我国保障性住房建设现状及发展方向
摘 要：按照计划，今年1000万套保障性住房必须在10月底前全部开工，不过，住建部部长姜伟新日前表态，将此节点延至11月末。从之前公布的部分城市今年以来保障房开工情况来看，开工率不甚理想，一些城市开工率不到三成。预计下半年各地将逐渐迎来开工高峰期，但资金难题依然是制约保障房建设的一大障碍。而现实的建设速度既没能赶上年初时制定的目标，同时又因建筑工期短、成本低，多地保障房出现了质量问题，从而让人不免又要呼吁放慢建设的脚步。保障房建设速度面临的“两难”折射出计划与现实的差距，让人不得不去回想，当初豪迈地写下规划时，是否考虑到实际操作的能力。
关键词：保障性住房；土地财政；多渠道融资；住房质量；保障房监管
一、我国保障性住房政策概述
保障性住房, 是与商品性住房（简称商品房）相对应的一个概念，保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，由廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房构成。
（一）经济适用房保障政策
1991年，国务院颁布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，确立了“建立以中低收入家庭为对象，具有社会保障性质的经济适用房供应体系”的住房制度改革思路，标志着中国住房保障政策的开始。建设部、财政部等部门将经济适用房定义为：由相关部门向中低收入家庭住房困难户提供按照国家住房建设标准而建设的价格低于市场价的普通型住房。经济适用房由行政划拨土地，享受政府优惠政策，以保本微利为原则，面向中低收入职工家庭。对经济适用住房的要求是，一般中低收入家庭买得起，功能齐全，有超前性。它具有一般商品住房的属性，但在价格上给购房者予以优惠，与同类商品房比较，其价格要低得多，使中低收入家庭买得起。
（二）廉租住房保障政策
20世纪90年代初期，为解决辖区内流动人口日趋增多、居住困难的问题，深圳市建成了全国第一个为城市低收入家庭和打工者居住的廉租房住宅小区。1998年，国务院正式提出建立廉租房供应体系，向最低收入家庭出租政府或单位提供的廉租房。2004年建设部、财政部等部门发布《城镇最低收入家庭廉租房住房管理办法》，进一步明确了保障标准、保障方式和保障对象。具体来说，廉租住房制度是指由政府起主导作用，采取租金补贴、实物配租等不同形式，给城镇居民中的弱势群体等解决住房困难问题而建立的住房生产、供应、管理体系，运作程序和原则。廉租住房制度具有以下特点：一是供应方式的固定性。因弱势群体家庭无力购买商品房或经济适用房，只有采用租赁的方式解决住房困难。二是供给对象的确定性。政府对申请租住的弱势群体对象进行资格确定，只有经过有关单位认定符合条件的家庭或个人才能租住。三是运作过程的封闭性。租户经严格资格确认后才能入住，并且不得转让、转租，并随家庭经济状况的变化而改变。
（三）政策性租赁房
指通过政府或政府委托的机构，按照市场租价向中低收入的住房困难家庭提供可租赁的住房，同时，政府对承租家庭按月支付相应标准的租房补贴。其目的是解决家庭收入高于享受廉租房标准而又无力购买经济适用房的低收入家庭的住房困难。这个概念正好被定格在新出炉的“租赁型经济适用房”。经济适用房以租代售，可以说是将经济适用房变成“扩大版的廉租房”。
（四）2011年保障房建设目标
根据住建部规划，未来五年，我国计划新建保障性住房3600万套。到“十二五”末，全国城镇保障性住房覆盖率将从目前的7%到8%提高到20%以上，基本解决城镇低收入家庭住房困难问题。其中温家宝总理的目标是到2011年年末，竣工1000万套保障房。温家宝总理定下的今年1000万套保障房的目标指的是“竣工”，但最近已经被住建部打折成为“开工”。住建部日前已经将目标调整为11月前全面开工。
二、保障房建设现状及问题
（一） 开工率不足，建设进度缓慢
今年全国计划新开工建设保障房1000万套，这是我国有史以来保障房建设规模最大的一年。力度前所未有，规模前所未有，挑战也前所未有。据官方发布的消息，全国开工率34%，六省区不足20%。截至5月底，全国城镇保障性住房和各类棚户区改造住房开工340万套，占计划的34%。
截至5月底，天津已新开工保障房项目14个，面积394万平方米、7.26万套，占当年计划的31.6%，千余户家庭通过公开摇号，签约入住公租房。今年天津市保障性住房计划新开工1560万平方米、23万套。其中，公共租赁住房480万平方米、10万套，预计至8月底，今年公租房项目全部进入建设阶段，配套设施同步兴建、同步投入使用。
重庆方面，截至5月底已新开工公租房14.06万套，廉租住房3.88万套，实施城市、工矿和煤矿棚户区改造等2.74万户，全市共计开工各类保障性住房20.68万套，占年度保障性住房建设总量的42%。其他未开工项目，正抓紧做前期准备工作，预计9月底前将全部开工建设，完成国家下达的年度建设目标。
2011年1~5月，上海市经济适用住房已开工124万平方米（约2万套），为计划的1/4；动迁安置房（限价商品住房）已开工461万平方米（约5.8万套），超过计划的一半。
湖北今年建设32.86万套保障房任务中，截至5月底，全省开工率为49.67%。
（二） 地方政府资金不足，融资吃紧 保障房建设临社会资金筹措困难，地方财政保障房资金压力空前。据住建部估算，今年计划建设1000万套保障性住房所需资金约1.3万亿到1.4万亿元。虽然，中央补助保障房建设的1030亿元财政资金将陆续下拨，也有少数民营企业家表态愿意出资参与保障房建设，然而，保障房资金缺口依然庞大。要求政策支持意味着地方财政要为参与保障房建设的社会资金的投资回报作出贡献。九九归一，社会资金即便如大家所愿争相参与了保障房建设，但保障房所需保障资金的最终来源，从本质上讲，最后依然还得有赖于地方财政，而地方财政当前是名副其实的土地财政。据媒体报道，去年国有土地使用权出让收入达到29109亿元，相当于全国财政收入的35%，相当于地方财政收入的71.68%，占到地方政府性基金收入的89.3%，在沿海一些城市甚至超过了政府财政收入。在土地财政的背景下，对于地方政府来说，土地就是资金，资金就是土地，土地与资金，不过是一个硬币的两面。政府划拨出了多少土地，其实也就等于划拨出了多少资金，或者也可说相当于少收了多少土地出让金。
其次，民营企业对待保障房热心不足，紧靠地方政府财政难以满足保障房建设资金需求。这是因为保障房建设属微利，开发商不愿涉及。对于经济适用房，国家相关部门规定利润率不得高于3%。住建部政策研究中心日前发布的 《中国房地产企业社会责任实践报告》。显示，房地产企业参建保障房的整体情况并不乐观。百强名单中仅有30家在2007年至2010年间参与保障房建设，排名前十的企业全部参与，其他70家房企未参建。
（三） 保障房建设资金监管有待加强 只有资金支持而无监管到位的保障房建设，极有可能成为地方政府向国家伸手要钱要政策的“敛财”良机，乃至贪污腐败的触发点。一方面固然与今年保障房建设突然提速，相关的政策准备和制度建设尚未来得及跟进密不可分，但另一方面，恐怕也不能排除这可能是因为各级政府之间为了政绩所达成的某种心照不宣的默契。
国家对保障性住房投入大量资金，但有的地方在拿到国家下拨的资金后，廉租房建设却严重缩水。据央视报道，陕西商洛市商州区政府向上级申报计划建设廉租房600套房，但在约定期限内却一套未建，实际只利用商品房改出72套，而该计划的1600万元国家专款已经拨付到位。(《新京报》5月30日) 在房价已经突破绝大多数民众承受极限的当下，以经适房、廉租房为代表的保障房建设承担着“居者有其屋”的民生重任。如果说房价是个政治问题，那么保障房建设的成败，则可以说关系到社会稳定。意义如此重大，保障房建设中存在的问题尤须引发警惕。
（四） 保障房使用价值不够理想 影响保障房使用价值的因素有多个，其中最重要的因素包括房屋建设质量、房屋设计、住房区位以及住房小区环境等。
1.保障房质量问题始终被关注。内蒙古包头市最大的棚户区改造项目“民馨家园”大部分新楼房成“墙脆脆”，让好端端的“民心工程”变成了“闹心工程”。这成为继去年10月北京“明悦湾”8栋保障房被责令拆除以来的又一起典型事件。此外，南京、武汉、广州、深圳等多城市也都出现过保障房质量问题。住建部近期发布《关于加强保障性安居工程质量管理的通知》，要求各地把加强质量管理摆在实施保障性安居工程的首位，努力提高保障性安居工程建设管理效能，切实履行保障性安居工程基本建设程序，严格执行工程质量管理的法律法规，全面落实保障性安居工程质量责任。同时，要把工程质量管理纳入住房保障工作考核、约谈和问责范围，要加大监督检查和工程质量责任追究力度，依法严肃查处保障性安居工程建设过程中各种违法违规行为。
2.住房区位、房屋设计以及小区环境影响保障房价值提升。在全国大多数保障房建设 过程中，位偏质差配套少是当前不少地方建设保障房的通病。一方面，相比日进斗金的商品房，获利很少甚至会赔本的保障房很难引起一些地方政府的高度重视，不仅建设进度一拖再拖，建筑质量更是堪忧。另一方面，一些地方政府在保障房建设上只满足于解决有无的问题，并未考虑住户居住的舒适度，使得保障房的居住和生活成本比有的商品房还高，使许多好不容易中签购得保障房的中低收入家庭被迫放弃。保障房在很多地方已经成为“贫民区”的代名词。由于城中心很难找到土地，拆迁成本比较高，所以保障性住房很多情况都建在城外或是郊区。基于区位的遥远，周边配套都不健全是个客观存在的情况。
三、发展方向和建议
（一）多元化解决资金缺口
不同城市有不同的情况。各个城市在土地利用过程中，应该留下一定比例的财政资金用作建设保障性住房的资金来源。政府财政在“地”上面还是应该做些文章。一般来说，各个城市都在进行大规模的基础设施开发，政府要把因为开发而带高的价格和原来价格之间价差的一部分用于造福老百姓，这其实就是国民收入的再分配。如何吸纳社会资金参与、为保障性住房建设提供充足稳定可靠的资金来源，是保障性住房制度长期有效运转的关键，特别是保险资金具有规模大、周期长、资金来源稳定等特点，非常适合参与保障性住房的投资和建设。为此，建议保监会、住房和城乡建设部等部委牵头，尽快出台保险资金参与保障性住房投资及管理的相关细则，并给予一定的政策倾斜。
（二）加大保障房资金监管力度 只有资金支持而无监管到位的保障房建设，极有可能成为地方政府向国家伸手要钱要政策的“敛财”良机，乃至贪污腐败的触发点，等于是捡了芝麻丢了西瓜。保障房建设并不是各级政府需要层层应付的政绩工程，而是为了让民众享受到国家福利的民生工程，其建设的成败也决不仅仅取决于给政策给资金这么简单，还必须要有完善的制度体系和严密的监管措施。分析原因，一方面固然与今年保障房建设突然提速，相关的政策准备和制度建设尚未来得及跟进密不可分，但另一方面，恐怕也不能排除这可能是因为各级政府之间为了政绩所达成的某种心照不宣的默契。今年的保障房建设任务重，时间紧，完成起来有相当的难度。但同时这又是不能不完成的政治任务，直接关系到官员的政绩考核。两害相较取其轻，降低监督门槛，甚至有意无意地无视违规操作，或是一种不得已而为之的选择。最后的结果是，民众得到的并非实实在在的保障房，而只是一堆华丽的数据和一张虚构的民生蓝图。
（三）加强保障房建设质量监督，提高保障房使用价值
严格执行工程招标投标、施工图审查、施工许可、质量监督、工程监理、竣工验收备案等建设程序，落实项目法人制、招标投标制、工程监理制、合同管理制等规定，依法取得土地使用、规划、施工等许可文件。严格执行施工公示牌制度和永久性标牌制度，主动接受社会监督。全面实行住宅工程质量分户验收制度，未进行分户验收或分户验收不达标的，建设单位不得组织工程竣工验收。建设单位和施工单位要严格按照有关规定，对保障性安居工程质量实施保修。
参考文献
[1]高波：《现代房地产经济学》，南京，南京大学出版社，2010.8 [2]姚玲珍：《中国公共住房政策模式研究》，上海，上海财经大学出版社，2003 [3]陈伯庚：《城镇住房制度改革的理论与实践》，上海，上海人民出版社，2003
