财政学第二次讨论作业
讨论1: 为什么要加强国家预算的监督？如何使国家的钱花得物有所值？
答：国家预算也称政府预算，是政府的基本财政收支计划，即经法定程序批准的国家年度财政收支计划。国家预算是实现财政职能的基本手段，反映国家的施政方针和社会经济政策，规定政府活动的范围和方向。国家的财政分配活动不能盲目进行，国家要从社会产品中收取多少，通过什么方式收取，收来的钱用在什么地方，怎么使用，达到什么效果，都必须事先作出估算，并经过法定程序予以确认。
而国家预算监督是指国家财政对各级政府预算编制、执行、调整乃至决算等活动的合法性和有效性进行的监督。它属于财政监督的重要组成部分，是预算管理的重要内容。按照监督主体划分，预算监督包括各级人大及其常委会对预算、决算进行的监督，各级政府对下一级政府预算执行的监督等。国家预算监督在国家财政体系中占有极其重要的地位，其作用和意义不言而喻。
（一）保证国家预算的合理编制及预算收支任务的完成。 预算监督是国家通过国家预算参与国民收入分配的过程，是对社会经济活动各环节、各方面进行的监察、监督和制约。预算的作用在于促使各部门和行政机关改善管理，加强经济核算，努力增收节支，对预算编制及执行中违反预算管理的行为进行监督检查，实现预算收支平衡，保证国家预算基金的合理使用，圆满完成预算收支任务。
（二）有利于人民参与对国家事务的管理。 对预算的讨论决定和对预算执行的监督是人民参与国家事务管理的重要体现。预算草案编出后要送由人民代表组成的权力机关进行审查，经其批准后预算才能成立。倘若预算草案不符合人民的意愿，权力机关有权进行修改，有权不予批准。国家权力机关对预算的批准，实质上是对政府工作安排的批准，体现权力机关授权政府可以干哪些事。当预算经国家权力机关批准后，其执行还要受到权力机关的监督。政府在年度终了要向权力机关报告执行结果，权力机关对执行结果还要进行审查，并决定是否批准。
随着经济社会的快速发展，现行预算管理制度已经显露出诸多不符合现代国家治理要求的问题，需要党和政府推进依法理财，建立和完善预算管理制度，更需要进一步深化预算管理制度改革。
一、推进依法理财，建立和完善预算管理制度
（一）编制部门预算
部门预算就是按部门编制预算，改变过去长久以来按支出功能和收入类别编制预算的做法。部门预算要反映部门的所有收入和支出，既反映一般预算的收入和支出，也反映基金预算的收入和支出。编制部门预算有利于提高国家预算的透明度，全面体现国家预算的公开性、可靠性、完整性和统一性，避免预算编制和执行中人为的随意性，防止暗箱操作。
（二）实施政府采购制度
政府采购制度以公开招标、投标为主要方式选择供货商，从国内外市场为政府部门或所属团体购买商品或劳务的一种制度。它具有公开性、公正性、竞争性的特征，而公开竞争是政府采购制度的基石。只要政府有效地利用商业竞争机制，就能从市场上买到性能最佳和价格低廉的商品或劳务，就能节省费用，使公民缴纳的税收和财政支出产生更大的效益。
（三）完善国库集中收付制度
我国国库制度改革的最终目标是借鉴西方国家实行的国库单一账户制度，即实行集中收付制度。目前由于国库收入制度改革的条件尚不成熟，本着先简后繁的原则，第一步先实行集中支付制度，而后再实现国库集中支付制度。
（四）实行收支两条线管理
收支两条线，管理是针对原预算外资金管理的一项改革，其核心内容是将财政性收支（原预算外收支属于财政性收支）纳入预算管理，形成完整统一的各级预算，提高法制化管理和监督水平。从收入方面，主要是收缴分离，规范预算收入并减少各部门和单位的资金占压。对合理合法的预算收入，不再自收缴费，实行收缴分离，纳入预算或实行财政专户管理。
二、深化预算管理制度改革
(一）完善预算体系，积极推进预算公开。
一是完善政府预算体系，明确一般公共预算，政府性基金预算，国有资本经营预算了社会保险基金预算的收支范围，建立定位清晰，分工明确的预算体系，政府的收支全部纳入预算，加大各类预算之间的融合力度。二是健全预算标准体系，完善基本支出定额标准体系，加快项目支出定额标准体系建设，严格机关运行经费管理，加强人员编制管理和资产管理，进一步完善政府收支分类体系按经济分类编制部门预决算。三是积极推进预决算公开，细化政府预决算公开内容，扩大部门预决算公开范围按经济分类公开政府预决算和部门预决算加大三公经费公开力度。
（二）改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制。
一是实行中期财政规划管理，研究编制三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况分析预测，强化三年滚动财政规划对年度预算的约束。二是改进年度预算控制方式公共预算审核的重点由平衡状态，赤字规模向支出预算和支出拓展。对支出预算，强化政策约束对收入预算从约束性转向预期性意味着更多强调依法征税，应收尽收，不收过头税。中央公共预算可编列赤字，通过发行国债弥补地方公共预算。为了没有收益的公益事业的发展，也可编列赤字，通过举债一般债务弥补。政府性基金预算按亿固收定支原则编列，为了有一定有益的公益性事业的发展和举借专项债务。国有资本经营预算按收支平衡原则编制，不列赤字。三是建立跨年度预算平衡机制，为了适应经济形势的发展变化和财政政策逆周期调节的需要，可以通过预算稳定调节基金和发债灵活处理预算执行中的超收或短收达到，跨年度的平衡。
讨论2: 实行土地出让金的必要性。 土地出让金是指各级政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的全部价款（指土地出让的交易总额），或土地使用期满，土地使用者需要续期而向土地管理部门缴纳的续期土地出让价款，或原通过行政划拨获得土地使用权的土地使用者，将土地使用权有偿转让、出租、抵押、作价入股和投资，按规定补交的土地出让价款。我国实行土地出让金制度其实非常有必要的，主要表现在以下几方面。
（一）土地发展的现实背景
土地是财富之母，一国的土地资源是有限的。土地是不可再生的资源。土地出让金问题凸显，是近些年我国土地财政领域中一个突出的新问题。它是我国社会经济生活进入现代化和建设全面小康社会进程中与以下四大背景条件息息相关的。 （1）处于工业化中期的重化工阶段
从我国当前所处的工业化阶段看，正处于工业化中期的重化工阶段，对钢铁、汽车、装备制造、化工等重化工产品需求上升，从而相应地带动土地供应的需求； （2）处于城市化发展的加速期
从我国所处的城市化阶段看，正处于城市化发展的加速期，农民进城，一亿农民工进城，各地对市政、道路、交通、房地产、水、电、文化、教育、卫生等需求普遍高涨，从而也必然造成对土地供求紧张； （3）土地需求的猛升
从我国个人消费结构升级看，已从万元级商品提升至十几万元，几十万元级阶段，住房和汽车成为这一阶段的消费热点，改善住房条件要土地，发展汽车要道路等等，随之而来的是对土地需求的猛升； （4）土地供求矛盾缺口增大
2003年后中国经济开始进入新一轮增长周期的上升期，外资、民资等投资热情上涨，同样也必然拉动对土地供应的需求，令各地的土地供求矛盾缺口增大等等。
（二）土地出让金成为地方政府财政收入的重要来源
1.土地使用权出让合同约定的使用年限的地租总和是一次性收取的。按照现行法规规定:土地使用权出让的最高年限分别是:居住地70年;工业用地50年;教育、科技、文化、卫生、体育用地50年;商业、旅游、娱乐用地40年;综合或者其他用地50年(见《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条之规定)。我国法律规定城市土地是归国家所有,国民对土地拥有使用权。由于我国土地不能买卖,我国实行土地批租制度并规定土地出让的最低年限为40年和最高年限70年。我国规定居住用地70年限,主要是考虑居住用地上的房屋建筑物,一般在70年之后基本上价值就会折旧到零。同时,这也与当时对中国人预期寿命70岁左右等综合因素有关。
现在的矛盾在于,土地出让金是地方政府将40年或70年累计的地租采取了一次性收取(征纳)。这样,地方政府一次性收取累计了50―70年的地租之总和,势必造成地方政府“乐于”收取相对较高的土地批租收益,增加地方政府的可支配财力,用于加强城市基础设施建设和改善城市公共服务。说土地出让金是地租,但地租一般是按年收取的;而将累计50―70年的地租一次性收取这又似税。从这个角度讲,土地出让金似税非税,成了所谓的“第四财政”。
2.地方政府获得的土地出让金有很大比例是作为当年的地方财政收入并安排作财政支出的,这样,实际上也即成了“第四财政”。所谓第一财政指预算内收入,第二财政指预算外收入,第三财政指制度外收入,而土地出让金成为“第四财政”了。这笔“第四财政”在地方可支配财政收入的比重高达40%～60%,有些地方甚至超过第
二、第三财政之和。这样,政府实际上不仅预收了未来50―70年的土地收益,而且也实实在在地预支了未来的土地收益。这种地方政府的“第四财政”反映了我国现行财政体制中中央财政与地方财政的利益博弈状况。与世界的大多数国家相比,中国把更多的支出责任下放给省以下的地方政府。中国财政总支出的65%集中在省以下的地方政府,上世纪90年代曾高达80%,但在收入方面,地方政府没有相应的自主权。地方政府面对沉重的支出压力,更加青睐“土地出让金”这座“第四财政”金矿。
由此可见。在当前阶段，土地出让金制度拥有其合理的依据，土地出让金这个土地财政问题,进而言之,在社会主义市场经济体制意义上说,它只是一种发挥“资金是经济第一推动力”的手段或工具功能。在实现现代化和全面建设小康社会,坚持以人为本,落实可持续的科学发展观而言,消费才是真正意义上的“经济第一推动力”。因此,消费才是社会主义经济的长远的、根本的最终目的性功能。因此,用好土地出让金,发挥土地出让金应有的作用,保证经济稳定运行,具有十分重大的意义。
