完善乡镇人大制度的思考
乡镇人民代表大会处在民主政治的最基层，但它的组成人员约占全国各级各类人大代表的80%，是中国特色社会主义根本政治制度不可或缺的重要组成部分，在我国的经济、政治、文化和社会建设中发挥了积极的作用。但随着政治经济社会不断发展，长期以来存在的矛盾和问题愈显突出，制约了其职能作用的发挥。
一、目前乡镇人大建设存在的矛盾和问题
经过20多年的建设、改革和发展，乡镇人民代表大会制度不断地健全和完善，权力机关的地位和作用得到了逐步提高和发挥。但还存在着一些问题和缺陷，主要表现在以下几个方面。
（1）、是认识不到位，影响乡镇人大的地位和作用。
部分干部群众认为乡镇人大就是一年开一次会议，走走过场，也决定不了什么大事。一些政府机关工作人员把乡镇人大组织的视察、检查和评议看成是挑刺找毛病，忽视监督作用发挥。加之，乡镇人大只有主席1人，力量薄弱，个别年龄偏大，思想上缺乏积极性，有退居”二线”的意识。社会上对乡镇人大的重要性和地位作用认识不到位，表现在行动上就是对人大工作不理解、不支持，直接影响乡镇人大作用的发挥，地位的提高。
（2）、是工作开展不平衡。
乡镇党委支持、政府配合好的人大工作开展得就比较好。根据我县情况看，工作开展得好的占三分之一，处于一般的占三分之一，差的占三分之一。有些乡镇平时安排人大主席包村、包项目，还有的安排管后勤，大部分时间搞中心工作和其他工作，搞人大工作时间不能保证。
（3）、是人代会开得不够规范。
大部分乡镇人代会不少于两天的时间不能保证。审议时间、酝酿候选人的时间安排得很少，有些不足两个小时。乡镇人代会要听取和审议哪些工作报告，法律规定比较原则，虽然地方组织法和甘肃省乡镇人大工作条例统一作了要求，但个别乡镇还是不够重视。加之乡镇财政体制变动，财政报告有无必要，认识也不统一。每次人代会都作了决议，但对决议的落实不够到位。
（4）、是受经费制约，正常活动难以开展。
大多数乡镇由于经费困难，难以保证人代会会期，个别乡镇人代会的报告、会议的各种材料没有经费给代表印发，会议时间不够，也是受经费的制约。闭会
期间，代表活动受经费的制约，开展很少。学习资料匮乏，无钱订阅报章杂志，影响代表的学习培训。按规定代表参加会议，参加活动的误工补贴无法落实。总之，经费困难，不仅制约人代会会期无法保证，而且代表活动无法正常开展，影响乡镇人大作用的发挥。
（5）、是代表素质不高。
乡镇人大代表由于受文化程度、社会活动能力等方面的限制，素质普遍不高。有的政治责任感不强，认识不到自己所肩负的使命；有的把代表看成荣誉称号，缺乏代表意识；有的缺乏最基本的文字和语言表达能力，开会从不发言，很难胜任代表职责；有的社会活动能力较差，无法代表广大选民的意愿。由于受代表素质的局限，在一定程度上使乡镇人大职权的正常行使受到了限制等。
二、加强乡镇人大建设的几点建议
（1）实行基层人大代表部分专职化
专职代表制理论是建立在社会分工原理与政治职业化的基础之上，认为专职代表合乎现代社会复杂性、多样性、流动性程度越来越高的要求，能够更有效地代表社会公众进行管理。议员是否专职，在一定程度上决定了议员的素质水平、议会的工作效率、监督力度和民主程度。实行专职代表制可以进一步强化人大的功能和作用，强化县乡级人大的监督职能，解决人大代表兼职下的现实困境。实行代表专职化，在受监督、对人民负责的情况下，可以加强代表同选民的联系，使代表更能体察民情、了解民意，做选民利益的代言人。从目前的情况看，在县乡人大中实行专职代表制十分迫切和必要。因为县乡人大代表是由选民直接选举产生的，代表与选民之间容易形成直接的责权和牢固的利益纽带，不但有坚实的群众基础和政治合法性基础，而且也具有较为可靠的组织保障。县乡人大专职化，面临着财政上的制约，这决定了其现实可能性或可行性较小。但是，困难的存在并不能因此而拒绝制度的改进，其解决办法可以推行相配套的改革措施，首先是大幅度缩减县乡人大代表的名额，合理确定人大代表的数量，使县乡人大变成一个实质性的、精英化的议事机构。要科学地确定代表数量，就应该遵循一定的原则，一是代表应有广泛的代表性，二是代表数量必须便于开会。根据有关专家的研究，县级人大代表的数量应该不超过200人，乡镇人大代表50人足矣其次是建立离任的专职代表的生活保障和退休金制度，以解决代表的后顾之忧。最后，应建立人大代表的连选连任制度。如果代表能充分履行自己的职责，忠实地反映民意，那么可以在下一届选举中继续担任人大代表。
（2）是要认真履行宪法和法律赋予的职权，依法搞好乡镇人大工作。
提高全社会对乡镇人大地位、作用的认识。乡镇人大是我国最基层的地方国家权力机关，充分发挥乡镇人大的作用，对于加强基层国家政权建设，巩固人民民主专政，组织和支持人民当家作主都具有十分重大的意义。要加强这方面的宣传教育，使全社会了解乡镇人大的地位和作用。要依照宪法和地方组织法以及省乡镇人大工作条例的规定，不断健全完善人民代表大会制度。首先，搞好换届选举，选好代表，配备好班子，要选配文化层次高，能力强，群众威信好的干部担任乡镇人大主席、副主席，要按照法律规定，既要选配主席，还要选配副主席1至2人，设专职办事人员，这样才能加强乡镇人大的领导力量。其次，乡镇人大代表和从事人大工作的干部要加强学习、培训，提高政治素质和法律知识水平，熟悉人大工作的程序。第三，要加强制度建设。健全和完善乡镇人大工作的各项制度，从制度上保证乡镇人大工作的质量。现阶段乡镇人大从召开会议到组织代表开展活动都很不规范。要从会议的内容、制度方面建立一套比较完善的符合乡镇人大实际的工作程序，以保证乡镇人大能够完整地履行好职责，要从组织代表视察、检查、评议方面形成一套切实可行的制度，真正解决人大监督可有可无，监督软化的问题，使人大代表的监督作用真正的发挥出来。
（3）大力培养选民权利意识及理性参与意识
权利意识淡薄是选民中存在的突出问题。多数选民还没有认识到选举是自己的神圣权利，加之现行选举制度仍然有很强的组织安排的色彩，致使选民的选举热情不高，代表选举缺乏足够的动力。为此，首先要继续坚持发展和完善社会主义市场经济。选民权利意识归根结底来源于市场经济的发展及由之而来的利益多样化。市场经济本质上有着对平等、竞争、自主等的诉求，权利意识的产生也根源于对利益的维护和对平等公正的渴求。市场经济带来普遍经济繁荣的同时，也促使社会利益日渐多样化、分化，在此条件下，不同利益群体的存在促使选
民关注自身利益的维护与代言问题，选民的权利意识必定不断增强。其次，要认真对待基层民主实践。托克维尔在《论美国的民主》中指出：“美国的地方分权制度直接产生了民主的诉求，培养了乡镇民主自治的精神，它像一所学校训练公民如何行使自己的民主权利。这种培养和训练是十分重要的，因为”在小事情都没有学会使用民主的老百姓怎么能在大事情上运用民主呢”。“人民插手公共事务，往往会把事情搞得很糟。但是，不扩大人民的思想境界，不让人民摆脱陈规旧套，他们就参与不了公共事务”。同样，我国的基层民主的意义也在于此，
以村民自治、社区自治、基层人大代表选举等体现的基层民主实践必须不断推进和强化，它们都是民主训练的大学校。只有公民在管理自身事务中学会了民主参与和民主管理、民主决策以及民主监督的方法，适应民主的生活习惯以及学会民主的细节与技术后，高层次的大范围的民主实践才更有实践和民情基础。民主的发展和社会的进步不在于轰轰烈烈的整体推进，而在于一个一个最微不足道的个案积累和公民的自觉践行。在现行的文本制度内，遵循个案的渐进的发展方式，可能更有利于民主政治建设”其三，健全法制，切实加强公民政治权利和人权保障。第四次修宪，已将”公民的合法的私有财产不受侵犯”写进《宪法》第十三条。承认并保护公民的私有财产权是对选民权利及权利意识的最好的培养与维护。只有从法律制度上承认并接纳公民的利益诉求，公民的权利意识也才能更好地伸张和维护。
（4）是要不断增强乡镇人大工作的生机和活力。
在体制方面，乡镇党委要重视人大工作，注意协调党委、人大、政府三者之间的关系，一视同仁，着力解决乡镇人大工作中存在的困难和问题。乡镇政府要摆正位置，自觉接受人大的监督，配合支持人大依法履行职责，在经费上、时间上、交通工具等方面给予帮助支持。县级人大常委会要把指导乡镇人大工作摆上议事日程，精心安排，抓好学习交流培训提高，帮助解决乡镇人大工作中业务不熟的问题。作为从事乡镇人大工作的同志，要不断加强自身建设，学会最基本的工作方法，提高工作水平。在具体工作中要注意处理好三个关系。一是处理好与党委的关系。重大问题及时请示汇报。争取党委对人大工作的重视和支持。这是做好人大工作的重要保证。二是处理好监督与被监督的关系，乡镇人大和乡镇政府工作职责不同，但目标是一致的，它体现的是法律关系，不是个人行为。人大要敢于监督，善于监督，政府要注意自觉接受监督，听取意见、建议，认真改进工作。三是要处理好参与中心工作和本职工作的关系。乡镇人大主席、副主席要搞好本职工作，围绕人大工作的重点，采取开展代表活动，督促人代会决议、决定的贯彻执行，督促办理代表议案、意见、建议等方式，推动乡镇工作，也要积极参与党的中心工作，发挥自己的作用。要不断探索和吸取乡镇人大工作的经验，丰富代表活动的内容，改进工作方法，不断增强乡镇人大工作的生机和活力，使乡镇人大的地位逐步得到提高，作用得到较好地发挥。
参考文献：
[1] 岳存孝。乡镇人大建设存在问题及改进建议[M]。《人民之声报》2006年第6期三版
[2] 郭立建。 完善乡镇人大制度的思考[M]。理论前沿。2008年第十七期
[3] 周青松。论乡镇人大民主建设的路径及其拓展[M]。 北京：商务印书馆 2009（5）
