新型农村社会养老保险制度分析
新型农村社会养老保险是以保障农村居民年老时的基本生活为目的，建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资模式，养老待遇由社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，由政府组织实施的一项社会养老保险制度，是国家社会保险体系的重要组成部分。
一、新农保的发展情况
新型农村社会养老保险之所以被称为新农保，是相对于以前各地开展的农村养老保险而言，过去的老农保主要是农民自己缴费，实际上是自我储蓄的模式，而新农保最大的特点是采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式，有三个筹资渠道。此外，不同于老农保主要建立农民个人账户的模式，新农保借鉴了目前城镇职工统账结合的模式。新农保在支付结构上分两部分：基础养老金和个人账户养老金，基础养老金由国家财政全部保证支付，这意味着中国农民60岁以后都将享受到国家普惠式的养老金。根据规划，将于2020年前全部实现所有农民都享有新农保。
上世纪80年代之前没有农民养老保险，贫困农民才有社会救济。1986年，国家“七五计划”提出建立农保，当时开始有农民外出打工，收入有所增加，先在江浙一带的乡村试点，建立了养老基金。1991年，选择山东的五个县进行农村养老保险试点。1995年到1997年全国2900个县中有2123个县引进了此项制度，参保率为9.47%。1998年，国家整顿保险业，农村养老保险进入暂停整顿时期。1999年，国务院提出要在农村搞商业保险，但商业保险收费较高。2002年，中共十六大提出了“在有条件的地区探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。
2008年伊始，中央1号文件提出“探索建立农村养老保险制度，鼓励各地开展农村社会养老保险试点”，3月份全国人大通过的《政府工作报告》指出，“鼓励各地开展农村养老保险试点”。在中国这样一个农村人口达8亿多的国家，农村社会保障的发展程度直接制约着中国整个社会保障体系的建设和整个社会保障事业的发展，而农村社会保障体系构建的核心问题之一就是农村的养老问题。
目前来看，我国建设新农保工作已有较好基础。长期艰苦的探索，为制度创新打下良好的基础。我们已经初步建立了从中央到基层的工作队伍和工作网络，并形成一定规模。到2008年底，全国27个省（区、市）的1955个县（市、区）不同程度开展这项工作，5595万农民参保，积累基金近500亿元，500多万参保农民领取了养老金，当年支付养老金57
亿元。同时，新农保的试点也有了丰富经验。党的十六大以来，特别是十七大以来，各地积极探索新型农村社会养老保险制度，目前全国新农保试点县（市、区）将近500多个。
二、建立新型农村社会养老保险制度的背景
我国的农村人口老龄化、家庭小型化和空巢化日益严重；农村老人收入远远低于城市，而贫困发生率大大高于城市；此外，农村子女赡养老人的负担越来越重，赡养老人的观念越来越淡薄。对于新农保，广大农民有着迫切的需求。
1、党中央、国务院高度重视农村社会养老保险工作。2006年初《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发[2006] l号）提出要加大公共财政对农村社会保障的投入，并把建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度作为推进社会主义新农村建设的重要内容，摆在了重要位置，提出了明确要求。党的十七大以及2008年中央经济工作会议上，胡锦涛总书记和温家宝总理再次明确提出“探索建立农村养老保险制度”，“积极开展农村社会养老保险试点”。国家“十一五”规划和国务院转发发改委与劳动和社会保障部的《劳动和社会保障“十一五”规划》都对建立农村社会养老保险制度提出了明确要求。
2、经济快速发展，财政大幅增收，为建立农村社会养老保险制度提供了有力的经济基础。第十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”。1985年时，我国第一产业产值占GDP比重为46%，城镇人口占人口总数的23.7%；2008年末，城镇人口占人口总数的 45.7%，第一产业产值占GDP比重下降到11.3%，已经达到或超过日本20世纪50年代末建立以农民为对象的国民年金时的社会经济水平，进入了社会转型期和经济起飞的新阶段，已经具备了建立农村社会养老保险的社会经济基础。
3、农村社会养老保险实施困难，存在制度缺陷。始于20世纪80年代中期的农村社会养老保险改革试点，确定了以县为单位开展农村社会养老保险的原则。1992年初民政部出台《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，资金筹集坚持“个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则，基本上是一种完全个人储蓄积累式的自我保险，与本来意义上的社会养老保险有偏差。一是保障面过小，缺乏社会保险应有的社会性。二是保障水平低，满足不了农村老年人的基本生活。三是国家责任过轻，导致农村社会养老保险退化为商业保险。四是基金保值增值困难，导致农村社会养老的参保率下降。
4、我国人口、经济结构与城市化条件已经达到甚至超过部分经济发达国家建立农村居民养老保障制度时的水平。从部分国家建立农村居民养老保险制度时的人口与城市化情况看，（见表2）农村人口所占比重最高的希腊为56.2%（1961年），最低的德国为24%（1957年），2008年我国农村人口占总人口的比重为54.3%。 从人均GDP水平看，按购买力平价换算为国际美元，欧盟扩大前1998年13国平均值为5226国际美元，最低的葡萄牙为人均1445国际美元，我国为6127国际美元（2006年）。按美元计算，日本人均GDP为653美元（1959年），我国为2456美元（2007年）。从农业占GDP的比重看，欧盟13国平均值为17.2%，最高为42％，我国为11.7%（2007年）。我国目前已基本达到了13个欧盟国家以及日本等亚洲国家和地区最初建立农村社会养老保险制度时的平均经济社会水平。2008年，我国国内生产总值超过30万亿元，财政收入达到6.13万亿元，我国正进入建立新型农村养老保障制度的最佳时机，许多经济发达地区已具备建立覆盖城乡居民的社会保障制度的基本条件。
5、探索适合农民工特点的养老保险办法取得一定的进展。在我国工业化、城市化的进程中，农民工已经成为我国产业工人的主力军。近年来，党和各级政府高度重视农民工的社会保障问题，部分地区做了不同程度、不同方法的探索，主要有四种情况：一是将农民工纳入城镇职工基本社会保险制度；二是对农民工实施新的综合保险制度；三是参加农村社会养老保险；四是制定适合农民工特点的养老保险办法。2006年国务院《关于解决农民工问题的若干意见》（国发[2006]5号）提出，要高度重视农民工社会保障工作，依法将农民工纳入工商保险范围，抓紧解决农民工大病医疗保障问题，探索适合农民工特点的养老办法。
三、新型农村社会养老保险制度的基本原则 新型农村社会养老保险制度的基本原则，即“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。一是从农村实际出发，低水平起步，筹资和待遇标准要与经济发展及各方面承受力相适应；二是个人、集体、政府合理分担责任，权利与义务相适应；三是政府引导和农民自愿相结合，引导农民普遍参保；四是先行试点，逐步推开。
新型农村社会养老保险制度采取社会统筹与个人账户相结合的基本模式和个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式。年满16周岁、不是在校学生、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民均可参加新型农村社会养老保险。满60周岁以上的农村居民个人不再缴费，直接享受中央财政补助的基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。也就是说，只有年满60周岁的农村老年人，并且其符合条件的子女参保缴费，才可享受政府发放的基础养老金，这既是政府组织引导下的农民自愿参加，又是“待遇享受”的必要条件。
各地根据本地实际认真选择试点地区，制定切实可行的实施方案。各有关部门要加强统筹协调和监督管理。做好新型农村社会养老保险制度与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策的配套衔接工作。新型农村社会养老保险基金纳入同级财政社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，并建立公示和信息披露制度，加强社会监督。
四、怎样建立新型农村社会养老保险制度
1、按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的方式建立筹资机制。社会养老保险制度作为一种保障老年居民享受社会养老待遇的保险制度，离不开资金的支撑。为确保新型农村社会养老保险制度能够有效运作和可持续发展，参加新型农村社会养老保险的农村居民应当在自愿的基础上缴纳一定的保费，当然缴纳保费的多少取决于当地所建立的新型农村社会养老保险制度保障程度的高低。在参保个人缴费的基础上，当地有条件的农村集体经济组织应当根据自身的经济实力，为参保农民缴纳一定比例的保费补助。而当地政府则应根据地方财政实力状况，为农民参加新型农村社会养老保险提供一定资金补贴。从全国各地开展新型农村社会养老保险试点的情况看，无论是发达地区还是欠发达地区，地方政府的资金补贴发挥着重要作用。
2、在按照个人、集体、政府三方分担的基础上建立起农村社会养老保险基金后，应高度重视基金的保值增值问题，否则将面临较大的长期资金支付压力。有关部门应抓紧研究基金管理和投资政策，探索基金市场化的投资管理模式，制定相应的基金投资管理办法。还应研究不同地区做实个人账户的办法，研究社会保险个人账户基金市场化投资管理政策，以确保新型农村社会养老保险制度能够可持续发展。
3、创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接的办法。各地政府除了应通过缴费补贴、基金贴息、待遇调整补贴、老年人直补等多种方式引导和鼓励农民参加新型农村社会养老保险外，还应破除城乡分割体制，创造条件探索实现农村和城镇基本养老关系转移接续办法，逐步建立健全覆盖城乡居民的社会养老保险体系。
五、新型农村社会养老保险存在的问题
1、农村社会养老保险的覆盖范围小，还存在很大的发展空间。据国家统计局数据显示，截至2006年底，全国参加各类农村社会养老保险人数为5，374万人，其中东部地区的农村社会养老保险制度的覆盖面已超过60%。参保人数比2002年的5，462万人有所下降。目前，全国农村社会养老保险基金滚存结余310亿元，分散在1，905个县市。
2、新农保制度如何与其他制度有效衔接及养老保险关系跨地区转移问题，是当前要重点解决的难点问题。近年来，我国农村社会保障制度的改革探索中，出现了农民工养老保险、
失地农民养老保险和农村低保等养老制度，有些地方还探索了城乡一体化的养老保险制度，如何实现新农保与这些制度的有效衔接及养老保险关系跨地区转移，需要认真探讨。
3、要解决好新农保制度中各级财政责任分担问题。国务院的指导意见，提出了中央财政和地方财政补贴的一些原则性的意见，在中央政府的强力推进下，中央政府财政补贴资金到位应该不难，中西部地区，省级以下财政的补贴，如无刚性约束，在制度运行后能否补助到位，是否有财力继续补贴，这是需要认真研究的问题。老农保制度就是受当时制度的限制，只是说集体帮助、政府政策的扶持，后面的发展过程当中，政府政策的扶持就没落到实处。新农保制度的建设，表明养老问题在政府政策议程中的重要性有提升。中国已进入老龄化社会，成为所谓“银发国家”。建设养老福利制度，不是未雨绸缪，而是亡羊补牢。在社会转型、人口流动以及独生子女时代到来等多种复杂因素的交织作用下，养老问题早已是严重的家庭忧虑与最大的社会问题之一，并同时与贫困问题(包括农村贫困和城市贫困)、社会公平问题等等交织在一起。农村的空巢老人，是最脆弱的社会群体之一，他们的生活境况，与整体经济的持续高速发展，构成尖锐反差。进一步说，老年一代可以同时在三个角度上折射出社会公平与社会和谐的状况。由此可见，养老制度，特别是为农村与贫困地区建立养老制度，是社会公平的最重要的保障措施。
