酒类立法监管是科学发展的必然要求
曾世明
酒类商品是一种特殊的商品，酒的饮用直接关系着广大民众的身心健康和生命安全。酒类管理法规的统一制定、完善以及实施依法监管的程度，直接关系到国家的税收、粮食资源的安全和环境、能耗的治理，也直接关系到国家的民生等一系列问题。无论是和谐社会的构建，还是酒类行业的科学发展；无论从中国历史看，还是现代国际法看，加强酒类立法监管都是必然选择。
一、当前我国酒类生产、经营和消费中存在诸多亟待解决的突出问题。
我国是酒类商品消费大国，有着6000多年酒文化历史，现拥有饮酒民众数量高达5亿多人，酒类产品生产和消费都位居世界第一，无论是生产还是消费、无论是资源还是资金、无论是劳动就业还是税收，都是一个影响社会经济发展的系统问题，多年来，酒类市场不断出现一些亟待解决的突出问题，作为一个从事酒类市场管理工作的基层负责人，不得不忧心。这些问题归纳起来主要反映在以下六个方面：
一是毒酒致人死亡的惨剧时有发生。从1996年云南省曲靖假酒案，导致35人死亡；1998年的山西甲醇酒案，致使数十人身亡，数百人受伤；到最近的宜昌五峰毒酒事件，造成五人死亡，二十多人伤残。十几年来，连续发生数十起震惊全国的毒酒案，让我们看到的是血泪悲剧，众多无辜的人们因为毒酒而命丧黄泉，众多无辜的消费者双目失明、器官受损。这既是对社会良知的拷问，又是对法制社会的挑衅。怎么才能有效的为消费者饮酒提供安全和健康保障？责任在于政府的监管。由于监管不力，饮酒酒类安全已经成为百姓的一块心病。酒类产品从生产到摆上百姓的餐桌，保障安全需要一把“尚方宝剑”，而且必须是专们的、统一的“尚方宝剑”，我们必须给百姓管出一壶安全酒。
二是假冒名牌和畅销酒类产品泛滥。我们职能部门每年都在加大对假冒酒类产品的打击力度，可是越查越多。以北京为例，2006年4月的市场检查中，近400户酒类经营企业中有110余户企业存在售假行为；2O07年检查了707家企业，查处各类违法企业205家，查处案件164起。一边是生产厂家加大防伪投入，一边是造假者在不断“改进”技术，假冒酒类产品的造假手段之高，令生产厂家、执法者和消费者都防不胜防。假冒酒类产品越来越猖獗，主要是由于我们的处罚依据缺失和处罚力度不够，不能从根本上抑制造假。相比较毒品的高额利润和高危风险，酒类产品造假者根本就没有风险可言，往往却获利丰厚，导致造假成风，假冒名牌和畅销酒类产品大行其道。严重地损害了消费者的合法权益，严重地危害了合法酒类企业的合法利益，极大地扰乱了酒类市场秩序。遏制假酒泛滥，从严从重打击酒类产品制假贩假需要一把利剑。 三是酒类生产整体产业结构严重失衡。目前，全国注册的酒类生产企业约3.7万家，其中，规模以上的酒厂屈指可数，而未注册的小酒厂和小作坊还有近4万家。相当一部分技术设备落后的小酒厂，粮耗、能耗要比设备先进的大酒厂高出40％以上，且产品质量低劣。全国酒类生产盲目发展，整体产业结构严重失衡，造成粮食、能源等社会重要资源的极大浪费，并严重污染自然环境。加上小酒厂、小作坊很难管理，税收流失严重，造成市场混乱，严重影响了酒类行业的良性发展。一方面是小酒厂、小作坊的劣质酒充斥市场，侵权酒、假冒酒泛滥，也是制造假酒的重要来源；一方面是规模以上的酒厂形成不了规模优势，品牌企业饱受侵权酒、假冒酒之害，企业承担的防伪、打假等的社会成本高居不下。维护行业的良性发展需要政府保驾护航，需要政府依法加强监管。
四是流通秩序混乱、批发环节失控、无证经营普遍。酒类流通市场经营主体普遍存在散、乱、小现象。由于缺乏有效的事前管理机制和酒类市场准入条件要求，许多酒类经营主体不具备相应资格和条件，存在盲目布局、管理混乱、营销手段落后等问题。目前，我国从事酒类批发的商户过多过杂，大量存在未经工商部门注册和酒类备案登记的销售“大户”，许多商户唯利是图，谁折扣高就销售谁的酒，使得假酒大行其道。有的还采取虚假广告宣传、低价倾销、哄抬价格、非法促销等不正当的竞争手段。小酒厂和小作坊采取不记账、少记账、现金购销等种种手段逃避纳税，回扣与逃税行为大量存在，衍生了各种不法交易行为，导致合法经营者盈利甚微、甚至亏损。非法牟利损毁了正常的商业诚信，极大地扰乱了酒类流通秩序，恶化了市场环境，严重损害了消费者的合法权益和合法经营者正当利益。规范酒类流通市场同样是当务之急。
五是酒类行业偷税漏税现象十分严重。酒类商品应该属于高利、高税商品，其利、税应该成为中央和地方政府稳定的财政收入来源。但是部分酒类产销企业逃、避、偷、漏税的情况十分严重，根据财政部科研所的一份报告，每年酒类流失的财政资金大约在700亿到800亿元之间。从1994年国家开征消费税，到2001年实行复合计税，每一次改革都给酒类企业带来了巨大的影响。例如复合计税，初衷是为了淘汰不规范企业的低劣质产品、确保白酒税收稳步增长。但由于缺乏法制化管理，不规范的小型酒类企业偷逃漏税，负担最终落在了大中型和规范经营企业的身上，造成竞争失去公平，形成优不胜、劣难汰的尴尬局面。目前，酒类企业的纳税大体有五种，其中国税三种：（1）消费税：粮食酒25%、薯类酒15%、其他酒10%；（2）增值税：一般纳税人17%，小规模纳税人6%；（3）从量消费税：每斤0.5元。地税二种：（1）城市建设维护税（消费税+增值税）×7%；（2）教育附加费（消费税+增值税）×3%。总的估算合计税率大约在36—38%左右，最高不超过40%，这与我国历史和国际社会相比，都是一个低水平的税率。但是，正常经营的酒类企业却感到有巨大压力。因为这些所谓规模以上酒类企业多为老国有企业，容易监管；而新发展起来的民营企业和贴牌企业受制约小，销售政策灵活，绝大多数都是定额税，且数额很少，恰恰这些企业由于每年的销售额特别大，税收流失也最大。对中国社会经济现实来说，小酒厂就是地方的摇钱树，地方政府自然要精心扶持，采取政策倾斜，实行免税或象征性地征收定额税。由于税负上的不平等优势，小酒厂发动低价倾销攻势，冲跨了许多纳税较多的大酒厂，又损失了多少酒税？加上小酒厂以假冒伪劣酒占领市场，守法经营者优质产品销售受阻，市场被挤占，又损失了多少酒税？长期以来酒类市场竞争白热化，低价竞销，使酒价低得不能再低，因为酒价过低，酒税又不知道丢了多少？多年来，国家在酒类这一块上少收了多少应该收的税，真的难以计算。国家利益同样需要依法维护，这是社会再分配的一个重要来源，也是百姓的利益所在。
六是酒类市场管理体制严重不顺。我国酒类行业产销管理长期都有不同的法规和规章，执法单位也各不相同。自从国家商务部制定实施《酒类流通管理办法》以来，酒类流通领域监管有了管理依据，酒类市场管理有所改善，但是，目前还存在诸多有待解决的问题。第
一、体制不顺。酒类流通管理机构应设在县级以上的商务部门，但在实际中，设置不统一，有的设在商务局，有的设在计划经济局，有的设在发展改革局，还有的设在中小企业局，有的还在商业联合会和协会。这样很容易造成管理上的不统
一、不同步。第
二、机构、人员、编制、经费不统一。机构名称不统一，各地酒管部门有的叫“酒类监督管理局”，有的叫“酒类专卖局”、“酒类管理办公室”、“酒类流通管理办公室”、“酒类专卖管理办公室”、“酒类管理所”、“酒类稽查大队”；人员也不到位，有的有相应的、足够数量的专职人员，有的却只有1人；编制也各有差别，有的是公务员编制，有的是行政事业编制，还有的是企业化管理；经费来源也不相同，有地方财政开支的，也有经费自筹的或部分自筹的。第三管理法规不统一。《酒类流通管理办法》属于部门规章，而我国现有16个省、市、区进行了地方立法，从法律层面上要高于部门规章，地方法规有的施行许可证制度，而《酒类流通管理办法》的是施行备案登记，备案登记是后置的，是没有限制条件的，造成了管理上的不统一，商业贿赂、巧立名目乱收费等现象也很普遍。酒类执法主体同样需要依法进行规范，否则会乱上添乱。
二、规范我国酒类生产、经营、消费和监管行为是实现科学发展、构建和谐社会的必然要求。
酒类市场是社会主义市场经济发展的重要组成部分。当前，我国酒类生产、经营、消费和监管中存在的种种突出问题，直接影响社会经济的发展。最近，我党第十七届第五次全会强调，在当代中国，坚持发展是硬道理的本质要求，就是坚持科学发展，更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义。这一总体要求具有深刻的现实意义和深远的历史意义，对于分析和解决我国当前酒类市场存在的突出问题，具有很强的针对性；对于促进和提高我国酒类行业的科学发展水平，具有十分重要的指导意义。
一是注重以人为本就必然要求加强酒类商品的监管。酒类商品作为特殊消费品，具有麻醉性、成瘾性。适量饮酒有利于身体健康，过度饮酒就会对人体造成伤害；饮用工业酒精勾兑的假酒或劣质酒，就会直接危害人的生命安全，是人类健康的主要威胁之一；酒类商品消费还可能引发交通事故、寻衅滋事、刑事犯罪
等一系列危害社会的问题，会极大增加社会管理成本。加强酒类商品的监管和监控是坚持以人为本的必然要求。
二是注重保障和改善民生就必然要求规范酒类商品的生产、经营和消费行为。随着社会的进步和经济的发展，人们对于追求健康和高品质生活的要求越来越高。酒本身就是一种奢侈品，往往是一个人身份、地位、财富和品味的象征，酒类商品的适当消费，是有效促进社会经济良性发展的重要因素。由于法律的真空和监管的缺失，造成酒类生产环节的混乱、经营市场的失控和消费行为的偏差，致使我国酒类整体发展处于一种无序混乱状态，导致了一系列的社会问题。无论是酒厂还是经销商，不断在忍受由于法律缺失所带来的对自身合法利益的损害；作为消费者，“把盏空对月，恐惧假冒酒”，也在不断遭受不法分子给他们带来的权益侵蚀和身心的严重伤害；同样，国家政府在税收和市场管控上也在不断承受着法律真空带来的巨大损失。依法规范酒类商品的生产、经营和消费行为是注重保障和改善民生的必然要求。
三是注重全面协调可持续发展就必然要求改变当前我国酒类市场粗放发展的状况。酒是人们日常生活中销量很大的奢侈性消费品，实行高利高税，并不会影响人们的生活水准，是国家扩大资金积累的很好财源，有利于实现合理的社会再分配；酒的主要原料是粮食，耗量较高，酿酒业的发展关系到社会资源的配置。也正因为如此，古今中外，一直都把酒当成特殊商品加以管理。自汉武帝天汉三年（公元前198年）初榷酒酤以来，酒类专卖不仅为历朝历代所重视，二千多年来，它经历了封建社会、半殖民地半封建社会和社会主义社会（主要是五十年代到七十年代时期）等经济形态的实践检验，是一致公认的兴邦富国良策。而且当今世界上很多国家也学习和借鉴这一管理手段，用酒类专卖为国家聚财，用酒类专卖调控经济，用酒类专卖管理市场。包括美、日、德、韩、台、港等许多市场经济发达的国家和地区都在实行酒类严格监管，甚至实行比酒类专卖更为严厉的酒类管制。所以，尽快改变当前我国酒类市场粗放发展的状况，坚持科学发展观，规范酒类行业，实现酒类行业健康、有序、合理发展，是实现我国酒类行业全面协调可持续发展的必然要求。
四是促进社会公平正义就必然要求加强酒类市场法制化建设。我党十七届五中全会提出：全面落实依法治国基本方略，完善中国特色社会主义法律体系，维护法制权威，推进依法行政、公正廉洁执法，加强普法教育，形成人人学法守法的良好社会氛围，加快建设社会主义法治国家。国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》指出，用十年左右的时间，建成法制政府。目前，离实现这一目标还有不到三年的时间。国家商务部《酒类流通管理办法》虽然迈出了重要的一步，但还是个部门法规，法律效力较低，作为起草发布部门的商务部酒类流通管理办公室还只是个非常设机构，这些都不能从根本上解决酒类行业存在的深层次问题。可以说，现阶段，我国酒类立法和依法监管存在严重滞后的问题。建设法治国家，要做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。尤其是对关系百姓生活、关乎国计民生、事关社会公平正义的法律，要早立快立。加速、加强酒类市场法制化建设是促进社会公平正义的必然要求。
三、加强统一的酒类立法和监管是实现科学发展、构建和谐社会的必然选择。
酒类立法对中国社会主义市场经济发展意义重大。大力推进酒类管理统一立法，规范酒类行业发展，是解决目前酒类行业深层次问题的唯一途径，是实现酒类行业科学发展、构建和谐社会的必然选择。 一是认真总结和吸取我国酒类管理立法的历史经验和教训。从建国初期到现在，我国酒类立法共经历了专卖管理、无法规管理、多种法规共管三个阶段。酒类管理由严到松、由有统一管理法规到没有统一管理法规，导致管理极为混乱。通过我国酒类立法和监管的沿革便能了解其中得失。1951年1月，中央财政部颁发了《专卖事业暂行条例》，组建了中国专卖事业总公司，对酒实行统一监管。这一时期，国家经济基础薄弱，形势艰难，酒类专卖为国家积累了大量资金，支持国家经济建设，通过酒类专卖的调控，确保资源的合理配置，使国家度过白手起家的难关，功不可没。1963年8月，国务院发布了《关于加强酒类专卖管理工作的通知》，强调必须继续贯彻执行酒类专卖方针，加强酒类专卖的管理工作。在文化大革命期间，多数地区酒类专卖机构被撤销，人员被调走或下放到农村或基层，酒的专卖管理工作处于无人过问和无章可循的状态。1978年4月，国务院批转了《关于加强酒类专卖管理工作的报告》，对酒类的生产、销售、运输管理，专卖利润以及偷漏税、欠交专卖利润等违法情况，作了具体规定。1979年国家停止酒类专卖。1990年12月，国务院第129次总理办公会议决定，由国务院法制局牵头，会同轻工业部和商业部等部门，
共同研究起草《中华人民共和国酒类管理条例》，但没有出台。1996年，云南省曲靖发生假酒案，35人死亡，卫生部发布《关于整顿白酒生产经营市场的紧急通知》，对全国白酒生产经营市场进行了一次突击性卫生监督检查。1997年，国家经贸委发布《关于加强酒类产销管理有关问题的通知》。1998年，山西朔州、大同等地发生群众饮用散装白酒恶性中毒事件，国内贸易部发布《关于加强检查、切实搞好酒类流通管理工作的紧急通知》。2000年9月，国家体改办提出了关于酒类产品专卖问题报告，没有结果。 2003年11月至2004年9月，国家财政部和发展改革委员会起草了《中华人民共和国酒类专卖管理条例》草案，但是没有结果。2005年7月，《行政许可法》实施一年，地方办法保留期满，对酒业有效管理起到作用的各地酒类管理办法被清理，部分省、市抓紧制定了地方酒类管理条例。 2005年7月，商务部制订的《酒类批发企业经营管理规范》和《酒类零售企业经营管理规范》发布实施。 2005年11月，商务部发布《酒类流通管理办法》，并于2006年1月开始实施。可以见得，自从1979年国家停止酒类专卖，所造成的后果十分严重。而烟草实行专卖，得到了长足的发展，取得了令人瞩目的成就，仅以烟和酒在国家税收上作比较，1980年烟酒专卖分开时，烟和酒的税收相等，各为70多亿元。烟草通过烟草专卖2002年已达1500亿元。酒类通过齐抓共管、综合治理，2002年只有150亿元。其中差别显而易见，至于由此而引起的其他一系列社会问题，更不能同日而语，可谓是相差甚远。这些历史的经验教训要引起我们的深刻反思。
二是学习借鉴当今国际社会一些国家酒类管理方面好的经验和做法。在酒类消费大国，多有成熟的酒法来规范市场，保护企业和消费者的合法权益。美国有着严格的许可证发放条件，美国联邦酒法主要调整州与州之间的关系，北部大部分州酒类的生产、销售由政府严格控制，私人一律不得制造和经营；南部各州则通过申请许可证的方式来加以制约。在俄罗斯，联邦政府于1995年出台了一部《关于酒精及酒类产品的生产与流通国家调控联邦法》，1999年经过修改补充，更名为《关于酒精、酒类产品及含酒精产品的生产与流通国家调控联邦法》；俄罗斯作为酒类生产和消费大国，从过去的“禁酒令”到出台有关法律法规实施严格监管，不断地在探寻国家监管酒类市场的有效途径。德国实行的是烈酒专卖，生产烈酒、烈酒饮用和烈酒贸易都必须按照专卖规定严格执行，德国还有森严的葡萄酒立法。匈牙利对烈性酒生产、销售的管理法令，严格规定了烈性酒生产销售使用的条件，执行严格的经营许可证制度。学习借鉴当今国际社会一些国家酒类管理方面好的经验和做法，结合我国实际制定相应酒类专卖管理法规，既不违背WTO原则，也不违背我国政府承诺的义务。如果实行酒类专卖制度，不仅对来华的外国零售业实行国民待遇，而且对来华的外国酒类生产企业也可实行国民待遇，对外国企业、公民来我国进行酒类销售和生产活动，与国内酒类产销企业一律依据同一个法律进行管理，依法经营，照章纳税，是公平公正的。这也是我国酒行业与国际接轨的需要。
三是当务之急要当机立断，尽快出台我国统一的酒类管理法规。目前，我国酒类管理采取的齐抓共管、综合治理，实际上是有利时各部门争先恐后、追查责任时互相推诿，各部门权责不明，法制上的缺欠和酒类执法主体缺失，无法对酒类市场进行有效管理。由于政出多门，只能是做表面文章，解决不了深层次的问题，不能给企业创造良好的发展环境。加上各地的以政府通知、规定、省市长令等维护酒类市场管理，管理形式、管理手段、管理重点各不相同，既不统一，又不规范，往往还是维护地方利益，存在着市场垄断、地方割据、阻碍流通、向企业收取不合理费用等诸多弊端，严重影响了社会主义市场经济的发育，严重影响了政府的声誉和形象。我国多年来多次提出酒类立法都没有结果，面对复杂的局面，当务之急是要当机立断，我国急需出台全国统一的合乎市场经济规范的酒类专卖法。酒类立法以保护酒类企业和消费者的合法权益为出发点，重点明确法律适用范围与执法主体、实施酒类生产和经营行政许可、规范产品质量追溯体系、提高处罚裁量额度、加大对违法生产经营打击力度。从根本上改变政出多门和各地五花八门的局面。 值得欣慰的是，酒类立法已经引起全国人大和政协的高度关注，国务院也在加紧推动酒类立法进程。对此，我们充满关注和期待，期盼中国酒业全面立法的新纪元早日拉开帷幕。
