农村集体土地征收行政案件的受案审查
论文提要：涉及农村集体土地征收引起的行政案件日益成为行政审判的热点难点，表现在群体性矛盾多、对立情绪激烈、协调难度大、信访压力大等，行政审判难以取得好的效果。造成这一现象的原因：一是司法审查无据可依，法律规定过于抽象或直接缺位；二是司法审查难以统一，征地拆迁矛盾难以调和，主要是因为原告起诉对象多元化，法院立案标准难以统一以及各地征地拆迁做法模式各不相同造成的。为此，建议在受案审查此类案件中严格把握受案范围，笔者归纳了八类应予受理的案件和八类应排除在受理范围之外的案件，简单明了。最后简要提出对于解决此类案件审理难问题的看法。
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近年来的行政诉讼案件中，因农村集体土地征收引起的行政案件数量增长较快，成为行政审判的难点和热点。如何让行政审判充分发挥增进土地资源效益，推动社会经济发展，同时保护农民合法权益、化解社会矛盾的作用，考验着行政审判岗位的每一位同仁。下面笔者粗浅探讨一下这类案件的受案审查问题。
一、农村集体土地征收行政案件审理难点及原因
农村集体土地征收中存在的诸多问题，折射出目前我国的征地制度本身还亟待完善。在征地行政争议中，一方面各方矛盾尖锐、化解难度极大，另一方面化解争议的司法资源严重不足、司法手段力有不逮，人民法院的司法审查面临巨大的压力。主要表现在：征地拆迁群体性矛盾多、对立情绪激烈、协调难度大、信访压力大。其中，群体性纠纷的百分比远远高于其他类型的行政诉讼，但协调成功的百分比又远远低于其他类型案件。这表明因土地征收引发的群体性矛盾有不断激化的趋势，这些矛盾同时又有愈来愈难以调和的趋势。在这样的形势下，法院一方面肩负着公正审判、保护弱势群体合法权益的使命，另一方面又必须支持地方建设、服务大局、维护社会稳定。和谐社会对法院工作提出了更高要求，不仅是依法审判，还要做到案结事了。在征地拆迁纠纷的处理中，法院投入了大量的精力开展协调工作，但投入与收效不成正比，不少案件中失地农民和拆迁人、基层政府的矛盾过于激化，法院难以在有限的审理期限内协调成功。
造成农村集体土地征地行政案件审理难的原因是多方面的，主要有：
（一）部分土地征收行政案件的司法审查无据可依
根据《土地管理法》的规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对集体土地进行征收或者征用并给予补偿。《土地管理法》对征收土地的审批权限、征收程序以及补偿的计算方法作了较为明确的规定，但是对于在农民财产中占很大比重的房屋则仅作为地上附着物简略带过，对于房屋的补偿方式方法和标准未做明确规定，仅在《土地管理法》第四十七条
第四款将被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准授权由省、自治区、直辖市具体规定。我国没有一部规范房屋拆迁行为的法律，也没有专门针对集体土地房屋拆迁的有上位法依据的法律规范。对房屋的补偿在土地征收过程中如何操作，具体程序如何规范，《土地管理法》和《土地管理法实施细则》均没有作进一步细化，也并没有将集体土地房屋拆迁补偿之外的规范的制定权进行授权。这就导致如房屋拆迁许可行为、房屋拆迁补偿安臵裁决行为甚至于对集体土地上房屋实施的强制拆迁行为，都没有上位法的依据和明确的法律规范予以约束，程序性规范极不健全。这些具体行政行为，一旦产生争议，被拆迁人诉至法院，经审查属于法院受案范围，法院应予以受理，但受理之后法院的司法审查无据可依。
（二）土地征收行政案件的司法审查难以统一，征地拆迁矛盾难以调和。
1、在同一土地征收行政行为中，原告起诉对象多元化，法院立案标准难以统一
一般而言，在同一土地征收行为中，若以农户为单独计量单位，一户农民从土地征收程序伊始到征地结束，可能会涉及的具体行政行为大致有土地征收审批行为、征收程序中的“一公告、两登记”行为、建设项目立项行为、建设项目规划行为、房屋拆迁许可行为、房屋拆迁补偿安臵裁决行为、强制拆除决定、强制拆除行为或者责令交出土地行为等，除明确被纳入行政复议终局的行政行为外，上述具体行政行为均属于行政诉讼的受案范围，被征收人可以针对其中某个或多个具体行政行为提起诉讼。其中一些具体行政行为是其他具体行政行为的前臵条件，在对后一行为进行司法审查过程中，有的法院已经对前臵具体行政行为一并审理，如被征收人再次针对该具体行政行为提起行政诉讼，法院将不再重复审查。但也有被征收人对前臵具体行政行为提起诉讼在先的情形，对此法院依法受理加以审查。这样，就可能针对同一具体行政行为存在受理或者不受理的情形，各地的做法不尽一致。针对同一具体行政行为立案的不同处理结果，引起了当事人对法院公正性的怀疑，也对案件的进一步协调处理产生了不良影响。
2、针对同一类型具体行政行为，各地操作模式不同，法院审查标准难以统一
目前对土地征收中的农村房屋拆迁存在几种不同的操作模式：一是将宅基地上房屋作为地上附着物一并处理，重新安臵宅基地供被征地人按照统一规划重新建造房屋；二是在土地征收过程中重新对房屋进行建设项目立项、颁发拆迁许可证或者拆迁通知等，对达不成协议的拆迁人和被拆迁人进行拆迁补偿安臵裁决，甚至采取强制拆除措施；三是在“一登记两公告”程序中明确告知房屋的补偿安臵标准，不经过拆迁许可和裁决程序，如被征收人不同意拆除房屋，则采取责令交出土地的强制措施收回土地拆除房屋。在这样程序各异的模式下，这些行政行为一旦进入诉讼领域，审理对象就是拆迁补偿通知书、拆迁安臵决定、拆迁许可证等不同名称但实质相同的农村房屋拆迁许可行为；不同主体、不同程序、不同评估方式的房屋安臵补偿裁决行为；不同程序、不同执行主体的强制拆除行为等。在这些案件的审理过程中，法律规范本身不健全不完善，法院往往缺乏统一的标准据以审查。在过于宽泛的原则指导下，往往难以形成统一的裁判结果，易造成当事人对司法确定性的怀疑，影响法院的司法权威。
二、农村集体土地征收行政案件的受案范围界定
鉴于以上对此类案件的难点及成因的分析，妥善审理征地行政案件，首要的任务是合理界定受案范围，畅通行政诉讼渠道，保障征地利害关系人诉权，引导失地农民运用合法、理性的途径维护自身权益。结合法律规定和审判实践，归纳以下八类案件应予受理：
1、批准征收土地的人民政府依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下称《土地管理法实施条例》)第二十五条第三款的规定，对有争议的补偿标准作出的裁决，因这种裁决不是法律规定的终局裁决，当事人不服的可以提出行政诉讼;
2、《土地管理法实施条例》第四十五条规定的“责令交出土地决定”，性质上属于行政强制行政行为，当事人对县级以上人民政府土地行政主管部门作出的责令交出土地决定不服向人民法院提起行政诉讼的，属于行政诉讼受案范围;
3、对《中华人民共和国土地管理法》(以下称《土地管理法》)第七十八条规定的“无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的”行为不服提起行政诉讼的，属于人民法院的受案范围。因为，这四类非法批准行为均属于具体行政行为，都能导致批准文件无效的法律后果，将这类行为纳入行政诉讼范围，才能有效监督有关机关批准征用、使用土地的行为;
4、对省级人民政府作出的征地批准行为不服，法院应当受理。只有将这类批准行为纳入司法审查范围，才能实现对失地农民权利的有力保障;
5、对土地征收案件中的政府信息公开行为，公民、法人或其他组织认为有关行政机关在土地征收政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益而向人民法院提起行政诉讼的,根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的有关规定,属于行政诉讼受案范围;
6、依照《土地管理法》第三十七条第一款的规定，对已经办理审批手续的非农业建设占用耕地二年未使用的，县级以上政府未将土地无偿收回的，有关公民、法人或其他组织起诉其不履行法定职责的，根据《行政诉讼法》及相关司法解释的规定,人民法院应当受理;
7、依照《土地管理法》第七十六条的规定，对非法占用土地行为不予处理的，有关公民、法人或其他组织起诉其不履行法定职责的，根据《行政诉讼法》及相关司法解释的规定,人民法院应当受理;
8、依照《土地管理法》第八十一条的规定，对“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的”的行为不予处理的，有关公民、法人或其他组织起诉其不履行法定职责的，根据《行政诉讼法》及相关司法解释的规定,人民法院应予受理。
三、农村集体土地征收行政案件受案的排除范围
同样鉴于此类案件的审理难度，笔者认为，应严格把握案
件审理审查标准，对于下列案件应不予受理，排除在法律审理范围之外：
1、行政机关作出的建设项目立项审批、建设项目用地预审、申请征用土地报批行为等，因属于行政机关内部运作的行为,因而不属于人民法院行政诉讼的受案范围;
2、土地管理部门出于行政管理的需要作出的指导性行为，因其不具有强制力和执行力，不直接产生法律效力，当事人对此行为没有必要通过诉讼途径解决，不属于行政诉讼受案范围;
3、土地管理部门出于行政管理的需要作出的程序性行为，因为不是最终行为，一般对当事人的实体权利没有实际影响，因而不属于行政诉讼受案范围;
4、对征地补偿费用的归属与分配产生的纠纷，因属于平等民事主体之间的纠纷，当事人起诉到人民法院的，不属于行政诉讼受案范围,人民法院可作为民事案件受理;
5、国务院作出的征地批准行为属于国家行为，根据《行政诉讼法》第十二条第(一)项的规定，不属于行政诉讼受案范围;
6、土地管理部门对当事人的信访事项，依信访程序作出行为因不属于行政行为，当事人向人民法院提起诉讼的,不属于行政诉讼受案范围;
7、有关人民政府或土地管理部门根据人民法院生效判决或协助执行通知书而进行的司法协助行为，根据相关司法解释的规定一般不属于行政案件的受案范围。但是，如果认为行政机关司法协助时扩大了范围或者采取的协助执行措施违法而提起行政诉讼的，则属于行政案件的受案范围;
8、行政机关作出的涉及土地历史遗留问题和落实政策问题的行为,因不是实质意义上的行政行为，因此不属于行政案件的受案范围。
解决农村集体土地征收案件的审理难问题，需要立法对土地征收的“公共利益” 范畴明确界定，出台明确统一的法律法规，规范征地权的行使；需要地方政府在征地拆迁中角色的理性回归，政府应是弱势群体利益的保护者、公私利益的协调
者、社会秩序的维护者；需要逐步完善科学的征地拆迁行政程序，包括征地拆迁合法性审查监督程序，土地评估制度和行政协调程序等，对此我们翘首以盼。
黄岛区人民法院
