巩固村民自治成果 发展农村基层民主
余 琳
2008年第8期 ——政治建设
近几年来，省委、省政府和各级党委、政府高度重视《中华人民共和国村民委员会组织法》的贯彻实施，加强领导、完善法规、健全制度、督导检查、狠抓落实，推进了农村基层民主政治建设，促进了农村的改革与发展。
一、村民自治不断取得新进展
村民自治的核心内容是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。它发端于20世纪80年代初期，发展于80年代，普遍推行于90年代，伴随着人民公社体制的解体而迅速普及，成为具有中国特色社会主义的农村基层民主制度和农村治理的一种有效方式。
（一）农村基层自治组织不断发展壮大。1988年6月1日《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》颁布后，我省分3年完成首届村民委员会选举工作。截至目前，我省已经进行过6次村民委员会换届选举。1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布实施后，全省普遍推行了直接选举村民委员会，逐步实现了从点到面、从指定到选举、从等额选举到差额选举、从间接选举到直接选举的转变。各地坚持村民选举委员会成员由村民会议或各村民小组推选产生，保证村民推选权；实行严格的选民登记，保证村民选举权；通过选民大会或小组选民会，由选民直接提名产生候选人，保证村民直接提名权；依法组织选举大会或投票站选举，保证村民投票权。2007年底，全省有村民委员会25519个，村民委员会成员91647人，村民代表845791人。随着村民委员会换届选举逐届顺利进行，绝大多数地方村民委员会组成人员的素质、结构逐步得到了提高和改善。
（二）村民自治制度不断完善。从1989年8月开始，村民自治从试点到全面展开，制度体系不断完善。省人大相继出台了《湖北省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》和《湖北省村民委员会选举办法》，省政府出台了《湖北省村务公开实施办法》。2004年，省委办公厅、省政府办公厅下发了《关于贯彻落实的通知》，使村民自治“有章可循、有据可依”。各地就村务公开民主管理工作也纷纷下发文件，普遍制定并实施了村民自治章程、村民会议和村民代表会议制度、“一事一议”的民主决策制度、对村干部的民主评议制度、村务公开的民主监督制度、村级民主理财小组审核财务制度等规章制度。
（三）村民民主管理意识不断增强。农村干部和群众民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的民主意识，依法办事的法制意识，自我管理、自我教育、自我服务的自治意识不断增强。在村民自治中不断完善村务公开内容：各地把中央及地方的惠农政策、新农村建设发展规划、收益分配等重大事项列入公开内容，村务至少每季度公开一次，群众普遍关心事
项及时公开。规范民主决策程序：各地进一步规范了村党组织的决策组织权、村民会议的决策表决权、村民委员会决策执行权、村民议事组织的决策监督权及民主理财、民主管理、民主决策程序。强化民主监督落实：各地普遍建立了村务公开监督小组和民主理财小组，监督村务公开制度的落实，制定本村集体的财务计划和各项财务管理制度，检查、审核财务账目及相关的经济活动事项，有权否决不合理开支。与此同时，不断加强对农村集体财务的审计监督和村干部的民主评议，基本做到每年定期对村干部进行评议，并将评议结果与村干部的工资直接挂钩。全省99%的村实行了村务公开、建立了村民代表会议制度，99.36％的村建立了村务公开监督小组，98.12%的村建立了民主理财小组。
（四）村民自治的督查力度不断强化。加强督促检查是确保村民自治得到落实的重要手段。近年来，全省及各地都加大了对这一工作的督查力度。2005年10月，省人大常委会执法检查组对全省《中华人民共和国村民委员会组织法》和《湖北省实施办法》实施情况开展了执法检查。省委、省政府组织督导组于2005年11月，对孝感等9个市的村委会换届选举工作进行了检查督导。
（五）民主管理实践活动不断创新。各地积极探索村级民主管理的新形式、新途径、新经验。如武汉市“家园建设行动计划”民主制定、安陆市“三会四评”制度、恩施州“1+4+X”模式、钟祥市“四个六”民主管理机制及通山县推行“村官”工作岗位及工资由村民票决的管理新模式等，既立足了本地实际，把握民主管理的内在规律，又拓展了途径、探索了经验。
（六）村民自治的运行机制不断健全。先后成立了由省委、省政府领导同志任组长的村民自治工作领导小组和村务公开民主管理协调小组，明确落实了各成员单位的职责，健全了联络员制度等；各地也调整充实了领导协调机构，落实专人负责。各级协调小组成员单位，加大了农村基层村民自治工作的力度，明确目标任务，落实工作人员，健全了民主管理的考评机制。各级党委、政府把村民自治作为固本强基的一项重要任务来抓，纳入当地经济社会发展规划和年度计划、目标责任制考核的内容，定期组织考核检查，严格奖惩制度，不断增强了各级干部的责任意识和自觉性。
二、我省村民自治存在的主要问题
我省村民自治工作虽然取得明显成效，但随着农村改革发展的不断推进，村民自治还存在一些问题和困难，主要表现在以下几个方面：
（一）认识不足，工作进展不平衡。大部分地方对3年一度的村民委员会换届选举大多比较重视，投入精力相对较多，而对选举后的村务管理关注和重视不够。有的认为，农村实行税费改革后，农民负担减轻，村级集体经济收入来源少，村里权力也小，村务公开没有必要搞；有的认为，村里又没有多少开支，村务公开可搞可不搞；还有的村干部怕公开。县与县、乡与乡、村与村之间存在着差距和不平衡问题。
（二）能人难选，部分村级班子后继乏人的问题突出。在一些地方，农村青年和致富能人大量外流。由此造成在村民委员会选举中，村干部可供选择的对象越来越少，少数村民委员会成员综合素质不高，老龄化现象严重。
（三）经费缺乏，部分村民委员会运转困难。农村税费改革后，村级可用资金减少，一些贫困村仅靠转移支付入不敷出。村干部误工补贴偏低。这种状况导致少数村开始出现“无人管事”的现象。
（四）事情难办，一些地方“一事一议”较难推进。税费改革之后，农村公共事务、公益事业的经费来源有一些要靠“一事一议”来解决，在一些地方往往是事难议、议难决、决难行﹑行难成。
（五）法律缺位，对一些侵犯村民民主权利的行为缺乏相应的纠错机制和惩罚办法。
三、推进我省村民自治的对策建议
针对我省村民自治面临的情况和问题，我们认为，健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，要以党的十七大精神为指导，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，不断改革创新。
（一）加强农村基层自治组织建设。民主选举村民委员会是推动村级组织整体建设的有效途径。要以今年将要进行的村民委员会换届选举为契机，真正把思想好、作风正、有文化、有本领，真心实意为群众办事，能够带头致富、带领群众共同致富，受到群众拥护的人选进村民委员会领导班子。要注重从农村致富能手、合作经济组织和产业协会负责人、农村实用技术人才、外出务工经商人员、复退军人、大中专毕业生、乡镇机构改革分流人员中发现优秀人才，不拘一格选贤任能。要切实帮助村级组织和村干部解决实际困难，积极提倡将德才兼备的村干部选拔为乡镇政府公务员，不断增强村级组织的吸引力。
（二）建立稳定有效的政府投入保障机制。各级政府应加大对村民自治工作的投入，建立健全村民自治的财政保障机制，建立和完善村民自治财政年度预算制度、村干部养老保险、医疗保险、离职补偿制度，建立长效的村干部误工补贴保障机制，逐步提高村干部误工补贴标准，切实增强农村基层组织的经费保障能力，确保农村基层组织正常运转。
（三）积极调动农民群众参与村级公共事务的积极性。要引导农村干部牢固树立农村农民群众主体意识，充分信任、依靠农民群众，建立和完善群众参政议政的决策、管理和监督机制，充分发挥农民群众自我管理、自我教育、自我服务的主体作用，落实好农民群众的知情权、决策权、参与权和监督权。县、乡政府要积极推行为民服务全程代理制，切实解决农民群众办事难的问题，适时出台“一事一议”资金扶持奖励政策，鼓励农民群众积极出资出劳参与农村公共事务和公益事业的建设，不断满足农民群众日益增长的物质、精神和政治民主的需求。
（四）建立科学培训机制。搞好培训是做好村民自治工作的前提条件。应将村委会组织法和相关地方法规纳入各级党校学习培训的重要内容，对县乡村干部进行培训。省、市重点进行示范培训；县级要对村书记、主任进行培训；乡级要对村“两委”成员和村民代表进行培训。通过培训，使他们充分认识到村民自治工作的重要性，转变思想观念、工作方法和工作作风。
（五）完善村民自治法规制度。加强制度建设是做好村民自治工作的保障。要抓紧制定
和完善保障人民群众在基层行使民主权利的法律法规。要不断健全村民委员会组织法实施办法、村民委员会选举办法、村务民主管理条例，不断完善地方法规。在农村基层，要以保证人民当家作主为根本目标，不断制定、完善、创新、落实各项基层群众自治的具体制度，健全完善村务公开制度和村级重大事务决策程序，规范《村民自治章程》和《村规民约》。
（六）建立健全多元一体的监督机制。建立多元一体的监督机制是做好村民自治工作的重要举措。要健全乡镇监督与群众监督相结合、舆论监督与社会监督相统
一、内外监督并重的多元一体的民主管理监督机制，特别是要加强对换届选举、村务公开、农村集体财务的监督、村干部民主评议及村级经济社会发展规划制定、项目布局、政策落实、土地征用等重大事项决定实施的监督，确保村民民主权利的落实及积极性、创造性发挥。要强化县乡党委、政府对村级民主制度落实情况的指导和监督，通过多种形式大力宣传、表彰先进典型、总结推广先进经验、探索新的途径，促进民主管理健康有序、卓有成效地开展。
（七）不断创新村民自治的有效形式。改革创新是做好村民自治工作的有效手段。要认真研究和探索外出务工经商人员参与村级民主管理的有效形式。要适应经济社会发展的要求，不断丰富民主形式，创新民主内容。力求从农村改革发展稳定的全局出发，不断推进理论和体制、机制的创新。
（八）切实加强对村民自治工作的领导。加强领导是做好村民自治工作的关键。各级党委、政府要把村民自治工作列入重要议事日程，纳入当地经济和社会发展规划，与新农村建设的其他工作一同规划、一同部署、一同检查、一同落实，及时研究解决工作中的重点、难点，并把其纳入基层干部政绩考核的重要内容，不断完善考评办法，加大督促检查力度，指导督促基层把民主管理各项工作落到实处。要建立健全村民自治工作领导机构或协调机构，明确各成员单位工作职责，做到各司其职、各尽其责，通力协作、密切配合，真正形成党政领导、办公室协调、部门配合、社会支持、职责明确、上下联动、齐抓共管的工作局面。■
（作者系湖北省民政厅副厅长）
