，保障能源节能减排和绿色环保的电力运营，真正再现“青山绿水，蓝天白云”的原生态社会。
参考文献：
[1]国务院下发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》，2015年3月.
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