完善乡镇人大会议预备会议制度
闫旭辉 黎启海
话题争鸣：乡镇人大会议是否需要举行预备会议？
【话题】地方组织法第十三条规定，县级以上地方各级人大每次会议需举行预备会议，选举主席团主持正式会议，决定正式会议的有关事项等，为正式会议的召开做好会前准备工作。然而，乡镇人大每次会议是否同样需要举行预备会议，为正式会议的召开做好会前准备工作呢？对此，法律并没有作出明确规定。地方组织法第十五条规定，乡镇人大举行会议时，选举主席团主持会议。有人认为，从法律条款的字面上理解，乡镇人大会议无需举行预备会议，应当直接召开正式会议。请谈谈您的看法！
乡镇人大会议无需召开预备会议
乡镇人大召开预备会议没有法律依据，也不符合乡镇人大工作的实际，因此无需召开预备会议。
乡镇人大召开预备会议没有法律依据。地方组织法第十三条规定，“县级以上的地方各级人民代表大会每次会议举行预备会议，选举本次会议的主席团和秘书长，通过本次会议的议程和其他准备事项的决定。预备会议由本级人民代表大会常务委员会主持。每届人民代表大会第一次会议的预备会议，由上届本级人民代表大会常务委员会主持”。可见，法律并没有赋予乡镇人大会议召开预备会议的权限，人大工作强调依法办事，只有坚持在宪法和法律范围内活动，才能不断推进乡镇人大会议的规范化、民主化和程序化，从而维护乡镇人大会议的严肃性。乡镇人大会议召开预备会议不符合实际。从实践上看，乡镇人大会议会期较短，一般是一天或半天时间，不像县级以上人大会议一般在五天以上，可以从容安排各项议程。乡镇人大如果组织召开预备会，就会增加会议议程，可能导致会期延长，不符合精简会议的精神。另外，根据地方组织法第十五条规定:“乡、民族乡、
镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议”。可见，在本次大会主席团没有选举产生之前，可以在上次大会选举的主席团组织下，召集本次人大会议，在正式会议上选举大会主席团，通过大会议程、大会主席团和秘书长名单、议案审查委员会和财政预决算委员会等名单。如果照搬县级以上人大会议召开预备会议的步骤进行操作，不符合实际。因为县级以上人大预备会议由本级人民代表大会常务委员会主持，而乡镇人大没有常设机构，由谁主持是个问题，这也可能是法律未对乡镇人大会议举行预备会议作出规定的一个原因。
河南省汝州市人大常委会 闫旭辉
期待完善乡镇人大会议预备会议制度的法律规定
乡镇人大会议举行预备会议有着客观现实的需要，期待完善乡镇人大会议预备会议制度的法律规定。
乡镇人大会议预备会议制度是客观存在的。从地方组织法的制定和修改的历程来看，我国1954年制定的第一部地方组织法和1979年重新修订的地方组织法均规定：“地方各级人民代表大会举行会议的时候，选举主席团主持会议。”当时的法律没有明确规定地方各级人大会议是否需要举行预备会议、选举主席团的会议由谁主持。根据法律规定，人大会议的召集者并不是人大会议的主持者。选举主席团的会议并不是人大正式会议的开始，其实际上就是为人大正式会议作准备的预备会议。直至1986年修改地方组织法时法律才明确规定，县级以上的地方各级人大会议每次会议需要举行预备会议，选举本次会议的主席团和秘书长，通过本次会议的议程和其他准备事项的决定；预备会议由本级人大常委会主持。然而，关于乡镇人大会议是否需要举行预备会议、选举主席团的会议由谁主持的问
题，地方组织法于1986年修改，其后又历经1995年、2004年两次修改，均没有作出明确规定。乔晓阳、张春生主编的《释义及问题解答》一书(2005年修订版)就乡镇人大会议选举主席团的问题如是解读：“主席团是每次会议预备会议选举的”。可见，高端权威人士从客观实际情况出发，也是认同存在乡镇人大会议预备会议制度。
期待完善乡镇人大会议预备会议制度的法律规定。地方组织法对乡镇人大会议预备会议制度没有进行明确规定，无疑是立法修法的一大缺憾。麻雀虽小五脏俱全。乡镇人大会议与县级以上地方各级人大会议一样，每次会议均需举行预备会议，选举主席团主持正式会议。并且，需要明确规定乡镇人大会议预备会议由谁主持。目前，已有一些省、直辖市、自治区人大常委会在制定乡镇人大工作条例中进一步明确规定，乡镇人大会议每次会议举行预备会议，选举主席团主持正式会议，预备会议由乡镇人大上次会议主席团主持。并且，仿效县级以上地方各级人大会议的做法，明确规定乡镇人大会议预备会议的职责任务。也有一些地方乡镇人大在制定的乡镇人大会议议事规则中，对乡镇人大会议预备会议制度进行了进一步的明确。这些做法，与现行地方组织法的规定并不相悖，有效地弥补了现行法律规定的不足。期待再次修改现行地方组织法时，能够从国家法的层面完善乡镇人大会议预备会议制度的规定。
贵州省德江县人大常委会黎启海
