广东省F市农村与农业保险调查报告
谭同学
农业保险是分散和降低农业风险的重要途径之一，也是农业支持保护体系的重要组成部分。目前农业保险虽然个别地方在推行，但远远不能满足新农村建设的需要。广东省F市若要大力发展现代农业园区、打造畜牧业中心、做大做强农特产品，就必须重视农业保险。同时，其他农村保险也需要加强。否则由于生产、生活的风险存在，土地流转就将受限制，现代农业的发展也就将要受到限制。F市凭借现有优势，大力发展农业农村保险，为农业农村发展建立一个风险抗衡机制。
（一）现状
在发展农业农村保险方面，根据SWTO法，F市的成绩、困难和机会主要集中在以下几个方面。
1、成绩
（1）在发展农业农村保险方面，F市已经有一定的基础，所实行的农房、生猪保险制度创新已经发挥了一定的实效，得到广大群众的普遍好评。
目前，F市逐步推开的农村居民住房统保和罗定市的生猪保险工作已取得一定的成绩。全市农村居民住房统保自去年7月全面推开以来已初显保障成效。省委农办、省财政厅、省农业厅、省金融办、广东保监局等负责人也普遍认为，F市推行的农村居民住房统保和罗定市的生猪保险为全省农业农村保险工作提供了可供借鉴的经验。其中，2007年７月开始推行农村住房保险统保工作，由市县财政为每户农民出资３元购买房屋保险，农民房屋因灾毁损可得到最高３６００元的保险赔偿。
这种商业化救灾模式凸显两大优势：第一，引入市场机制，公开招投标确定
承保公司和保险额，最大限度运用好有限的财政资金、提高保障水平；第二，市县财政共同投入，不花农民一分钱，最大限度扩大赔偿范围。以农房保险为例，F市属于自然灾害多发地区，每年都会受到台风、强热带风暴、暴雨、洪涝和山体滑坡等自然灾害影响，农房受毁损严重，部分农民因灾返贫问题突出。2003年至2007年，F市平均每年倒损房屋1532户，市县政府每年需投入430多万元帮助农民重建家园。实行农房保险之后，这方面的负担有所减轻。
（2）F市在省内率先建立“双档型”农村合作医疗制度，成绩斐然。
2001年，F市率先在全省推出农民商业医疗保险。2003年后，实行合作医疗保险和补充医疗大病险的双轨并行制，设置A、B两档。2007年，全市共有74943人次获得补助，金额达9954.56万元，2008年新型农村合作医疗参合率达99.46%。该制度2006年荣获“中国十大政府创新典型”。
2、困难
由于农业农村保险都还是在起步阶段，从总体上来说发展还需要一个过程。目前，F市在发展农业农村保险的弱势也十分明显。以项目组的调研来看，目前的弱势主要集中在以下几个方面。
（1）定位不清，缺乏总体规划，立法工作滞后，财政税收政策支持力度小。
（2）供求结构失衡，农民的购买力较低，赔付率居高不下，缺乏有效的保险手段和风险分散机制等。以罗定市推行的生猪保险为例，从保费的收取（通过罗定市食品公司收取）到理赔的整个过程，没有形成有效的监督机制，造成赔付率居高不下
（3）管理上还是出现一些漏洞。
以罗定市推行的生猪保险为例，保额偏低（每斤赔2元，封顶400元/头），造成群众参保积极性不高，参保率只有30%-40%。而且，在一些边远地方病死生猪的处理缺乏科学性（要运到镇兽医站量重），远距离运输容易造成疫病的扩散
等。
（4）理赔程序还需进一步简化。
以农房保险为例，目前，农户农房因灾受损若需启动理赔程序，前前后后要经过8个步骤才能真正落实到位，中间甚至需要花去半年时间。尤其是因灾集中受损农户较多的时候，在现有制度下基层理赔人力根本不够用。以罗定市为例，共有保险工作人员2-3可用于调查农户受损情况，21个镇难以及时核实。按照程序有8步：①罗定市保险人员核实损失并签字；②罗定市民政局确认并盖章；③F市保险公司确认盖章；④F市民政局确认盖章；⑤F市保险公司将理赔款划给F市民政局；⑥F市民政局将理赔款划给罗定市民政局；⑦罗定市民政局将理赔款划给受损农户所在镇的社会事务办公室；⑧受损农户所在镇的社会事务办公室通知农户到镇政府领取理赔款。课题组前往罗定市调研时，刚落实的一批理赔是在6月26日发生损失，从受损到理赔款到位花去6个多月。
（5）保险公司的压力较大。
农业农村保险是一项较为特殊的工作，其风险主要是保险公司存在亏损的风险。据人保F分公司介绍，保险公司参与农房保险主要是保本经营，参与社会民生工程，第一年已经亏损。但随着农村住房的逐步改善，毁损的房屋会逐年减少，灾害也并非每年都很严重，从长远来看还比较有前景，三年是最低期限。
3、机会
（1）农业产业是国民经济的基础产业，农业农村保险的需求量是十分巨大的，这方面有发展的空间。
（2）广东省政协2008年第136号提案提出了广东建立政策性农业保险的思路和具体措施，农业保险工作从根本上要走市场化的路子，保险机构从根本上也要走现代企业的路子。广东省委、省政府开始着手推进试点工作，力争取得突破和进展，为广东农业和农村发展注入“强心针”，为农民撑起“保护伞”。
（3）2009年中央的1号文件，提出要加快发展政策性农业保险，扩大试点范围、增加险种，加快建立农业再保险体系和财政支持的巨灾风险分散机制，鼓励在农村发展互助合作保险和商业保险业务。此外，还提出探索建立农村信贷与农业保险相结合的银保互动机制。
（二）对策
针对F市在农业农村保险工作方面的成绩、困难和机会等方面现状，课题组认为，F市委、市政府可以考虑从以下几个方面着手采取相应对策，推动农业农村保险工作的进一步发展。
1、加大财政补贴力度。
政府补贴是发展农业保险的重要保障。目前，财政财力有限，财政补贴还应坚持基本保障的原则，保险标的应选择直接关系民生的种植业和养殖业，并主要实行保费补贴，可考虑先对生猪、鸡、鸭和水稻四类提供保费补贴。农业保险的保障金额应以立足维持农民基本再生产能力为出发点，保险金额以直接物化成本为依据，保费费率的确定以平均损失率为基础。在保费补贴试点的基础上，再逐步扩大到经营管理费补贴。就F市而言，除了自身财政安排之外，应向广东省有关部门积极争取资金加大投入。
2、建立再保险机制。
由于农业保险的风险大，区域性强，一旦发生灾害可能会在短时间内给几个县（市、区）的保险对象同时造成巨大损失。所以，农业保险的风险分散十分重要。日本等国在开展农业保险时都建立有效的农业风险分散机制，通过再保险或者农业风险基金等形式来分散农业保险经营者的风险，这也是农业保险制度的重要内容。目前，国内对农业保险的再保险还没有相应的政策、措施，商业再保险机构对农业保险的再保险问题非常谨慎。涉农再保险比较困难，购买商业再保险
成本非常高，这也是一个普遍性问题。在国家还没有建立巨灾基金，各保险机构实力又不足以独自承担风险的条件下，再保险问题严重制约了农业保险的发展。建议：
一、由财政投资成立农业再保险公司，承担农业再保险的职能，分散农业保险。
二、通过政策鼓励再保险集团公司为各家从事农业保险的机构分散风险。
三、各保险主体也要探寻与国际再保险企业的合作，将农业风险向更大范围内分散。
3、建立巨灾风险基金。
农业生产中洪水、干旱等巨灾风险属于不可保风险，需要建立农业巨灾风险基金为农业保险提供政策支持。F市可考虑设立农业巨灾风险基金，主要由财政支持，积累巨灾风险金，对遭遇巨灾损失的农业保险公司提供一定程度的补偿，并设立专门的巨灾风险基金管理机构。巨灾风险基金的筹集渠道可以包括：政府财政预算拨款；无大灾年份政策性农业保险保费的结余滚存；用来平抑粮食市场价格而储备的风险基金每年按照一定的比例补贴巨灾风险基金；将农业保险各种税赋优惠的一部分充实到基金。
4、适度坚持强制保险与自愿保险相结合。
农业保险的效率与参与率的高低有很大的关系，参与率越高，农户需支付的保费就可能比较低，政府的出资也可保持在合理水平。政府给予保费补贴的办法对于提高参保率并不能起到有效的作用，农业保险市场的逆向选择会非常严重，参与率难以提高，会出现低参与率与高保费之间的恶性循环，农业保险市场萎缩和政府财政负担过重的恶果将难以避免。
所以，建议适度实行强制保险与自愿保险相结合。这指的不是要农民掏现金缴纳保险金，而是可考虑将农业保险和其它救灾政策和优惠金融政策捆绑在一起，不买农作物大灾保险就不能获得其它优惠政策，将自愿农作物保险变成了有条件的强制保险。
作者单位：中山大学华南农村研究中心
