关于对《人民检察院组织法》中检察职权修改相关问题的思
考
摘要：
检察职权是组织法修改的重要方面。从检察职权的发展运行状况，围绕各职权具体权能的科学配置，组织法应在检察职权的相关方面进行规范和完善。
关键词：检察院组织法；检察职权；修改完善
《人民检察院组织法》（以下简称组织法）是构建我国检察制度的法律基础，是开展各项检察工作的重要法律依据和原则指导。其中，检察职权的科学设置是组织法修改的核心内容。由于历史的局限和立法固有的滞后性，现行组织法关于检察职权的规定与目前检察机关实际履行的职权存在很多脱节之处。改革和完善检察职权应当通过对组织法相关条款的缜密设计和合理整合建立检察职权的科学体系。
目前检察职权主要包括职务犯罪侦查权、批准和决定逮捕权、刑事公诉权、诉讼监督权以及其他职权。对检察职权的修改应主要考虑以下方面：
一、关于职务犯罪侦查权
职务犯罪侦查权是检察机关的一项重要职权。组织法第五条第
（二）项规定：“对于直接受理的刑事案件，进行侦查”。组织法应当依照刑事诉讼法的规定，对职务犯罪侦查职权的表述应相应修改为：“对于法律规定由人民检察院立案侦查以及其他人民检察院认为需要由其直接立案侦查的刑事案件，进行侦查。” 与职务犯罪侦查权密切相关内容，亦应纳入组织法的修订当中。为便于检察机关了解和掌握行政执法信息，拓宽案件线索发现渠道，加强对行政执法环节职务犯罪案件的查处，应规定构建检察机关与行政执法机关的信息共享机制；从提升侦查效能、及时打击犯罪角度，将职务犯罪案件的监视居住、取保候审和刑事拘留的执行权赋予检察机关；立足职务犯罪呈现的贪污贿赂与渎职侵权犯罪相互交织的新特点，检察机关应成立职务犯罪侦查局，统一行使职务犯罪侦查权等，通过立法上的保障，推进职务犯罪侦查权的充分行使和进一步完善。
二、关于批准和决定逮捕权
组织法在第五条第
（三）项规定：“对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉……”。这里的逮捕应是批准逮捕，但却没有“批准”字样。对决定逮捕权组织法则未作规定，为此应在修订时加以完善。
2007 年最高检下发了《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定》不含省级人民检察院立案侦查的案件，须报请上一级人民检察院审查决定是否逮捕。这是一项保证检察机关自行侦查案件逮捕质量的重要举措。该规定下发后，实际上基层检察院已没有了决定逮捕权，仅市级以上检察院才有权行使这一职权。在我国，逮捕意味着羁押，它是剥夺犯罪嫌疑人、被告人人身自由的一种最严厉的强制措施，因此逮捕所承载的责任和风险是相当大的。为保证逮捕质量，最高检制定下发了《审查逮捕案件质量标准》，要求各级检察机关在办案中要严把逮捕条件，加强对羁押必要性审查，使我国的审查逮捕制度不断走向科学化和规范化。目前，在逮捕权行使上存在的问题主要是：检察机关作出批准逮捕决定后，公安机关可以自行变更逮捕措施。尽管按照有关规定，公安机关将变更逮捕措施情况送交检察机关备案审查，但此时检察机关如认为不应变更，只能向公安机关发出纠正违法通知书，而这一监督方式又是一种“软性监督”，公安机关认为无变更不当、不予纠正又如何？对此，既然逮捕决定由检察机关作出，变更逮捕措施也应由检察机关审批，组织法应从立法上作出明确规定，赋予检察机关对变更逮捕措施的审批权，以维护逮捕措施的权威性和有效性。
三、关于刑事公诉权
组织法第五条第
（三）项规定：“对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉或者免予起诉……”；第
（四）项规定：“对于刑事案件提起公诉、支持公诉……”。组织法仅规定了对公安机关侦查案件的审查起诉权，对检察机关直接受理侦查案件的起诉则未作规定，同时“免予起诉”早已废除，应当删掉；“支持公诉”一词含义不清，因为在民事诉讼中也有支持公诉一词，且“支持”的方式亦不相同，建议改为“出庭支持公诉”较为适当。
对完整的公诉制度而言，不起诉、补充起诉和变更、追加、撤回起诉都是公诉权的一部分，而这几项权力在组织法第五条中均未作出规定。对检察机关而言，提起公诉的要求是案件事实清楚、证据确实充分，但在宣告判决前，也可能会出现需要变更、追加或者撤回起诉的情况，为此《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第十章第四节规定了检察机关有变更、追加或撤回起诉的权力。因这些权力的行使已足以影响诉讼程序的进行和案件的实体裁判，因此仅由最高检制定的诉讼规则来作出规定，显然效力是不够的，而应由效力更高的组织法来作出具体规定。在三种类型的不起诉中，需立法进一步完善的主要是酌定不起诉。目前，酌定不起诉因“犯罪情节轻微”不好界定，检察机关在实践中往往掌握较严，因此适用率偏低。从世界范围来看，英美法系国家检察官享有广泛的不起诉裁量权，大陆法系国家基于刑罚个别化原则和诉讼效率考虑，检察官享有不起诉裁量权的案件范围仅限于轻微犯罪，但在行使中普遍受到一定限制。
1、从我国诉讼模式及设置不起诉裁量权的背景来分析，与大陆法系国家较为类似，可考虑借鉴大陆法系国家关于案件范围的限定。在修订组织法时，可将酌定不起诉的刑期范围界定在法定最高刑为三年有期徒刑以下刑罚范围内，该范围的犯罪罪行轻、罪名确定，实践中办案人员容易把握，这样可以适当扩大检察机关的不起诉裁量权。
2、为更好地发挥公诉权在化解矛盾、促进和谐方面的作用，在组织法当中应当规定附条件不起诉制度。将附条件不起诉的适用主体界定为未成年人是非常适当的。对可塑性较强的未成年人来说，由于设置了考验期，可以促使其主动积极地进行“自我改造”，这对督促、教育其认罪悔过和重新回归社会必将起到积极的促进作用。但刑事诉讼法规定的适用刑期范围有些过窄，由于犯罪主体是未成年人，加之又设有考验期限，完全可以比照前面所述的酌定不起诉的案件范围，将其界定在法定最高刑为三年有期徒刑以下刑罚范围内，通过扩大适用更好地贯彻对未成年人教育挽救为主的工作方针。
四、关于刑事立案监督权
刑事诉讼法第111条对公安机关应立案而不立案案件开展检察监督作了规定。组织法对立案监督没有作出规定。从司法实践来看，刑事立案监督主要有四种情形：对应当立案而不立案的监督；对不应当立案而立案的监督；对立案以后又撤案的监督；对公安机关立而不侦、侦而不结问题的监督。对应当立案而不立案的监督，刑事诉讼法已作出明确规定，组织法应吸收这一规定内容。对不应当立案而立案以及立而不侦、侦而不结问题的监督，应纳入到组织法的规定当中。
刑诉法规定了对公安机关监督立案后三个月未侦结的，检察机关可以发催办函，但催办函实际上只是一种“软性监督”。本人认为，从权力制衡原则和保证侦查质量出发，实行检察引导侦查来解决消极侦查问题更为适当，同时将其纳入到组织法的规定当中。引导侦查的方式可以包括参加现场勘验、检查活动、参与讯问、询问当事人和证人、要求侦查人员收集、补充和保全有关证据、参与公安机关对立案监督案件的讨论等等。当侦查人员怠于侦查或有不适当的侦查行为时，可赋予检察机关提出纠正、要求更换办案人或建议给予行政处分的权力。
五、关于侦查监督权
组织法第五条第
（三）项规定：“人民检察院对公安机关的侦查活动是否合法，实行监督。”刑事诉讼法在规定侦查监督权的同时，还规定了监督方式，即发现侦查违法的应通知纠正，公安机关应将纠正情况通知检察院。组织法应吸收刑事诉讼法的这一规定，同时对纠正违法的效力作出更为刚性的规定，如规定发出纠正违法通知后，侦查人员拒不接受监督的，检察机关可以要求更换办案人、建议给予行政处分等。
除了要增强纠正违法的刚性内容外，组织法还应在以下几方面对侦查监督权予以规范和完善：一是从侦查监督对象的完整性上考虑，除监督公安机关的侦查活动外，也应规定有对检察机关自身侦查活动进行监督的内容；二是赋予检察机关对公安机关搜查、扣押等强制侦查行为，决定是否批准的权力，以更有效地保障当事人的合法权利；三是法定的侦查监督仅限于事后监督，具有滞后性特点，影响了监督的实际效果。
近几年，各地检察机关探索开展的对重特大、疑难复杂刑事案件适时介入、同步监督制度，取得了较好的监督效果，建议组织法可对同步监督作出原则性的规定，从而为司法实践提供立法上的依据和深入探索的空间。
六、关于刑事审判监督权
组织法第五条第
（四）项规定：“对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督”。刑事诉讼法第203条规定：“人民检察院发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼程序，有权向人民法院提出纠正意见”，同时在第三编第三章“第二审程序”和第五章“审判监督程序”中，分别规定了检察机关对错误裁判的抗诉程序。以上规定都应纳入组织法的规定当中。以往的审判监督主要是事后监督。但近年来，随着检察长列席法院审判委员会工作的深入推进，量刑建议改革的有效开展，检察机关对法院裁判的预警监督（判前监督）不断加强，在促进司法公正方面取得了明显效果。在修订组织法时，应明确赋予检察机关量刑建议权。对检察长列席法院审判委员会制度，应适当扩大列席范围，进一步强化审判监督职能。此外，为强化对死刑案件办理的监督，保证死刑案件办案质量，应对法院办理的死刑案件开展同步监督、对死刑复核程序开展检察监督，对此在组织法修改时也应给予重点关注，以维护司法公正，切实保障人权。
七、关于民事审判、行政诉讼监督权
组织法第五条第
（四）项规定的“对审判活动是否合法实行监督”，是承接“对刑事案件支持公诉”，指的是刑事审判监督，对民事审判和行政诉讼监督并未作出规定。
《民事诉讼法》和《行政诉讼法》规定，检察院有权对民事审判活动和行政诉讼开展法律监督。组织法在修订时应将这两项监督内容纳入其中。由于《民事诉讼法》和《行政诉讼法》对检察监督的规定过于原则，使检察机关在监督实践中，在监督范围、途径、方式等方面，都缺乏明确法律依据支持。
为保障社会主义市场经济健康有序发展，推进依法行政，维护司法公正，人民检察院作为法律监督机关，除保留现行法律所赋予其对民事审判和行政诉讼活动实施监督的职权外，组织法应当赋予检察机关提起公益诉讼的职权，增加“对于涉及国家利益和重大公共利益的民事、行政案件，代表国家提起诉讼”的条款。
对检察机关民事行政监督权的配置应作出相应修改：一是从强化诉前监督角度，赋予检察机关对涉及国家利益和重大公共利益的民事案件的公诉权，以及督促起诉、支持起诉权。二是从强化诉中监督角度，规定检察机关可通过发检察建议、纠正违法通知书等方式，对审判过程开展同步监督。三是从强化诉后监督角度，明确规定检察机关的抗诉权和提出再审检察建议的权力。此外，对民事执行和民事调解监督、调阅审判卷宗材料的程序等方面，均应作出相应的规定，切实改变目前民行检察相对薄弱的状况，从立法完善方面为民行检察工作拓宽监督空间。
应新增检察机关对部分行政行为实施监督的职权。从依法治国的理念和保障人权的角度出发，一切涉及公民人身自由的处分均应由司法机关作出决定或者经过司法审查，均应为相对人提供正当的程序保障和适当的权利救济。因此，应将此类行政处罚措施纳入检察机关法律监督视野并加大法律监督力度。组织法中应明确：人民检察院“对于限制、剥夺公民人身自由的行政强制措施和行政处罚是否合法，实行监督。”
八、关于刑罚执行监督权
组织法第五条第
（五）项规定：“对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督”。刑事诉讼法第265条规定了对监督中发现的违法情况，检察院应当通知执行机关纠正。组织法应吸收刑事诉讼法的这一规定。目前，相关法律对刑罚执行监督的规定比较原则。从权力配置和行使方式来看，对死刑判决的执行主要是临场监督，对监管场所执行刑罚活动的监督主要依靠日常检查，对刑罚变更执行的监督，既是刑罚执行监督的重中之重，也是加强同步监督的重点环节。立足组织法的修改，对刑罚执行监督权的完善可以从以下环节入手：一是规定检察机关应与监狱、看守所建立信息系统和监控系统双联网，加强对监管场所执行刑罚活动的日常监督和动态监督。二是对刑罚变更执行开展同步监督作出原则性规定，同时规定执行机关有义务提供相应材料以备检查监督。三是刑事诉讼法中规定了社区矫正的内容，与此相适应，组织法也将随之作出相应规定，强化检察机关对社区矫正的监督。
（作者通讯地址：辽宁省鞍山市人民检察院，辽宁 鞍山 114000）
