对我国工读学校立法的思考
内容提要：我国的工读学校从1995 年开始创建已经经历了半个世纪的发展历程。在对有不良行 为的未成年人进行矫治和帮助上，工读学校起到了不可替代的作用。进入21世纪后，工读学校的生存
与发展面临着困境，因此需要为工读学校立法，从根本上解决我国工读学校生存与发展中的问题，充分
发挥我国工读学校在预防青少年违法犯罪系统工程中的作用。工读学校立法进程应采用制定部门规
章———制定行政法规———制定法律的渐进方式
关键词：工读学校立法未成年人
2004年11月29 日，中央综治办、共青团中央、中央宣传部、教育部等 20 个部委共同实施的“为了明天———预防青少年违法犯罪工程”开始启动，其所采取的措施之一就是力争在3 至’5年的时间里在所有大中城市至少建1所工读学校。从1995年开始创建新中国第一所工读学校———北京市海淀工读学校起，我国的工读学校已经经历了半个世纪的发展历程。在对有不良行为的未成年人进行矫治和帮助上，工读学校起到了不可替代的作用。进入21 世纪后，面对建设社会主义法治国家和构建和谐社会的要求，工读学校立法成为能否充分发挥工读学校在预防青少年违法犯罪系统工程中作用的关键性因素之一。本文对我国工读学校的立法进行初步的探讨。
一、我国工读学校立法的需求
据中国教育学会工读教育分会2003年10月的调查结果显示：目前全国的72 所工读学校中，在校生饱和度达到100%的仅占26.6%，在校生饱和度达不到50%的则占到33.3%。 当前工读学校的生存与发展面临着困境，具体表现为：
（一）工读学校招生的困境
在我国由社会主义计划经济体制向社会主义市场经济体制转型过程中，对于社会关系的调整由主要是运用党和国家的政策进行转变为主要是运用国家制定的法律进行，社会法治意识逐步增强。工读学校在招生上由强制性为主向自愿性为主转变，而且这种自愿既涉及到学生本人自愿，还涉及到学生家长自愿。这种情况在社会生活中很难协调，使我国工读学校的招生陷入困境，难以在预防青少年违法犯罪系统工程中充分发挥作用。事实表明：如果没有一定的强制性，如果这种强制性没有法律、法规依据，工读学校难以走出招生困境，更难以在预防青少年违法犯罪系统工程中发挥作用。
（二）工读学校校经费保障的困境
我国工读学校的经费保障是制约其生存与发展的关键问题之一。我国工读学校一般在办学层次上多为初中程度，属于九年制义务教育的范围，其经费是应由国家财政予以全额保障的。但是由于各地财政收入状态不同，其对工读学校经费保障的程度也不同。有的是全额保障，有的是基本保障，大部分地区限于财力是部分保障。这就使得相当一部分地区的工读学校在经费上大伤脑筋，不得不采用向工读学生收取各种的费用的方法以解决经费困难。由于经费保障上存在的困难，大多数工读学校在办学规模、办学层次、办学水平、教学设施、师资吸引力等方面的提高均有难度，还使得一部分因家境贫困而又需要进行矫治和帮助的有不良行为的未成年人不能入学。
（三）工读学校教师待遇的困境
工读学校的教师在所承担的工作任务、工作责任、工作风险等方面的压力远高于社会上的普通学校。虽然社会对工读学校教师始终给予较高的评价，但在工读学校教师的岗位津贴、岗位培训、职称评定等方面没有作出高于社会上的普通学校的规定，工读学校教师岗位吸引力逐步降低。而现行的机制则不仅不利于吸引社会上素质较高的人才应聘工读学校教师岗位，而且还可能造成一些优秀的工读学校教师流失。
（四）工读学校学生教育、管理的困境
工读学校在学生教育、管理上的这些问题需要用法律、法规加以规范，使工读学校的学生教育、管理等活动更符合工读学校学生人格完善的规律。为何在预防青少年违法犯罪工作中曾经起到突出作用的工读学校会陷入困境，难以为继？笔者认为：造成这种情况的原因是多方面的，但工读学校立法滞后则是根本原
因之一，我国工读学校生存与发展的现状迫切需要立法。
二、我国工读学校立法的主要内容
如何预防和减少青少年违法犯罪，是世界各国都在探索的问题，我国在预防和减少青少年违法犯罪工作上始终不懈地进行着各种努力。在《宪法》作出“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主
义法治国家”的规定后，仅依靠政策对工读学校与所涉及的各种社会关系进行调整，已难以适应今天的情况。为了充分发挥工读学校在预防青少年违法犯罪系统工程中作用，我国工读学校立法已经成为当务之急。笔者认为：工读学校立法应对下列问题作出规定。
（一）工读学校在预防青少年违法犯罪工程中分工的界定
为了预防和减少青少年的违法犯罪现象，根据青少年违法犯罪的性质，我国分别设置了不同性质的机构对其进行矫正教育。其中：（1）未成年犯管教所。未成年犯管教所负责执行已满14 周岁不满18 周岁的未成年人犯罪被人民法院判处有期徒刑、无期徒刑的刑罚。（2）少年教养管理所。少年教养管理所负责教养少年劳动教养人员和少年收容教养人员，其中：少年劳动教养人员是指决定劳动教养时不满!18周岁的劳动教养人员；少年收容教养人员是根据我国《刑法》第17 条第4款规定的，因不满16 周岁不予刑事处罚的，由政府收容教养的少年。（3）工读学校。工读学校负责对有不良行为的未成年人进行矫治和帮助。在《宪法》作出“国家尊重和保障人权”的规定和《立法法》作出“限制人身自由的强制措施和处罚”只能制定法律的规定后，我国的劳动教养制度受到更广泛的质疑，劳动教养制度的改革已经开始启动。国家将制定《违法行为矫治法》，劳动教养这一称呼将为违法行为矫治所取代，设置违法行为矫治所矫治违法行为人员。\" 在我国的劳动教养制度的改革已经开始启动之际，笔者对工读学校在预防青少年违法犯罪工程中分工的设想是：今后对未成年人违法犯罪行为的矫治主要由未成年犯管教所和工读学校进行。其中：未成年犯管教所仍承担执行已满14周岁不满18 周岁的未成年人犯罪被人民法院判处有期徒刑、无期徒刑刑罚的工作；工读学校既承担对有不良行为的未成年人进行矫治和教育的工作，又承担原少年教养管理所负责的对少年劳动教养人员和少年收容教养人员进行矫治和教育的工作。原来为预防和减少青少年违法犯罪而设置的不同性质的三个机构：未成年犯管教所、少年教养管理所、工读学校，改革为未成年犯管教所、工读学校两个。对工读学校在预防青少年违法犯罪工程中重新界定其分工这一构想的基本思路是：对未成年犯管教所与工读学校在预防青少年违法犯罪工程中的这种分工，既有利于保护未成年人的合法权益（应由少年教养管理所负责教养的少年劳动教养人员和少年收容教养人员，改革为由工读学校进行矫治和教育，有利于这些未成年人回归社会后的发展），也有利于保护未成年人合法权益的法规、政策在预防青少年违法犯罪工程中的具体执行。同时，由工读学校对应由少年教养管理所负责教养的少年劳动教养人员和少年收容教养人员进行矫治和教育的做法，也符合处置青少年违法犯罪行为上的非犯罪化、非刑罚化、非监禁化的发展趋势。
（二）工读学校的性质、任务
（1）工读学校的性质。根据工读学校在预防青少年违法犯罪系统工程中的分工，工读学校的性质是对有违法和轻微犯罪行为的未成年人进行矫治和教育的学校，是义务教育的一种特殊形式，属于普通教育范畴。（2）工读学校的任务。工读学校的任务是将对有违法和轻微犯罪行为的未成年人进行矫治和教育，使其形成守法意识、养成守法习惯，学习文化知识和职业技术，成为对社会主义现代化建设有用的守法公民。
（三）工读学校在招生上强制性与自愿性相结合
工读学校的性质决定了其在招生上必须既具有一定的强制性又具有一定的自愿性，是强制性与自愿性的结合。工读学校在招生上的强制性与自愿性根据对象不同而有区别：对于其行为因不满16 周岁不予刑事处罚或因属于轻微犯罪不需要刑事处罚的未成年人在入学上应以强制性为主，自愿性为辅；对于有不良行为的未成年人在入学上应以自愿性为主，强制性为辅。对于其行为因不满16周岁不予刑事处罚或因属于轻微犯罪不需要刑事处罚的未成年人由公安部门提出送入工读学校的申请，由人民法院作出裁定。对于有不良行为的未成年人由其所在学校或其亲属、监护人提出送入工读学校的申请，由地方教育主管部门作出决定。为了保护未成年人合法权益并增强在入学上的自愿性，工读学校实行免费学习制度；工读学校的学生根据其具体情况既可寄宿，也可走读；工读学校的学生在所取得的毕业证书、职业技术证书上均不显示工读学校的痕迹。
（四）工读学校的管理体制及经费保障
工读学校的经费是制约工读学校发展的关键性因素。办好工读学校在经费上必须实行全额保障。由于中央综治办、共青团中央、中央宣传部、教育部等20 个部委在所共同实施的“为了明天———预防青少年违法犯罪工程”中，所确定的目标是所有大中城市至少建一所工读学校。为了加强工读学校的管理和工读学校的经费全额保障，工读学校应实行省教育行政机关、地级市教育行政机关两级管理，以地级市教育行政机关为主的管理体制。省教育行政机关负责工读学校的经费保障；地级市教育行政机关负责工读学校的业务管理。工读学校的经费由省级财政全额拨款。
（五）工读学校的教师待遇
工读学校的教师面对教育对象的特殊，使得其在所承担的工作任务、工作责任、工作风险等方面
的压力远远高于社会上普通学校的教师。工读学校教师的待遇高于社会上普通学校教师的待遇应当为社会所理解并成为社会共识，惟有较大幅度地提高工读学校教师的待遇，才能使工读学校的教师岗位对社会上素质较高的人才具有吸引力，才能保持工读学校教师队伍的稳定，才能不断提高工读学校教师队伍的素质。
（六）工读学校的学生教育、管理
工读学校是对有违法和轻微犯罪行为的未成年人进行矫治和教育的学校。对有违法和轻微犯罪行为的未成年人进行矫治和教育既不是刑事处罚，也不是行政处罚，而是一种具有一定强制性的教育措施。这种教育措施的强制性主要体现在工读学校学生在入学上的条件是由法律所规定的，工读学校学生入学是由人民法院依法裁定的或是由地市教育主管部门依法决定的。这种强制性还表现为：工读学校学生必须接受工读学校对其进行的矫治、教育，尤其对初期而言是必需的，没有这种强制性，便难以对工读学校学生进行矫治和教育。但是这种强制性如果贯彻于对工读学校学生矫治、教育过程的始终则对工读学校学生接受矫治、教育的积极性乃至回归社会后都会产生一些负面影响。现代教育学理论认为：任何一种教育只有在自愿接受的条件下才能达到最佳效果。如果对工读学校学生在矫治、教育过程中始终进行的是带有强制性的教育，工读学校学生不是出于自愿或者兴趣接受这种教育，一旦他们回归社会，这种强制性不复存在时就很难对任何教育产生兴趣，也很难接受社会主流文化的影响。因此，在矫治和教育工读学校学生的初期，工读学校对学生的教育带有一定强制性，在中、后期以自愿性为主。工读学校对学生进行的教育内容包括：思想教育、文化教育、职业技术教育三个部分。其中以思想教育为核心、以文化教育为基础、以职业技术教育为重点。工读学校在对学生进行矫治和教育的初期，实行学校集中管理。在对工读学校学生进行矫治和教育的中、后期，逐渐实行学生自我管理。工读学校学生的自我管理采取建立学生会方式，在学校的指导下，由学生会对学生进行管理的方式进行。
三、我国工读学校立法的进程
进入21 世纪后，面对建设社会主义法治国家的要求，工读学校必须立法才能解决其发展完善的问题，也才能在预防青少年违法犯罪系统工程中充分发挥作用。但是，目前为工读学校制定一部法律的条件还不具备，虽然如此，工读学校在经历了半个世纪的发展过程后，也已经积累了较多的经验，取得了一些研究成果，更重要的是工读学校在预防青少年违法犯罪系统工程中的作用日益为社会所重视。为此，笔者认为，我国工读学校的立法应采用渐进的方式。即：先制定部门规章，在部门规章运行的过程中将其不断完善；在部门规章的基础上制定行政法规，在行政法规运行的过程中继续将其不断完善；在行政法规的基础上制定法律。
笔者提出我国工读学校立法进程的建议是可分为三个阶段：
第一阶段，由教育部制定一部《工读学校管理办法（试行）》，对我国工读学校当前急需解决的问题作出规定。在试行一定时间后，经过对其修订，由教育部制定一部《工读学校管理办法》，用部门规章规范工读学校的各项活动。第二阶段，在《工读学校管理办法》执行一定时间后，由国务院制定《工读学校管理条例》。用行政法规———《工读学校管理条例》规范工读学校的各项活动，调整工读学校教育工作中所涉及的各种社会关系和协调工读学校与参与工读学校教育工作的社会各界力量之间的关系。第三阶段，在进行大量准备工作的基础上，由全国人大常委会制定一部法律———《工读学校法》，最终实现用法律规范工读学校的各项活动、调整工读学校教育工作中所涉及的各种社会关系的目的，完成工读学校的立法活动。
综上所述，对工读学校的立法进行研究，既是工读学校生存与发展的需求，也是建设社会主义法治国家和构建和谐社会的要求。加快我国工读学校立法的进程，对“为了明天———预防青少年违法犯罪工程”的实施，对充分发挥工读学校在预防青少年违法犯罪系统工程中的作用，都具有特别重要的意义。
