大 部 制 改 革 的 问 题
一，关于大部制的涵义与特征
有学者提出，“所谓大部门体制,就是为推进政府事务综合管理与协调,按政府综合管理职能合并政府部门,组成超级大部的政府组织体制。”有学者认为，“大部门体制，或者大部制，就是在政府部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。大部制是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式。”基于上述涵义的界定，有学者揭示出大部制的四个基本特征：一是“大”。这种“大”表现为组织规模大和职能范围广；二是“少”。就是职能部门少，如实行大部制的美国政府仅个别职能部门等；三是“合”。实行大部制的目的之一是整合行政资源；四是“协”。大部制改革必须有机整合机构，优化组织结构，使之高度协调。
很显然，大部制是将政府相同及相近的职能进行整合，归入一个部门管理，或将一些职能相近或相关的部门整合为一个较大的部门。与按照政府专业管理职能设置政府机构的“小部制”不同,大部制是一种政府事务综合管理的体制。“职能有机统一”是大部制的精髓所在；“宽职能,少机构”则是大部制的鲜明特征。 二，关于大部制改革的背景与动因
推进大部制改革具有深刻背景和多重动因。有学者认为，大部制
改革“既是社会主义市场经济体制深层次改革的需要，也是深化行政体制改革的重要环节。”也有学者提出，“无论是从政府和市场的关系，还是从与国际接轨来看，中国的行政机构都应该向大部制转变。”还有学者对政府机构改革存在的主要问题进行了较为深入的分析：一是政府部门职能分工的状况不适应经济社会发展和市场经济体制的需要。如政府部门设置过多，政府职能转变还没有完全到位，决策、执行、监督职能配置不够科学，政府部门之间职能交叉、政出多门、权责不清的现象比较突出等。二是目前经济运行中存在的一些突出问题与政府机构改革相对滞后、机构设置过细有关。如经济运行过热的苗头日益明显,中央宏观调控的效果不佳,与部门利益作祟有很大关系等。
众所周知,新中国成立以后搞了几十年计划经济。计划经济的一个显著特点是部门设置多,实行条条管理。如当年的机械工业部下辖9个管理部门,有管常规机械的,有管电子的,有管兵器的,有管飞机的……政府机构设置过多过细,管理对象与管理事务重叠,机构重叠、职能交叉、协调困难的情况十分普遍。
随着改革开放和社会主义市场经济的发展,政府管理部门的改革也不断深入。1982年至今,我国先后进行过5次大的行政管理体制改革。1982年国务院100个部门裁了39个;1998年再次大规模机构改革,国务院的40个组成部门,一下又裁了11个,仅保留29个,绝大多数直接管理工业的部门都撤销了。但是,政府体制改革并没有到位,而且随着改革和发展,政府管理面临着许多新的问题,主要表现在机构重叠、职能交叉,政出多门的问题突出。
目前,我国国务院的组成部门仍然有28个,而日本是12个,美国是
15个,英国是17个。与成熟的市场经济国家相比,我国政府部门设置依然较多,削弱了政府的决策职能,也不利于集中统一管理。
笔者认为，我国政治体制改革、经济体制改革、文化体制改革和社会体制改革的深入推进和综合影响，是大部制改革的深刻背景。着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题，建设服务型政府是大部制改革的内在基本动因；进一步消解经济社会发展中的体制性障碍，推动科学发展，促进社会和谐，更好地维护人民群众的根本利益，是大部制改革的外部驱动因素。 三，“大部制”需要重点解决的问题
1,职能和机构整合问题。实行大部门体制的实质在于实现职能有机统一,确保运转顺畅,而不在形式上调整多少部门。按照这一要求,改革方式有两种选择:一个途径是将职能相同相近的部门,重组为一个职能更宽、管理范围更广的大部门,使相关职能由一个大部门负责,统一协调管理相关领域的事务。比如说,食品药品安全管理与公共卫生服务有着内在有机联系,应当在统筹协调食品药品和公共卫生管理职能的基础上,整合现有政府部门,统一负责相关领域的政策规划、组织协调和监督管理职能。
2,另一个途径是只对相同相近职能进行整合,不动机构。在许多情况下,一个部门可能只有某些管理职能与其他部门存在交叉,或者一项事务的工作流程客观上需要几个部门共同管理。在这种情况下,就没有必要重组机构,而是采取职能整合的办法,将相近职能归入一
个部门管理为主,使之成为该项职能的主要负责部门,牵头协调相关业务,其他部门配合,做到职责明确、各负其责,防止都负责、又都不负责,出了问题无人负责。
3,决策与执行分开问题。目前,有些政府部门集决策权、执行权、监督权于一身,容易导致权力过于集中、部门利益化等问题。而实行大部门体制,就会使有的部门职能更宽,权力更大,可能就会出现新的部门利益。因此,实行大部门体制,更有必要在建立决策与执行相对分离的权力结构上有所创新。 四，对“大部制”改革的期盼
其一，“大部门体制”改革应该在精官减政、精简机构方面为基层政府机构改革提供典范。国务院在1982年以来的5次大规模行政管理体制改革中，始终贯穿着精简高效这条主线。比如在1982年的机构改革中，国务院100个部门裁了39个，1988年，国务院的人员编制一次性就比原来减少了9700多人。但是，在当前一些地方的机构改革始终走不出精简、膨胀、再精简、再膨胀“怪圈”的情况下，特别是在一些地方的政府机构中已经出现了中组部原部长张全景所批评过的“官多为患”的情况下，国务院此次“大部门体制”改革应该在机构精简和职位设置上给基层机构改革作出表率。有关资料显示，当前财政供养人口负担比建国初期增加了20倍。财政供养人口和百姓的比例已经从建国初期的1∶600，增加到当前的1∶28左右。在这种情况下，国务院的大部门体制改革应该对基层机构和人员大幅精简和效率提高起到大的触动作用。
其二，“大部门体制”改革应该在降低行政成本上为基层机构改革提供典范。据有关报道显示，我国行政管理支出占财政支出的比重从1986年的10％提高到2005年的19．2％。20年间增长将近一倍。与此同时，中国人均负担的年度行政管理费用由20．5元到498元，增长23倍。而抚恤和社会救济支出占财政支出比重只提高了0．5％。行政管理费用的增加不仅加重了百姓的负担，而且挤占了本来可以用来提高百姓教育卫生和保障水平的经费支出。不仅如此，行政职能错位、交叉造成的行政成本增加还给经济发展带来了负面影响。据中国经济体制改革基金会秘书长樊纲近日公布的研究成果显示，1999～2005年间我国行政成本对经济增长作用达到负的1．73％。因此，他建议政府改革应该进一步降低政府行政成本在GDP当中所占的比重。在这种情况下，此次“大部门体制”改革应该在大幅降低我国不断上升的行政成本上对基层行政管理体制改革给予大的触动。
其三，大部门体制改革还应在树立服务为本、重视民生，增强政府服务百姓能力和水平上提供典范。经济学家吴敬琏近日在评价中国改革开放30年的成败得失问题时认为，当前最亟待解决的问题是政府自身的改革，所谓政府自身的改革，就是要按照人民的托付，去管好自己应该管的事情，那些不该管的事情尽快退出来，不要为了自己那一点小的本位利益或者权利或者等等来妨碍这个大局。党的十七大在报告中也曾明确提出了要“着力保障和改善民生”，“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的目标。“大部门体制”改革应该围绕树立服务为本更加重视民生的目标对当
前基层行政管理中存在的部门主义、官本位体制和少数干部的重官轻民思维有所触动。
五，关于大部制改革的国际经验与借鉴
有学者对国际社会大部制的经验进行简要描述和国别介绍。国外实施大部制改革主要是为了克服和解决机构重叠、职能交叉和权责脱节等政府管理问题。它是由市场经济比较成熟的国家率先探索并逐步实行的一种行政管理模式。大部分国家的中央政府组成部门在20个以下，如澳大利亚和英国19个，美国和法国15个，德国14个，日本12个，机构设置最少的只有8个（瑞士）。而我国国务院组成部门在2008年改革以前有28个，机构设置较多。也有学者介绍国外大部制改革的方法和特点。其方法包括多措并举，合力推进；配套改革，体制支撑；加强协调，注重整合；强调技术，讲求细节。其特点是应需而设，职能为基；渐次推进，因时制宜；有共性，无模式。
从总体上看，学者们对国际社会大部制的介绍和研究较少，且处在概念转述和内容描述阶段，缺乏对国际上大部制改革的深层动因、实践模式和运作机制进行深入的分析和探索。 六，思考
大部制改革是我国深化行政管理体制改革的突破口，其目标取向是建设服务型政府，更好地维护人民群众的利益，这是学术界达成的一个最基本的共识。除此之外，学者们在以下几个方面也形成了广泛共识：（1）大部制是改革和完善我国现行政府组织体系的一项重要举
措，它具有诸多优点：有利于集中和整合资源，克服部门本位主义；机构大量缩减，为行政协调开辟了一条新的途径；破解职能交叉、“多龙治水”等矛盾；决策与执行分离，提高公共服务效能；加强宏观调控，有效应对现实的社会问题；有利于推动地方政府改革的顺利进行。（2）大部制改革要善于化阻力为动力，以公共利益消解部门利益，把握好部内协调的负荷与难度，防止出现争权夺利、条块冲突、盲目合并、流于形式等问题。（3）大部制改革应以转变政府职能、提高行政效能为核心，以权力协调和职能归并为基础。（4）大部制改革应有政治体制、经济体制、文化体制和社会体制的改革相配套。（5）大部制改革应以相应的法规制度作保障，避免出现“变形”或“回潮”的现象。
