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中国环境影响评价法规的不足与完善研究
环境工程与化学系
王冰冰
指导教师
张青
摘 要
我国进入工业化时期以后，环境压力骤然增大，人们的环境权益受到严重威胁和侵犯。严峻的环境危机促使人们进行反思，环境影响评价制度应运而生，为了保证环评制度的落实，2003年9月1日《中华人民共和国环境影响评价法》正式颁布实施，该法规除对建设项目要进行环境影响评价外，同时还要求对有关规划进行环境影响评价，这标志着我国环境与资源立法步入了一个崭新的阶段──从决策的源头来防止环境污染和生态破坏。环境影响评价法促进了环境影响评价制度的的发展与完善，但随着经济的飞速发展，越来越多的问题暴露出来，尤其表现在环境影响评价的范围、公众的参与及法律责任的承担等方面。本文将在客观分析环境影响评价的发展历史、现有法规体系、管理体制和主要成绩的基础上，指出环境影响评价法规中存在的监管环节薄弱，公众参与不足等问题，寻找我国环境影响评价法的完善方向与途径，促进环境影响评价制度的进一步发展。
关键词：环境 中华人民共和国环境影响评价法 发展 不足 完善
I
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STUDY ON SHORTAGES AND IMPROVEMENTS OF CHIAN’S LEGAL SYSTEM OF ENVIRONMENTAL IMPACT
ASSESSMENT
ABSTRACT
After China entered the industrial period ,the preure of environment increases sharply.The environmental right is seriously threatened and offended.This prompted people to reflect, and Environmental Impact Aement came into being.In order to implement Environmental Impact Aement system, the Environmental Impact Aement Law was enforced in 2003.09.01.The law included not only environmental impact aement for construction and environmental impact aement for plan.This indicates that legislation of environment and resources has entered a new stage──preventing environmental pollution and ecological damage from the source.Though implementation of Law of PRC on EIA has perfected the EIA system, more and more problems are exposed with the rapid development of economy, such as the scope of the environmental impact aement, public participation and legal responsibility.This paper will analyze the history of EIA, the current laws and regulations, management mechanism and achievements in an objective way, and point out the weakne of management and the lack of public participation, then look for how to improve the EIA, which will promote the further development of EIA.
KEYWORDS: environment , Environmental Impact Aement Law, development ,
shortage, improvement
II
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目 录
中国环境影响评价法规的不足与完善研究 .......................................................................................................I 前 言 ....................................................................................................................................................................1 第1章 环境影响评价法的出现及发展 ............................................................................................................3 1.1 国际方面 ...............................................................................................................................................3 1.2 国内方面 ...............................................................................................................................................3 第2章 中国环境影响评价法规存在的若干问题 ............................................................................................6 2．1 内容简陋，立法思想落后 ................................................................................................................6 2.2 环境影响评价的范围过窄 ...................................................................................................................7 2.3 评价主体单
一、程序设计不合理 .......................................................................................................8 2.4 缺乏对替代方案的环境影响评价 .......................................................................................................8 2.5 公众参与机制不足 ...............................................................................................................................9 2.6 评审及审批机制的规定不健全 ...........................................................................................................9 2.7 强制性不够 .........................................................................................................................................10 2.8 监管存缺陷，法律责任不健全 ..........................................................................................................11 第3章
中国环境影响评价法规的完善 ........................................................................................................12 3.1 改变环境影响评价的立法理念 .........................................................................................................12 3.2 增加对国家政策等宏观、战略性活动的环境影响评价 .................................................................12 3.3 建立多级评价主体 .............................................................................................................................13 3.4 增加对替代方案的环境影响评价 .....................................................................................................14 3.5 完善环境影响评价中的公众参与 ....................................................................................................14 3.6 完善环评的评审和审批机制 .............................................................................................................15 3.7 加大环保执法力度 .............................................................................................................................16 3．7.1 执法机关独立行使职权是解决我国环保执法不力的首要工作 .......................................16 3.7.2 集中清理整顿违法行为 ..........................................................................................................16 3.8 加强监管，明确责任 .........................................................................................................................17 3.8.1 严格环评队伍监管 ..................................................................................................................17 3.8.2 法律责任的完善 ......................................................................................................................17 结 论 ..................................................................................................................................................................19 谢 辞 ..................................................................................................................................................................20 参考文献 ............................................................................................................................................................21
III
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前 言
二十世纪四十年代后，全球经济加速发展，由此带来了严重的环境问题，环境恶性事件经常发生，人们开始关注自身活动对环境的影响，并提出了建设环境友好型社会。所谓环境友好型社会是一种人与自然和谐共生的社会形态，其核心内涵是人类的生产和消费活动与自然生态系统协调可持续发展。主要包括有利于环境的生产和消费方式，无污染或低污染的技术、工艺和产品，对环境和人体健康无不利影响的各种开发建设活动，符合生态条件的生产力布局，少污染和低损耗的产业结构，持续发展的绿色产业，人人关爱环境的社会风尚和文化氛围。党的十八大报告再次强调要加强能源资源节约和生态环境保护，指出必须把建设资源节约型环境友好型社会放在工业化现代化发展战略的突出位置，并突出建设生态文明。而加强环境影响评价，是建设环境友好型社会的重要保护措施之一。环境影响评价制度是环境保护法规定的几项重要的环境管理制度之一，环境影响评价（Environmental Impact Aement，英文缩写为EIA），是指实现可持续发展的重要工具，是指是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。日本《环境科学大辞典》中定义为：环境影响评价是指在制定开发计划和进行建设项目时，事前对于这一开发计划和建设项目将给大气、水体、土壤、生物以及由他们组成的环境系统造成何等影响，其结果又将对人类的健康、生活、环境和自然环境，以及经济、文化、历史环境造成何等影响所进行的调查、预测和评价。尽管世界各国的专家、学者对环境影响评价的概念有多重阐述，但其基本意思是一致的，即环境影响评价是指对环境有影响的人类活动进行预先评估，或者对拟议中的人类活动可能产生的环境后果进行分析，即对于拟议中可能对环境产生不良影响的活动进行环境影响评价。环境影响评价是一项与经济、政治、文化、生活等密切联系的社会性活动，是运用科技手段而做出的科学评价，具有前瞻性、预测性、科学性、技术性和内容综合性的特征。
就其意义而言，环境影响评价制度的建立和实施，乃是为了实现环境保护法“预防为主”的宗旨，从实践来看，然而，要真正实现其立法目的，则要具体取决于环境影响评价制度在两方面的决策导向：一是决策的民主化，二是决策的科学化。为了确保环境影响评价制度的真正落实，我国于2003年9月贯彻实施了《中华人民共和国环境影响评价法》，环境影响评价法创造了一个新型的决策机制，是改变传统决策的概念反映了公共决策是一
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个在当代社会的发展趋势，是一项民主化、科学化的决策机制。就民主化而论，环境影响评价拒绝了单一的决定、权利集中和垄断，追求决策的分散性，认为决策权既应该在公共权力内部分配，更应该让普通公民和社会组织共同分享。就其科学化而言，环境影响评价改变了以往决策过程中通常主要考虑经济因素和科技因素的片面做法，关注具有普遍利害关系的事项，主张制定一个平衡的决策，要全面考虑到经济、技术的作用，以及对社会和环境有可能造成的不利影响。
虽然我国已经颁布了环境影响评价法，使中国的环境影响评价制度向前推进了一大步，但在实践中，与发达国家的环境影响评价法规仍有较大差距，很多法律问题严重妨碍了环境保护政策的“预防为主”的方针的贯彻，实现环境保护和可持续发展。因此加强环境影响评价法规及制度的的完善，具有不可估量的经济、社会和环境效益。下面将就中国环境影响评价法的发展、资源短缺及改进完善的方面进行探讨与研究。
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第1章 环境影响评价法的出现及发展
1.1 国际方面
环境影响评价的概念是在1964年加拿大召开的一次国际环境质量评价的学术会议上提出来的。美国首次将环境影响评价作为一项法律制度进行推广实施。1969年美国《国家环境政策法》把环境影响评价作为联邦政府管理中心必须遵循的一项制度。美国的环境影响评价制度确立以后，其他国家积极效仿研究，随后不久世界一些先进的工业化国家诸如日本、澳大利亚、法国、英国、德国、俄罗斯等等也相继进行环境影响评价立法。到了1996年在全球已经有大约85个国家制定了有关环境影响评价的立法，而且随着社会与经济的发展，以及全球经济一体化，越来越多的国际环境条约中都对环境影响评价制度作了规定，环境影响评价制度正逐步成为国际社会通用的一项环境管理制度和措施。
1.2 国内方面
从1949年到1973年全国第一次环境保护会议这一期间，由于中国刚刚从战争中解放出来，温饱问题尚未完全解决，全国集中力量发展农业，工业化程度比较低，环境污染情况基本不存在或者说污染问题只在局部，并且处于萌芽状态，人们对环境问题的认识还停留在模糊的认知阶段。因此，在这一时期几乎没有环境立法或者环境立法零星，并且由于人们的认识问题，零星的环境立法也仅仅针对严重破坏环境的行为，对环境影响评价制度完全没有概念。直到1972年联合国斯德哥尔摩人类环境会议以后，我国派出代表团参加会议，才逐渐开始了环境影响评价制度的探讨和研究。尽管是受到了国外先进国家经验的启示，但事实上也有国内的一些原因，在1972年官厅水库发生严重的污染情况，影响了周边居民的生活及生产，国务院就污染事件专门发出文件，第一次向全国发出了注意环境污染的警告。由于当时正处于十年*时期，尽管我国的政治、经济、社会生活产生了严重的动荡，然而在周恩来总理的重视关心下，我国环境保护事业终于艰难而缓慢的逐步开始发展起来。1973年国务院第一次召开了全国性质的环境会议，会上颁布了《关于环境保护和改善环境的若干规定》，1974年又颁布了《防治沿海水域污染暂行规定》、《放射防护规定》，1977年国家出台了《关于治理工业“三废”开展综合利用的几项规定》。虽然这些规定都从不同方面或多或少涉及或提及到了环境影响评价这一名词，但是环境影响评价作
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为一项制度终究没有以任何法律制度的形式单独出现。
1978年我国实行改革开放以后，中国的经济快速发展，我国的环境保护工作不仅逐步走上了法制的轨道，而且也吸收引进了国外一些先进的环保理论和经验做法。1979年颁布的《环境保护法（试行）》首次借鉴国外做法，对环境影响评价制度作了明文规定。该法第六条规定：“一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须防止对环境的污染和破坏。在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他部门审查批准后才能进行设计、施工。”1980年的颁布了《基本建设项目环境保护管理办法》，1981年，为了全面落实环境影响评价制度，国家环境保护委员会、国家计委和国家经委联合修改了《基本建设项目环境保护管理办法》，对环境影响评价的范围、内容、程序作了具体规定。1986年国家又对《基本建设项目环境保护管理办法》作了修订，并颁布了《建设项目环境保护管理办法》，把实行环境影响评价的范围从原来的基本建设项目扩大到所有对环境有影响的建设项目。此后，又先后出台了《建设项目环境影响评价证书管理办法》、《对持有“建设项目环境影响评价证书”单位的考核规定》、《建设项目环境影响评价事后验证规则》、《区域开发项目环境影响评价技术原则与方法》、《建设项目环境影响评价的分类原则与方法》等一系列规章制度。1988年国务院审议通过了《建设项目环境保护条例》、对1986年《建设项目环境保护管理办法》进行了补充、修改、完善并将之升格为行政法规。
除此之外，我国通过人大立法对环境影响评价制度作了多方面规定。1989年颁布的《环境保护法》第12条规定：“县级以上人民政府环境保护行政主管部门，应当会同有关部门对管辖范围内的环境状况进行调查和评价，拟定环境保护规划，经计划部门综合平衡后，报同级人民政府批准实施。”第13 条第二款规定：“建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价，制定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政部门批准，环境影响报告书批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书。”第26条规定：“建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或使用。”1982年《海洋环境保护法》、1984年《水污染防治法》、1987年《大气污染防治法》、1988年《水法》、1995年《环境噪声污染防治法》、1996年《固体废物污染环境防治法》、2002年《环境影响评价法》等法律中分别对海洋、水、大气、水资源、噪声、固体废物等的环境影响评价制度作了明确的规定。形成了较为完备的的环境影响评价法律制度体系。尤其是2003年正式实施的《中
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华人民共和国环境影响评价法》，作为国家对环境影响评价制度的最高立法，它对环境影响评价制度做出了更加系统、完善和明确的规定，最终从国家法律的高度肯定了这项制度。
通过30多年来对环境影响评价对象、主体、程序、内容、法律责任等作出修改、补充和完善，我国已经初步建立了适应立法制度的国家环境影响评价立法体系，该立法体系促进了决策的科学化与民主化，为环境影响评价的科学发展提供了法律制度保障，也标志着我国环境保护事业进入了一个崭新的发展阶段。
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第2章 中国环境影响评价法规存在的若干问题
环境影响评价制度是“预防为主”的原则的体现，是对传统的发展模式和决策方式的一次改革，这次改革保证了社会的持续发展、健全了环境管理制度。对于加强建设项目管理、维护生态平衡有重要的意义，这也是我国现代环境法的主要内容，这对于预防新的污染源的出现有极为重要的意义。虽然在环境影响评价制度的建设方面，我国已经做了大量工作，我国环境影响评价制度的法律体系已经形成相对比较完善的体系，内容也更加丰富。它对于防止新的环境污染的出现，减缓我国的环境污染和生态破坏起了积极作用。但是，就我国环境影响评价制度的具体实施情况与世界其他国家比较来看，我国的环境影响评价制度还存在一些比较明显的问题：
2．1 内容简陋，立法思想落后
2002年之前的环境影响评价主要依靠国务院的行政法规来执行，也就造成了立法层次偏低的现实，客观上不利于环境影响评价工作的全面推进实施，不仅如此，法律规范的震慑作用也没有充分体现出来。2002年《环境影响评价法》的颁布出台，将《环境影响评价法》提高到国家立法的高度，这虽然初步解决了我国环境影响评价法规立法层次普遍偏低的事实，但这次新颁布的《环境影响评价法》的立法依然没有摆脱我国立法的普遍单薄的怪圈。其实环境影响评价法律规范作为环境影响评价制度的法律保障，它应该是一个法律系统，需要涉及到诸如行政法律、环境法律、刑事法律、民事法律和其他诸多的法律领域，这是一个具有高度复杂性和技术性的法律制度。然而纵观新颁布的《环境影响评价法》却仅仅只有五章三十八条，它作为一部专门规定环境影响评价制度的法律来说，内容不得不用简陋来形容。这就造成我国环境影响评价法律制度在内容上过于简略、笼统，有更多的弹性条款，缺乏相应的配套法规，可操作性不强，环保实体法与程序法相当不平衡，对国际立法中某些先进、科学的规定没有及时采纳，使得这一制度更加具有保守性，相对中国的具体情况而言很难在实践中发挥作用；。
环境影响评价制度是环境管理工作中一项重要的法律制度，是具有预测性、客观性、法定性、可行性、强制性的法律制度。然而我国《环境影响评价法》在没有充分考虑面临的问题前，就匆匆的颁布实施，这沿袭了我国立法中常见的那种立法机关没有充分酝酿讨
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论就进行粗略立法，行政职能部门立刻配套出台更加繁复的“实施细则”的老路子。这种做法，事实上，立法权限被“下放”，这再一次使得有关行政职能部门获得了相当大的立法权。这就难免使得制定出来的“实施细则”就有某种部门色彩，更加注重保护部门利益，这种做法也会因为缺乏“法的合法性”而受到质疑。同时我国立法普遍提倡现实主义的立法，“立法多为‘主体立法’而非‘行为立法’，”对相关行为人的权利义务的规定往往不是根据其行为对环境产生了多大的影响，而是根据行为人所处的所有制形式以及组织形式的不同作出完全不同的规定，这往往会造成“相同行为具有不同处理方式”的法律上的不平等。这其实也就是说很多时候在环评过程中当事人的法律地位是不平等。也就是说不同主体在同一程序中将会受到可能完全不同的待遇。同时由于环评法律系统是以环境管理为目的的法律规范系统，它调整的是人们在开发、利用、改善自己生活的活动中所产生的千丝万缕的社会关系。所以环境影响评价制度当中较强的体现出有关环境保护的国家意志，这就把浓厚的行政色彩施加于整个环境影响评价法律中，一旦监管不慎，环境影响评价法律规范甚至有可能会沦为个别行政部门部门划分势力范围、争夺部门利益的罪恶的工具。因此，个人认为，落后的立法思想致使人民群众难以接受环境影响评价法律体系，更不用谈理解与遵守了，这也是导致环境影响评价法律缺乏超前性、预见性和生命力不强的根源。
2.2 环境影响评价的范围过窄
虽然我国环境影响评价范围的总体的趋势是越来越大，然而在2003年开始实施的《中华人民共和国环境影响评价法》第二条关于环境影响评价的范围也仅仅规定为主要是对规划和建设项目实施过程可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，至于政策、立法等宏观活动的环境影响评价活动并未涉及分毫。事实上，具体的建设项目对环境有一个直接的环境影响，这的确需要重视并进行环境影响评价，而且世界上大多数国家也的确十分重视对建设项目的环境影响评价，但比起具体项目，国家的重大经济、技术和产业决策，区域和资源开发规划，城市和行业发展规划，重大主要基础设施建设等将产生更大、更广、更深刻的环境影响评价。而且，环境影响评价相对于这些政策、方针等各部门的硬性指标而言，无疑是一个软性指标，造成的危害往往具有潜伏期，加上决策者往往并不具备必要的环保知识，因此政策对环境可能造成的影响也就更加容易被人们忽视，常常是环境污染与破坏的损失造成了经济活动的“负外部性”， 外部不经济性会逆转社会经济发展的方向，对经济发展形成硬性约束，甚至是威胁的硬性约束。
况且具体建设项目对环境的影响是局部性的，而立法与政策则是全局性的、总体的影
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响，一旦决策失误会带来相当范围乃至全国的环境质量有重大的损失和危害。而且在规划的环境影响评价中，第七条也仅仅是指土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、而开发利用规划，特别是对综合规划中地位最高、作用最大的“国民经济和社会发展计划”并未纳入该法的适用范围。这就是说我国的环境影响评价法忽略了对国家政策等宏观、战略性活动的环境影响评价。可是纵观国际社会，对重大决策环境影响评价已成为国际上环境影响评价发展的一个重要方向，由此看出我国的环境影响评价制度对国家宏观决策的环境影响评价长期未能予以足够的重视，这是中国的环境影响评价制度的立法的又一个重大缺陷。因此中国的环评立法需要从理论和实践上进行进一步充实、丰富和发展，使环境影响评价能从点源评价扩大到面源评价，从微观层面扩大到宏观层面进行评价。
2.3 评价主体单
一、程序设计不合理
《中华人民共和国环境影响评价法》第十九条规定：“接受委托为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构，应当经国务院环境保护行政主管部门考核审查合格后，颁发资质证书，按照资质证书规定的等级和评价范围，从事环境影响评价服务，并对评价结论负责。”也就是说我国的环境影响评价工作必须是由取得相应资格的评价单位承担。这一单一的环评主体机制不利于复杂的环境影响评价工作的开展，而环境影响评价程序设计的不合理性又将会导致在实践中因为利益驱动，环评单位在环境影响评价过程中摆脱不了建设单位的影响和制约，这必然会导致环评结果的不客观、不科学、甚至于不真实，这都是客观存在的。
2.4 缺乏对替代方案的环境影响评价
环境影响评价制度的目的是通过环境影响评价，为决策者提供关于拟议项目及其各种合理的替代方案的环境影响的信息，使其能够在决策时通过掌握的充分的信息，做出正确的决策。然而中国的影响评价制度中缺乏对替代方案的规定。环境影响评价的书面形式是环境影响评价报告书，这也是其最终的表现形式。也就是说评价单位进行环境影响评价的方案实际上是只有唯一的选项。这样从根本上使得决策部门和公众没有选择的机会，只能按照此方案作出评价。或者即使有别的可供替代的方案，也因为没有进行环境影响评价而只能按提供的唯一的方案进行评价，这样会使环境影响评价报告制度的作用大大降低。
比较而言，《美国国家环境政策法》重视对替代方案项目的分析、评价、筛选，明确
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规定环境影响说明必须有“拟议行动的各种替代方案”，目的是通过环境影响评估，选择对环境不利影响最少的方案。我国《环境影响评价法》缺乏对替代方案的要求，不能完全反映环境与发展综合决策和预防为主的思想。这不仅不能提供充分的、全面的科学信息给决策者，使其通过各方案的权衡与综合最后做出最佳选择，而且阻碍了环境影响评价制度的推行，环境影响评价制度的真正目的无法实现，如果是有利于国家经济建设的项目，一旦不能通过评价将会影响中国的经济发展。
2.5 公众参与机制不足
公众的参与是环境影响评价程序的一个重要组成部分。中国的环境影响评价制度从产生直到1996年，公众参与在一些重大的环境立法中并没有没有体现，这造成中国环保领域有法不依、执法松懈。近年来，中国在重大项目的环境影响评价中虽然引入了公众参与环境影响评价，但广度、深度不够，且大多数情况也仅仅只是让公众表达自己的环境权益要求而已，公众参与环境影响评价也只是在环境影响报告书的编制过程中进行而已，在政府审批决策时，很少组织听证会等形式的公众参与。《环境影响评价法》规定“论证会、听证会或采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见”，对公众参与的规定较之于以前有了实质性的进展，提供公众参与的法律也较之前多了许多，但该法对法律实践中必须明确的一些内容，如公众如何参与、通过何种形式参与、在哪些阶段参与、参与的范围以及如何保障公众参与等依然缺乏具体详细的规定，并且还存在一些问题，集中表现在信息披露不够公开、不够充分、不够及时，公众参与范围不全面，参与对象的代表性不强，缺乏必要的信息反馈等诸多方面。尤其是最近的“PX项目”引起昆明地区民众的恐慌，引发了大量市民以各种形式进行抗议，这充分暴露了我国公众参与的不足和环境影响评价单位对公众参与的不够重视。
一般情况下，“环境影响评估制度的公众参与强调愈早愈好，愈早期的参与，民众以及各界的关切较容易有表现的空间。一旦评估工作已经完成，民众及各界对繁杂的数据作评论，开发单位接受意见的可能性也大为降低，将引发矛盾。”
2.6 评审及审批机制的规定不健全
《环境影响评价法》第九条规定，对规划的环境影响评价的具体范围由国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关管理部门规定，报国务院批准。第二十三条所列的三种建
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设项目的环境影响评价由国务院环境保护行政主管部门负责审批。对于第二十三条规定以外的建设项目的环境影响评价文件的审批权限，由各省、自治区、直辖市人民政府规定。由于周围的地方保护主义的存在，有可能导致一些贫困地区因片面的追求经济利益而牺牲生态利益，尤其是牺牲与其邻近的其他地区的生态利益，如在与它地接壤处建立废弃物仓库、建立污染大的化工厂等等。这样，一些不符合生态要求的经济活动和项目，在这些两不管或三不管地区就有可能会通过各地区他们自己的审批而被准许付诸实施，使得环境影响评价的审批“名存实亡”。
同时,根据有关规定,建设项目环境影响评价单位的审批一般是环境保护行政主管部门和环境保护部门负责规划环境影响评价的项目,并指定相关部门或者其他部门召集人民政府代表和专家审查小组,对环境影响报告书审查,由同级人民政府或以上级别的地区构成了市政当局应该后再做决定。环境影响报告书或登记表听证会的行业主管部门,没有行业主管部门、环境影响报告或登记表,有批准机关审批的环境保护行政主管部门。在当前环境影响评价体系,规划的编制和审批机关的权威,在某种意义上是一个巧合,很容易使政府为了地方,短期目标和行动反对环境保护甚至蒙混过关。和环境影响评价文件的建设项目只有授权的环境保护行政主管部门,缺乏相应的监督和控制机制,它可能导致行政审批权力太大,导致环境问题。
2.7 强制性不够
目前,中国的《环境保护法》规定：“地方各级人民政府负责该地区的环境质量,采取措施来改善环境的质量”。出于恐惧的法律压力,一些地方环境执法部门更高的环境保护部门和地方政府采取欺骗、纵容非法企业尚未开始,所以经常环评环境影响评估通常是在项目批准,一些在项目开始的时候,甚至只是在建设施工后。岗位评价没有适当的环境影响评价的作用。在同一时间作为评价法律的许多条款的环境影响我们的国家大原则,实现不是在实际操作,很难在法律限定范围内全面展开。例如:如何确保“环境影响报告结论和评论作为一种重要的决策依据”我们发现很难找到一个明确的答案,现有的法律法规。缺乏措施和法规可行,容易使规划环境影响评价作为一种形式作为一种流于形式。另一方面,中国的环境保护部没有独立的执法地位,尤其是地方环保机构、人员和资金是决定由当地政府、环境执法的主要监管责任当地环境并没有得到相应的权力,导致执法情况尴尬,常常撞上一堵墙,失败了。因为经济增长本身是由政府、环保部门应对地方政府投资措施,很难严格监督当地领导人支持这个项目。违反规划环境影响评价的处罚太简单,以反映处罚符合犯
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罪的原则,没有形成足够的威慑力。如计划改变环境的不利影响,规划环境评价结论谁监督实现,谁应该承担事故规划环境评价的责任,这些都是没有明确陈述。总之,建设项目的环境管理松懈的现象也很普遍,严重影响了执法机关的环境保护部门,同时,严重干扰的环境影响评估结果。
2.8 监管存缺陷，法律责任不健全
中国的环境影响评价法律存在缺陷的监督管理体系,突出的问题是权利分散的,当地环境保护部门各个水平的双重领导下进行了国家环境保护总局和地方政府、中央政府和地方政府建立了一个全职的环境保护机构,但其他部门负责部门的一种特殊的环境保护工作政府职能管理、环境保护、水利、分散在环境保护、土地管理、交通运输、农业管理部门的公安局的海洋系统,港务局系统、职能部门的渔业系统。有些环保部门之间的权力和机构重叠互相找借口,领导机构,争夺管辖权。此外,对于一些重大建设项目,环境保护部门应当在该项目批准、建设、积极参与、跟踪,及时的监督,督促整改,但是由于系统的缺陷,不能实现。但一旦中途发现问题被迫关闭,很容易导致重大损失,环境保护行为的经济因素是损失超过了增益。
在环境影响评价活动,是建筑商、评估、批准的三方主体,取决于环境影响评价的有效性的三方严格按照批准、评估和审批。而在《环境保护管理规定》不是施工单位,评价单位的结论的环境影响评价和环境保护部门审批结论管理监督和承担相应的责任机制,使全面规定,以便在实践中三方不认真履行法定义务或职责,没有人承担责任。在《环境影响评估法》虽然规定的环境保护部门,规划编制单位、施工单位、审批部门责任,但是法律责任没有指定的决策者,这是一个很大的缺陷,因为决策者起主要作用的,没有决定,不会产生未来的责任问题,有必要进行法律约束,建立责任体系。
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第3章 中国环境影响评价法规的完善
3.1 改变环境影响评价的立法理念
环境法律的化身是法治环境。环境法是指环境的开发、利用、保护和改善环境的规则。环境法律的主题是政府作为对象的环境法律,政府行为接受约束的环境法规。最重要的变化的环境法律的立法理念是实现法律对环境立法理念。因此,环境法律应该限制政府环境行为的影响,是第一个把“官”,不仅强调“人”。环境法是真正的限制政府,是政府的主要位置在对象的环境法律,而不是外界的环境法律的对象。因此,急需建立环境影响评价制度的民主和法治。核心内容的法治是高度制度化的政府行为,尤其是高度制度化的政府决策行为。
3.2 增加对国家政策等宏观、战略性活动的环境影响评价
《环境影响评价法》第八条规定“国务院有关部门、市地区的当地人民政府和有关部门,组织的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的专项规划(以下简称专项规划),应在计划草案提交审批,组织开展环境影响评价,并提出了环境影响报告给当局审批的特殊计划。“违反规定和立法的精神,是所有决策立法意图产生重大影响的环境应该被纳入战略环境影响的范围,包括各种重要决策各级立法机关和各级政府及其职能部门,而不只是在市级以上的各级政府部门和部门负责规划和政策。至于环境影响评估标准应该对环境的影响程度的计划和实现,而不是根据制定机关级别,而不是根据组织的功能,所以只要决策行为可能会产生重大环境影响的环境应该包括在战略环境影响评价的范围。
但随着提出实施可持续发展战略,世界各国都越来越多的把立法政策战略环境评价是环境影响评价的重要内容。因为环境行为的影响,不仅从建筑活动,主要来自于国家政策。开展环境影响评价政策和立法活动的局限性,除了一些决策者的知识,进行全面评估的环境影响。在此基础上,在政策、法律和法规,修改和补充,直到终止,为了防止错误和误导性的政策,在历史和现实的经验告诉我们,霸道的政策是最重要的一个原因,导致生态和环境问题,例如:过去的人口政策,“农业粮食为纲,工业钢为纲”的政策,有一个显著的负面影
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响,对生态环境、环境影响和建立主要国家政策评价体系是势在必行的。如果你不通过这个源,环境问题是难以控制。因此,与规划、政策无疑有更重要的地位,对环境的影响范围更广泛、更旷日持久,和影响的出现更加难以处理,所以它有更积极的意义上的环境影响评价政策,这是最好的方式协调经济发展和环境保护。
战略环境影响评价可以对人类开发活动的替代方案,累积环境影响,附加效应、区域或全球的影响以及非工程(例如,造成的影响操作和管理模式)影响,环境风险等在早期的政策、计划或计划阶段充分考虑。
此外，进行宏观重大政策的环境影响评价，也有助于自然资源的合理配置、有计划地控制环境质量恶化、减少对环境的破坏。鉴于进行重大决策环境影响评价的意义以及国外的经验，我国应建立国家重大经济、技术政策和产业政策、区域和资源开发利用规划，城市和乡镇发展规划，行业发展规划，重大基础设施建设规划等的环境影响评价。
3.3 建立多级评价主体
我国在这一方面可以参考借鉴一些俄罗斯联邦生态鉴定制度系统中的做法。在俄罗斯联邦生态鉴定制度，其评价主体大致可以分为两类：国家主体和社会主体。国家主体包括俄罗斯自然保护和核安全部及其地方机关和俄罗斯卫生保健部及其地方机关所建立的专门鉴定机构──鉴定委员会。社会主体包括从事生态保护和生态评估的社会组织及其设立的生态鉴定机构、对生态鉴定活动感兴趣的其他机关、组织、企业、个人。从进行生态鉴定的主体来看，俄罗斯法律并未规定社会生态鉴定必须是特定的国家机关或其他机关，只需是社会组织或其他社会团体自行建立的生态鉴定机构即可。环境保护民间组织或公民个人可以根据倡议要求针对某项特定的鉴定活动成立临时性的生态鉴定小组或者生态鉴定委员会，完成既定的鉴定任务后随之解散；也可以设立常设性机构，对今后同类性质和活动进行生态鉴定。这样，环境保护民间组织或公民个人在组织生态鉴定活动上拥有相当大的主动权。
从生态鉴定的性质看，社会生态鉴定不是法定的生态鉴定活动，它是基于社会组织或其他社会团体，如生态保护团体、环境保护者协会、工会、青年联合会、妇女联合会等的倡议而进行的生态鉴定活动。它具有相当的独立性，既可以与法定的国家生态鉴定同时进行也可以单独进行。由此，环境保护民间组织或公民个人就可以不受政府机关的束缚，按照自己的意愿自由的进行生态鉴定活动。尽管社会鉴定的结论仅具有推荐性质，决策机关对鉴定对象作出决策时可以参考也可以不参考，但一般情况下，由于社会生态鉴定结论代
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表了公众的意愿，一旦违背，决策机关将面临强大的舆论压力，因此决策就按多对生态鉴定的结论予以高度的重视。
因此, 为了适应环境影响评价的复杂情况，希望我们国家在未来能给公众非法定环境影响评估的权利，在立法、制定社会和环境影响评价,环境影响评价主体多层次,以建立一个多层次的评价主体和适应各种类型的环境影响评估对象。
3.4 增加对替代方案的环境影响评价
科学的决策应该遵循优先的原则,即在几个备选方案中权衡利弊,确定最优方案。在战略环境影响评价,环境影响评价应规定选择内容立法,反映了环境与发展的综合决策和预防思想。美国、加拿大、日本和其他国家及世界银行和其他机构非常注重“替代方案”。“美国国家环境政策法”关注替代项目分析、评价和筛选,确定环境影响评价的提出,必须有“行为选项”。国际趋势和国外经验表明,环境影响评价的核心是分析备选方案。可以说,没有选择,法律系统的环境影响评价已经失去了最重要的意义。
环境影响评价不是找任何环境影响评价的发展项目,但发现任何情况下在环境和社会经济是最好的项目计划。这意味着所有可能的替代项目必须是在一个特定的项目做具体承诺,审查其成本和收益,包括规划、选址、技术、工艺和材料都必须被考虑。因此,根据环境影响评价的内涵,立法上应加强提供替代方案,明确规定了系统的环境影响评价必须包括替代品。在书的评价是环境影响的要求,规定应该不同的情况下需要提交的基本方案和替代,实现全面的考虑和选择最好的线路,努力实现环境影响最小化,成本最小化,获得最大化的利益。
3.5 完善环境影响评价中的公众参与
公众参与必须落实在制度上，同时也要求给公众参与创造条件。环保法第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这是公众参与在立法上的体现，也是公众参与的法律依据。
在今后的立法和相应的配套法规制定过程中，国家应该鼓励公众参与环境影响评价，充分保障公众的知情权、参与权和诉讼救济权，允许政府、社会团体、专家学者、人大代表、政协委员、当地居民等各类公众通过法定的方式参与环境影响的评估、审查与监督等活动，建立环境影响评价听证制度、结果公示制度，将公众参与环境影响评价过程法律化、
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程序化、规范化，克服公众参与环境影响评价的现实障碍，使国家在环境影响评价上对公众有效的开放，实现国家和公众的良性互动。
要建立真正的公众参与，必须对以下几方面进行加强：首先，明确规定公众的介入时机及介入方式。环境影响评价法中应规定规划的编制机关或建设项目者都应该公告何时何地举行听证会或公证会，提前发放有关环境影响评价的相关信息，然后征求公众意见，并且公证会或听证会后，公众可以对环境影响报告书有不同的意见，并可提出书面意见。其次，实行环境信息公开，加强公众参与。信息公开是政府执法公平公正的前提，只有将信息进行公开，才能保证公民的真正参与。因此，环境影响报告书草拟之后，在报送审批机关之前，应尽早地把环境影响报告书（包括战略环评和建设项目环评的环境影响报告书）的全文（而非摘要）全部公开，可以在报纸上刊载，也可以在电视上宣告，而且也应该在利益相关者的密集地区公示公告，以征求公众的意见，并且在此期间，规划或建设项目的编制机关都应尽量为公众提供环评的有关信息、资料，并提供解答。再次，建立对公众意见的回应制度，切实将公众意见落到实处。编制机关或项目者征求意见的法定期限届满后，应根据各机关、团体、公众提出的意见，对环境影响报告草案进行修订和补充。在环境影响报告书制作完成之后，应送给提出意见的机关、团体或公众。如果公众意见没有被采纳的应对其说明理由，并且向审批机关提出审批时，一并附上。如公众不满意编制机关或建设项目者的理由，还应赋予其诉讼权利，保证公众能真正参与其中，发挥监督作用。最后，建立不同专业、部门的专家、学者组成的专家系统，共同完善评价过程，尤其是对民间环境保护力量的整合。
3.6 完善环评的评审和审批机制
为了防止地方主义的干扰，使我国环境影响评价工作真正发挥作用，建议采取两级评审体制，即被授权的中央级环境影响评价机关和被授权的省级环境影响评价机关。前者主要负责中央政府政策、规划、计划的环境影响评价及跨省区的对环境有重大影响的区域环境影响评价和项目环境影响评价的评审。剩余的环境影响评价由后者负责，包括本省的政策、规划、计划的环境影响评价及区域环境影响评价和项目环境影响评价的评审。赋予两种环境影响评价的审批结论具有同等的法律效力。其审批机构均为被授权的环境影响评价审批机关，被专门授权的省级环境影响评价审批机关是被专门授权的中央级环境影响评价审批机关在各省的派出机构，省级环境影响评价审批机关直接受中央环境影响评价审批机关的的领导，并对其负责。立法还应加强对审批部门的法律约束，以保证环境影响评价立
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法目的的实现。同时将审批程序改为环保部门一审负责制，即在公众参与的基础上，有具有审批权限的环保部门组织有关专家对环境评价报告进行评审，在专家评审结论的基础上，负责对环境评价报告的审批。这样既简化了程序，又提高了工作效率。
为避免规划的编制机关和审批机关在某种意义上的重合问题，应明确具体的编制机关，设立专门的审批机关，使其二者明确分离，防止机构重合带来的权力重合问题，并注意在其中加大专家和公众的意见所占的比例。其次，对于建设项目的环评文件仅由环境保护行政主管部门审批的情况，应加强对环评的组织管理。建立专门的建设项目审查委员会、环评专家委员会和专家小组，负责建设项目的环评工作，审查意见必须作出肯定或否定的结论，以此作为是否批准的依据。确保审批机关的权威性、专业性、科学性，避免行政部门的干预。
3.7 加大环保执法力度
3．7.1 执法机关独立行使职权是解决我国环保执法不力的首要工作
确立环保机构的独立执法地位，加强环境执法能力建设，对于环境影响评价制度尤其重要，研究加强环境执法能力建设的措施和办法，加强环保部门与相关部门之间的协调与配合。采取多种手段，逐步理顺体制、健全机制、强化法治、增强能力，逐步改变环保执法地位不明确的现状。
3.7.2 集中清理整顿违法行为
要组织各地对违反环境保护法律法规的地方保护政策进行集中清理整顿，促进这些地区政府发展观的转变，加强环境法制观念，改善执法环境。开展环境保护行政责任追究工作。对不依法履行监督管理职责和发现建设项目违法行为不予查处或报告的环保部门，追究有关领导和相关责任人的行政责任；落实各级政府的环保责任，对地方政府、部门、和企业领导干部存在的玩忽职守、滥用职权、违法违纪、充当违法排污企业的保护伞、损害群众利益的行为进行查处。
3.7.3 建立和完善环评制度执行的长效机制
建立政府环境执法责任制，落实政府环保责任制；建立联合办案制度，通过部门联席会议定期协调工作；继续公开查处环境违法行为，逐步建立企业环境行为定期公布制度，加强公众和舆论的监督作用；对所有审批的项目，将通过信息公开等手段进行长期的跟踪
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监督，如果发现环境违法情况，予以查处；加大执法力度，丰富执法手段，严厉打击污染环境和破坏生态的违法犯罪行为，彻底查处环境危害严重的大案、要案，做到有法必依、执法必严。
3.8 加强监管，明确责任
3.8.1 严格环评队伍监管
针对我国一些环评单位为利益而而放弃原则的歪风，应加大整顿环评行业的秩序，具体措施有：加大对环评持证单位的日常监管力度；参照环境管理标准体系，制定规范化、可操作性强的环评工作质量管理程序和要求；加大对环评中违规行为的的处罚力度；严格环评单位资质准入条件，强化环评责任追究；严格环评队伍监管，推行环评工程师职业资格制度。此外应通过引进境外环评机构参与国内环评市场、完善竞争机制，促进我国环境影响评价质量与效率的提高，积极稳妥的推进环评市场化改革。
3.8.2 法律责任的完善
我国的环境法律责任可分为三类：环境行政责任、环境民事责任、环境刑事责任。三者的构成要件不同，所以区分标准存在巨大差异。在环境影响评价法律制度中我们讲到的法律责任一般是行政责任。
《环境影响评价法》主要是采用行政处罚的手段来追究规划编制机关和审批机关的法律责任，而对决策者的法律责任却没有规定，不能有效的调动其履行职责的积极性。《环境影响评价法》对规划编制机关、建设单位及环评单位的违法行为和违法人员均作出了明确的法律责任规定，但仍需进一步完善。
《环境影响评价法》对环评主体的规定过于原则，没有明确划分。这样在实践当中建设者、评价者、审批者就有可能不认真履行其法定义务或法定职责，易造成环评流于形式，因此，应细化三者的具体责任。
编制机关和审批机关因没采纳公众意见、审查意见而造成重大环境危害的行为，仅要求说明是不够的，对无视公众意见而导致污染或环境破坏严重者，应追究法律责任。
在法律责任篇应该增设以下几条：第一，建设单位应当向环境保护行政主管部门提出该项目的环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的申请而却未申请，建设单位擅自开工并且建设项目已经完成的，应处以50万以下的罚款，给环境造成影响比较恶劣的，建设单位负责人应承担刑事责任。第二条，为执行环境影响评价公众参与的报告
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书，环保部门不予审批；从事环评的单位在环境影响报告书隐匿公众意见或对公众意见作虚假记录的，由授予环境影响评价资格的环境保护主管部门吊销其评价资格证书，并处以罚款；建设单位对公众提出的合理建议不予采纳而开工建设，由负责审批的环境保护主管部门责令其停止生产，并处以罚款。
总之，健全的法律责任制度是法律权威与尊严的根本所在，在环境影响评价中，完善责任的承担，尤其是要加强刑事责任的相关规定，宽严相济，才能保障环境影响评价的顺利进行。 18
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结 论
环境影响评价作为一种重要的手段,一个重要的环境法律制度体系，为了实现环境保护的目标,环境影响评价法律具有重要的理论和实践意义,因为中国开始实施系统时间不长,况且现实情况的千变万化,环境影响评价法规和和我国的其他法律一样。有一个循序渐进的过程,逐步发展和完善,随着各种问题的出现, 甚至在执行过程中遭遇抵抗,但是作为一个新生事物，其生命力还是相当旺盛的，我们只有在实践中逐渐发现、解决问题才能不断进步、提高和完善。我相信只要我们锐意进取，环境影响评价制度在中国会越来越完善,这将极大地促进繁荣和发展中国的环境影响评估工作
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谢 辞
在本论文的写作过程中，我的导师张青老师倾注了大量的心血。张老师为人随和热情，治学严谨。在论文的整个写作过程中，张老师给我提出了许多宝贵的意见和建议，从选题、定题开始，一直到最后论文的修改、润色、定稿，张老师始终认真负责的给与我深刻而细致的指导，帮助我开拓研究思路，给予了我很大的帮助。正是张老师的无私帮助和热忱鼓励，我的毕业论文才能够得以顺利完成。在此，真诚的感谢张老师百忙之中对我的悉心指点。
在大学期间，我也一直在不断成长、成熟，感谢大学期间为我打下坚实基础的各科老师，以及关心我成长的各位系、院领导。
同时也感谢与我一起成长的各位同学、室友、朋友。谢谢你们生活和学习上的关心帮助，谢谢你们陪我走过大学生活。谢谢你们！
通过本次论文，我学到了许多知识，跨越了传统教育的体制束缚，并且由原来的被动学习接受转变为主动的寻求知识。在论文写作过程中，查阅了大量的资料，搜集了许多相关的文献，培养了自学能力和动手能力。通过一次次的修改，我懂得了作学问的严谨态度，懂得了理论与实践结合的重要性，论文让我的认识有一个很大的提升。
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