农村环境连片整治对策分析
——以辽宁省农村示范点为例
【关键词】农村环境 连片整治 政府治理 国外政策
【摘要】近年来，我国农村环境日益恶化。本文以辽宁省农村为例，分析了在农村环境连片整治示范项目实施过程中存在的主要问题：①沿河治理的模式存在局限性 ②环保部门与基层政府分工不合理 ③基层政府财政尴尬 ④政策执行缺乏后续有力度和长效机制。并针对上述问题提出了一系列解决对策。
一、情况介绍
（一）政策背景
近年来，中国农村环境问题日易突出，表现为点源污染与面源污染共存，生活污染和工业污染 叠加，各种新旧污染相互交织；工业及城市污染向农村转移，危及农村饮水安全和农产品质量安全；一些农村环境问题已经成为危害农民身体健康和财产安全的重要因素，制约着农村经济社会的可持续发展。
胡锦涛总书记在十七届三中全会上的讲话明确指出了到2020年农村改革发展的基本目标任务。其中，资源节约型、环境友好型农业生产体系基本形成，农村人居和生态环境明显改善，可持续发展能力不断增 强作为重要内容被 写上日程：
改革开放30年 以来，中国特色社会 主义伟大实践带来了经济发展的累累硕果。但是，经济发展的同时，农村所面临的环境问题却日趋严重而环境问题 直接制约着我国农村能否真正走上“生产发展、生活富裕、生态良好”的文明发展道路。
国家对农村环境治理问题高度重视。国务院于2008年7月召开了全国农村环境保护工作电视电话会议，决定开展农村环境综合整治；中央财政为此设立了专项资金。2009年2月，国务院办公厅 印发了《国务院办公厅转发环境保护部等部门〈关于实行“以奖促治”加快解决突出的农村环境问 题的实施方案〉》（国办发〔2009〕11号，以下简称“《实施方案》”)，对开展农村环境综合整治做出 了明确部署。2008〜2009年，中央财政安排了 15亿元农村环保专项资金，支持全国2000多个村庄 开展农村环境综合整治，地方各级人民政府积极整合各类资金，各级财政累计投入达50亿元，约 1300万农村居民从中直接受益。
（二）环境现状
辽宁省的农村环境宏观上分为点源污染与面源污染，点源污染指有固定排放点的污染源，如工业企业排污；而面源污染则没 有固定的污染排放点:
根据辽宁省调查的14农村污染物的来源和特性分析，辽宁省农村生态环境面临的问题主要有农村的面源污染.农村的点 源污染和农村生态环境的破坏三大类。
1.农村的面源污染，农村的面源污染是指农村地区在农业生产和居民生活过程中产生的.未经处理的污染物对水体、土壤和空气及农产品造成的污染，具有位置、途径、数量的不确定性、随机性、分布范围大与防治难 度大的特点；主要来源于两方面：
①农业生产的污染，主要指不合理使用化肥、农药、农用薄膜等化学品及农业生产废弃物综合利用率低造成的环境污染、农用化学品的大量使用、施肥结构不合理和施药不当，不仅严重污染土壤，通过农田径流加重水体的有机污染和富营养化，而且还通过受污染农产品的销售直接威胁到城乡人民群众的身体健康。
②农村生活对农村环境的污染：主要指村镇等农村聚居点的基础设施建设因缺乏规划和环境管理滞后造成的生活污水、生活垃圾污染。
2.农村的点源污染。主要指城镇企业和乡村集约化养殖场因布局不当、污染治理不力带来的污染，城镇工业污水和农业垃圾向农村地区转移的趋势进一步加剧。城镇工业与乡村畜禽饲养业具有污染点多面广、排污种类多浓度高的特点，因而其污染对农村环境造成了严重危害。
3.农村生态环境的破坏。主要指农村地区存在大 量掠夺式的采石开矿.挖河取沙、毁田取土.荒坡垦殖、围 湖造田、毁林开荒等行为，造成了对生态系统功能的严重 破坏一些由城市迁移到农村的国有大中型企业.为了减少成本没有建设相应设施处理工业垃圾和污水.给当地 农村造成了严重的水土污染。农村生态环境的破坏，不仅影响到我国农产品品质的进一步提升，制约了农业生产力的可持续发展，而且不利于广大农民群众生产生活条件的改善与提高其中，面源污染比点源污染的范围更广泛，不确定性更大，成分和过程更为复杂，也更难以控制。
（三）治理现状
为进一步推进辽宁省农村环境连片整治工作深入开 展，辽宁省政府日前在抚顺市召开全省农村环境连片整治示范项目现场经验交流会。辽宁省常务副省长许卫国出席会议并作重要讲话。辽宁省环境保护厅厅长王秉杰通报了 全省农村环境连片整治工作的进展情况并对下一步工作进 行了布置。辽宁省将对项目开展情况实行月通报，2010年的项目要求在6月底前完成，最迟也要在7月底前完成；2011年项目必须在11月底前完成。对不能按时完 成任务的地区，省里将核减下一年度投资。2010—2012 年，国家和辽宁省将投入21.25亿元集中解决农村环境问 题，共涉及辽宁省7个市的21个县（市）区，惠及424个村。针对农村环境污染的实际，辽宁省专门出台了《辽宁 省农村环境综合整治示范项目技术指南》。经过一年的实践，已经初步形成了六大模式：一是生活垃圾村收集一镇转运一县处理的城乡一体化模式；二是生活垃圾分类一制燃气、沼气的就地处理和资源化模式；三是在城乡接合部修建污水收集管网，农村与城市共用污水处理厂模式；四是分散村屯生活污水排放系统（边沟）加氧化塘处理模式；五是畜禽粪便大型沼气资源化利用模式；六是畜禽粪便区域有机肥厂处理模式。
（四）成果收益
3年前，即2009年5月19日，辽宁省和财政部、环境保护部签订了《农村环境连片整治示范项目协议》，标志着辽宁农村环境连片整治示范工作正式启动。如今，经过全省上下的共同努力，辽宁成效显著，已初步探索出我国北方地区农村环保工作的新路子。
中央对辽宁开展农村环境连片整治的示范作用寄予极大厚望，让辽宁大胆尝试、率先突破，力争早“出成效、出经验、出模式”。在为期3年的农村环境连片整治示范项目建设中，辽宁开展优质工程、惠民工程和廉洁工程并努力全部完成试点任务，开创出农村环保工作的崭新局面。
根据国家关于示范区域选取的要求和原则，辽宁确定的示范区域为:以大伙房水库及输水工程周边地区为重点，延伸到输水工程供水及采水所涉及的地市，共包括抚顺、本溪、沈阳、鞍山、辽阳、营口及盘锦7个城市，其中要优先解决大伙房水库及输水工程周边地区的抚顺和本溪(桓仁)地区的突出环境问题。
辽宁在选择连片整治示范区域上遵循扶强不扶弱的原则，因为农村环境连片整治项目不是扶贫项目。为此，辽宁坚持如下选择:一选工作有基础的，通过资金扶持较容易见成效的；二选工作有积极性的，当地干部群众有强烈整治愿望的；三选领导班子能力强的，能够强有力地组织项目实施的。而且，对已选区域也要视项目实施过程中的具体情况及时调整，以确保出成效、出经验、出模式。
为保证早“出成效、出经验、出模式”，辽宁根据项目所处的区域、重要程度和模式，
采取了“三个一批”措施，即省里抓一批、市里抓一批、县里抓一批。在资金方面给予重点考虑和支持，明确模式、效果、时限，强化指导与督察，重点推进，为辽宁乃至北方地区探索出连片整治工程示范经验。经辽宁省环保厅和省财政厅研究，确定了沈阳市蒲河流域的新民和辽中片区、抚顺市抚顺县的社河和大伙房水库周边片区、鞍山市的海城河源头片区、本溪市的桓仁水库片区和盘锦市双台河入海口的盘山县片区以及100个村庄为省抓重点。3年里，辽宁有效利用中央补助及省配套奖金20余亿元(不含市县级筹措资金)，实行整村推进和连片整治，有效解决农村环境基础设施薄弱问题，一些有突出环境问题的村庄也得到有效治理，最后将基本解决辽宁农村环境“脏、乱、差”问题。
二、存在的问题
（一）沿河治理的模式存在局限性
辽宁省的农村环境连片整治主要沿河开展，对省内个市、区、县境内的河流进行治理，并对河流流域内的村落进行治理。在我们走访的辽中县及抚顺市，主要以蒲河和大伙房水库为治理重点，并以点带面治理沿流域村屯。选取的治理水域多为大型的河流、水库，而我省境内的符合大流量要求的水域并不多，相反，农村的小溪、小河却数量庞大。但是这些小面积水域由于不符合治理基础指标而被排除在外，相对于大流量水域，小流量水域无论在防污还是在自我净化方面都明显处于劣势，因而，真正污染严重的小流量河流及其流域得不到有效治理成为沿大河流治理的方针的副作用之一。
另外，大河流域内的村镇的政体经济水平均高于其他地区的村镇，沿河治理的方针使得大量资金、技术、基础设施等流向原本就相对富裕的地区，从而导致真正污染严重、资金缺乏、地处偏远的农村的环境得不到及时有效地治理。
（二）环保部门与基层政府分工不合理
本次农村环境连片整治由财政部、国家环境保护部发起。在地方主要体现在由省、市、区、县一级的环保部门直接组织并领导整治工作。从环境整治工作中的工程建设项目招标到垃圾箱、拖车、叉车等设备的采购，均由环保部门直接领导并进行，乡、镇政府及村委会不参与前期工作。因而使得在一些工程设备的使用过程中，出现的工程质量以及设备的售后服务问题成为了基层政府的负担。同时，“使用——采购”相分离的模式虽然在一定程度上降低了腐败发生的可能性，并且提高了效率，但是这种机械化的配给方式却在一定程度上造成了资源的浪费和资源配置的不合理，使得部分项目脱离农村实际情况。
环保部门负责采购、建设，村镇一级政府负责使用和后期维护的模式，造成了两机关的权力重叠和权利真空。一方面，权力重叠导致资源的浪费和资源配置的不合理；另一方面，权利真空使得基层政府在基础设施得的运行和设备的维护上很难直接向提供主体张张权利。
（三）基层政府面对财政尴尬
连片整治的项目除了国家、省市的财政补贴外，还需要地方政府的财政支持，但是我国目前的现状是：省市一级有独立的财政收入，到了县级已经达到了尴尬的境地，到了基层政府如乡镇一级已是十分困难（除极少数农村外）。上级财政及环保部门只负责购置的设备和建设的工程，但是基层政府却要承担后续的大笔费用，如设备维护、人员培训等，而这笔支出是不被列入大政策支出之中的。
因此，当政策真正执行到受益者的阶段，往往给基层政府本就困难的财政雪上加霜，使得如此意义深远的惠民政策难以取得预期效果，更造成设备的闲置、资源浪费、摆设工程等问题。
（四）政策执行缺乏后续力度和长效机制
农村环境整治作为一项政策，其在执行过程中缺乏制度化的长效机制的保障。我国农村
环境保护起步晚、环境管理体制未建立的现实情况导致基层政府在相关领域的认识和工作处于真空状态以及农村居民缺乏环境保护意识。农村环境连片整治作为一项未形成机制的政策，其在执行过程中势必会受到地方政府的层层打折，而其有没有明确的监督管理和后续检测体制，从而使该项政策的持续性难以保障，进而导致其惠民程度大大降低。
三、对策分析
（一）积极探索农村环保整治运行维护的长效机制
1.建立健全农村环境管理体制。农村环保设施运行维护机制的形成首先要有相应的环境管理的体制作保障。由于我国农村环境保护工作起步较晚，农村环境管理的体制还未建立起来，现阶段可在这方面做一些有益的探索：(1)建立县、乡镇两级环境监管体制，在每个乡镇政府明确一名副职分管环保工作，并至少配备一名行政编制的环保专职干部，重点乡镇设立环保派出机构，偏远或经济不发达的乡镇可两(多)镇设一个环保派出机构，工业企业比较集中或者区域开发程度较大的村可安排专人负责环保工作等；(2)实行农村环境保护目标责任制 度，如县党委、政府与乡镇签订农村环境保护目标责任书，将农村环境保护作为考核乡镇政绩的重要内容等。
2.加强农村环保人才队伍建设。目前，大多数地区农村环保专业技术人员稀缺，直接影响了农村环保工作的有效开展，应强化人员培训，培养农村环保专业技术人才，逐步建立起一支能够适应农村环保工作的人才队伍。
3.多渠道解决农村环保资金。整合资金，重点突破。近年来，由于国家“三农”政策的相继出台，各类涉农资金逐渐加大，农村建设资金也得到突飞猛进的增长，各级政府要充分发挥统筹协调的作用，着力整合各类资金，合力攻坚，争取资金效益的最大化。同时，在项目安排时，严格按照规划安排项目，力求少花钱、多办事，让群众在看得见、摸得着、受益多的变化中，理解支持农村环境保护工作。
4.全民参与，强化监管。通过农民喜闻乐见的方式，推进环境保护知识进村入户，开展环境保护宣传和技能培训，增强农民群众的环保意识，引导广大农民积极参加农村环境综合整治。同时环保部门还应不断完善农村环境监管体系，形成严密的监管网络。
（二）制定“征补共治”型农村环境政策
一直以来，百姓心中总是认为，环境治理理应政府负全部责任，所有的财力、物力、人力均应由政府负担。其实不然。环境问题人人有责。所以笔者建议制定“征补共治”型环境政策。
“征补共治”型农村环境政策，是指地方政府向农民征收环境费，作为环境治理费用的一部分，再从财政中提取一部分，共同作为农村环境治理费用，根据村庄环境特点，选取一些典型村庄，主要以奖励或补贴的形式，以提高农村环境治理效果的环境政策。这种政策手段将政府的环境管制与农民参与相结合，以第三方效果评价为纽带，形成多方主体协作治理环境的结构框架。“征补共治”型农村环境政策是在中国实施的“以奖促治，以奖代补”农村环境政策基础上的一种探索。其中，“征”是指县、乡、村级政府采取定期对村民直接收 取环境费，包括垃圾处理费和污水治理费，或合并为环境卫生费；农民参与是以出工等方式参与可量化的公共治理行为；“补”包括奖励和补助2 部分，奖励是指县、乡级政府对环境治理效果好的村庄进行定期物质和精神奖励，补助是针对村庄环境的公共治理工程和治理行为进行补贴，也可以奖补合并，也可先奖后补或以奖代补。第三方评价是指环境学会（协会）的非政府组织NGO和公众共同对环境治理进行定期和抽查方式的公正评价的过程。
（三）借鉴外国立法经验，加强环境整治法制保障。
1.日本有关农村环境的相关政策法律
日本自20 世纪70 年代以来开始重视农业环境保护问题，提倡发展循环型农业，制定了一系
列农业环境保护法律法规，如《推进循环型社会形成基本法》、《农药取缔法》、《土壤污染防止法》等，有效推动了农村环境保护工作的开展; 90 年代后，为进一步促进环保型农业发展，又相继发布了《有机农产品蔬菜、水果特别标志准则》、《有机农产品生产管理要点》、《有机农产品及特别栽培农产品标准》等。在畜禽粪便污染防治方面，日本先后制定了《废弃物处理法》、《防止水污染法》和《恶臭防治法》等7 部相关法律，在《防止水污染法》中对不同养殖规模做出了相应的规定和要求。
2.美国有关农村环境整治的相关政策法律美国的农业污染防控主要集中于水污染方面。美国各级政府( 联邦政府、州政府和地方政府) 累计出台了数百条有关保护水质的法律和法规，采取了一系列政策进行水质控制，如《水质量法案》( 1965)、《联邦水污染控制法案》( 1972)、《清洁水质法案》( 1977) 等。随着面源污染的日益严重，1987 年修订的《水质量法案》要求各州制定实施计划，以控制农村非点源污染［1］。1947 年，由美国国会制定的《联邦农药、杀真菌剂和灭鼠剂法案》是美国防止水污染中有毒有害物质的一部重要法律，这一法律授权美国环保总署( USEPA) 对农药的使用加以控制。
目前，我国出台的有关农业污染防治和农村环境保护的法律共有20 多部，国务院及各部委颁布并实施的相关行政法规和规章有数十部，这些法律法规和政策虽然对我国农村环境保护工作的开展起到了一定的促进作用，但在农村环境污染治理、水土流失治理，特别是针对当前急需解决的农村饮用水安全问题和以农村生活污水、生活垃圾、畜禽粪便随意排放导致的水污染及农药、化肥的大量使用导致的土壤污染为特征的农村面源污染及其防治问题，尚缺乏相关必要的能够有效发挥作用的法律法规和实施办法。鉴于此，结合现阶段我国农村面临 的突出的环境问题以及现有政策体系的不足，笔者认为，我国应制定相应的农村环境整治政策。如以下几个方面：①是结合农村环境污染特征和生态建设要求，建立和补充现有国家法律中缺失的相关法规、条例，主要有《土壤污染防治条例》、《农药经营使用管理规定》、《生态补偿条例》等;②是制定和完善农村生态环境保护的环境标准，如《农村工业废水、废气及固体废弃物排放标准》、《农村饮用水源地水质标准》、《规模化畜禽养殖场的建设标准》、《无公害农产品质量认定标准》等。③制定税收政策。改革和完善资源税，广泛建立自然资源生态补偿税，促进资源合理配置。开征以化肥税、农药税为主要构成的环境税，有效遏制农业生产中投入的农药、化肥等对土地、水环境的污染和破坏。④制定财政补贴政策。建立耕地补贴制度，对发展生态农业的农户和企业给予直接财政补贴，对有利于生态环境保护的行为进行间接补贴; 建立农业生态环境保护专项资金，用于农村环境保护基础设施建设，将相应的农村环保支出列入常规性预算。
四、结 语
通过几年的整治，目前辽宁省农民的环保意识在提升、环保理念也普遍增强。但是，我们搞农村环境连片整治不能盲目追风，搞形式主义。也不能只投入金钱建基础设施而不顾运行。否则只会“好心办错事”。辽宁省农村环境连片整治，一定要结合辽宁省农村的特殊实际情况，在国家战略主导的推进中，一定要注重政府环境保护的职责，这就要求政府从多层面、多角度发挥环境行政的职能和作用，积极利用经济的、法律的行政等手段推进环境管理。只有不断地加强政府环境管理，才能实现经济、社会和环境的协调发展。
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