关于徐州市行政区划调整的思考
蔡成缓1.1 任书香 徐燕
(1徐州市统计局，1.1局长 江苏 徐州 221018)
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摘要：按照征区划调整理论，在剖析徐州市和铜山县同城而处的矛盾基础上，阐述行政区划调整对徐州发展的影响，并提出行政区划调整后政府应对建议。
关键词：区划调整；资源整合；制度创新
2010年9月28日，根据国务院批复和省政府通知精神，徐州市进行了行政区划调整：撤销徐州市九里区、铜山县，设立徐州市铜山区。调整后徐州市市区行政区域面积3037.3平方公里，总人口306.4万人。
一、理论研究及背景分析
改革开放30多年是我国城市化快速发展时期，城市常住人口迅速增长，建设用地急剧扩张，资源和环境面临越来越大的压力。城市城区发展空间明显不足，进一步发展时与周边县在经济布局和市政建设上出现产业雷同、重复建设、浪费资源的问题，市县矛盾日益加剧，造成城市边缘区的杂乱无章，土地地价不合理上升，环境恶化，最终导致城市竞争力和生活质量的下降，严重影响了经济社会的可持续发展。运用政府权威对行政区划进行调整以消除阻碍经济发展的行政壁垒就成了地方政府实现管治的重要手段。
自改革开放以来我国地方的行政区划调整主要经历了“市带县”、“撤县设市”、“撤县（市）设区”等三个阶段。最近十年由于我国城市化进程逐步加快,城市规模不断膨胀,行政区划调整变得日益频繁。特别是近一年来，我国有数个大城市进行了行政区划调整，包括北京、上海、天津、重庆、深圳、厦门、沈阳等，也有许多中小城市进行区划调整。7月1日，北京撤销东城区、崇文区，设立新的东城区；撤销西城区、宣武区，设立新的西城区。6月20日，厦门经济特区扩大到全市。6月18日，重庆“两江新区”揭牌。在1999年至2008年的十年时间里，我国市辖区数量共增加了107个，增幅为14.2%，县的数量减少了58个，减幅为13.5%，县级市数量减少了47个，减幅为3.11%，自治县等其他县级单位数量鉴于民族因素的考虑没有变化。从这些数据中我们会发现最近十年
我国地方行政区划调整的规模和变动频率是惊人的，并且它是以撤县设区为主要表现。
按照西方研究学者的大都市区治理模式理论模型：去除所有或大部分大都市区里面的小政府，并以单
一、全功能、有力的、普及整个大都市区的政府取而代之。徐州的规划调整应该说是一种大都市治理行为，即通过“撤县设区”“市区调整”等行政区划调整，建立一个规模更大的大都市区政府。
二、徐州市与铜山县情况综述 (一)徐州市与铜山县的自然情况
徐州市是陇海—兰新经济带东部的中心城市，经济已经基本形成了装备制造、能源、徐州商圈、食品及农副产品加工业四大千亿元支柱产业，2009年，全市实现地区生产总值2390.16亿元居全省第三位，经济的快速发展带动了周边地区的发展，按照省委、省政府提出的“三圈、五轴、四个特大城市”的发展战略、徐州市由“单核心、摊大饼”式的发展向“双核心、五组团”城市空间结构转变、满足未来建设300万人口的特大城市的发展需求的重大决策，徐州要加快城市化进程、实现跨越式发展，必然要进行区域调整。
铜山县位于江苏省西北部，淮海经济区的中心，环抱徐州市区，具有典型的城郊型经济特点。总面积2,035.02平方公里，总人口120.4万，90年代曾两度跨入“全国农村综合实力百强县”行列，食品、机械、钢铁、汽车、电子等五大产业是铜山的优势主导产业，关联度较高，配套能力强。2009年，地区生产总值（GDP）达338.11亿元，总量反超东台（313.63亿元）24.48亿元，位居苏北第一，增幅高于东台1.7个百分点。2009年，跻身全国县域经济百强第78位。
(二)徐州市与铜山县的市县同城矛盾
徐州市区由铜山县所包围，形成郊区包围市区、县乡包围郊区的同心圆空间模式，市县两级政府同驻一城。在市、县分立、同城而治的状态下，铜山县缺乏自身的行政、经济和文化中心，依托市区边缘有一定经济基础的铜山镇作为县属中心而重点建设，并已形成较大规模，导致市区的建成区与县属城镇建成区连成一片的现象，这就使中心城市—－徐州难以进行合理规划布局。市县之间的矛盾和摩擦日益严重，主要表现为:市县同城往往导致市县相互牵制，削弱城市整体经济实力；产业结构趋同，降低经济的互补性和活力，两地在供水、供气、污水处理、公共服务等基础设施和开发区的低水平重复建设，造成人力、财力的浪费，
同时还造成行政机构重复设置和多头化管理，严重浪费行政资源，增加管理成本，降低办事效率，难以提供有效的城市区域公共服务。
随着社会经济的快速发展， 徐州市主城区和铜山县行政管理体制分割的制约因素越来越明显，这次行政划调整，对于徐州和铜山而言是一次双赢选择。徐州将在更大的区域范围内统筹规划，建立“大徐州”的城市空间结构体系，合理优化产业结构、提升产业层次，在扩张发展潜力、集聚吸纳各种优质资源的同时，降低发展成本，开创徐州城市建设和经济社会发展的新局面。
三、区划调整后的积极作用
（一）扩大城市空间，提升竞争力。
撤县设区直接减少了行政上的管理层级，削弱了经济资源要素流动中的制度性门槛,有助于区域大市场的形成，经济资源能够根据市场配置合理流动。通过“撤县设区”，徐州市区面积增加了160%，达到3037.3平方公里，工业发展、港口、机场发展等因此有了更好的条件，土地、港口等资源得到了高效整合。“撤县设区”可以突出中心城区的经济增长点的作用，形成城乡经济协作与互补关系。一方面，强化徐州市集聚能力与规模效益，更好地发挥中心城市对郊区腹地的辐射和带动作用。另一方面，理顺了徐州市政府和郊区之间的利益关系，从而有助于确定中心城市和郊区之间的城市功能定位，保证了未来徐州的城市建设不再是围绕着老城区摊大饼似的向外扩张,而是确立真正意义上的中心城市与郊区互动的、以组团式为主的跨越式城市发展战略。
（二）促进城市协调发展。
铜山县原来虽然是徐州市的下辖县，但是仍然是一级独立政府，有较大的决策自主权。基于地方经济的发展和自身利益的考虑，与徐州市区之间仍然有较多的矛盾，协调起来比较困难。而将县改设为市辖区，则使得市与区之间的协调关系有了很大改善，同时克服了区域共同治理的难题。原九里区和铜山县等虽然区位相邻,但是规划的编制与实施却是分割的,基础设施对接、污染治理等方面存在着难以协调的问题。这些问题严重影响郊区的经济和社会的和谐发展。而行政区划调整能够使环境污染和交通设施对接等区域治理问题内部化，一定程度上促进了区域共同治理问题的解决。同时，通过加快编制与行政调整相配套的镇域规划、中心村规划和许多镇域的总体规划建设并做好不同行政单位规划的协调，也可以有效弥补郊区城市边缘地带的“管理真空”的漏洞。
（三）节省政府运营成本。
以原九里区为例，根据现有的政府体制，各部门的人员配置不可缺少，从而导致官民比例偏高，政府运营成本很高。九里区撤并后，将整合人员配置，降低运营成本，提高了区域行政管理水平。撤县设区后，将加强郊区流动人口管理、户籍管理和土地管理等等，引导外迁企业有序分布，积极化解社会矛盾，有效避免了快速城市郊区化所导致的城乡关系不协调的问题。
（四）减轻老城区发展的压力。
徐州市是新亚欧大陆桥东端第一个区域性中心城市和淮海经济区中心城市，是江苏省重点规划建设的四个特大城市和三大都市圈核心城市之一，同时也是东陇海产业带的支撑点和陆港经济的产品集散地，必然需要一个能为整个区域提供强大的服务功能、区位优越、设施完备、环境优美的核心地区。徐州市的新城区建设就是在这一战略部署下展开的。而新城区的拓展必将在用地、规划等方面与铜山县产生新的矛盾。撤县设区后，徐州将能够合理划分、集约利用所属土地等资源。铜山区成为了徐州市城区，它们要直接接受来自徐州市政府的管理，进而徐州市能够进一步强化土地审批权和土地规划编制权、修改权等土地管理权限，从而实现了土地的集约管理。徐州的用地规划就能够着眼于徐州市土地管理的总体规划,从总体上协调城市中心区和郊区、城市内部与外部的关系。
然而，行政区划调整，并不是百利而无一弊，其消极作用也是相伴而生的，如撤县设区会在一定程度抑制铜山的积极性，尽管三年经济体制不变，但也会让一些干部产生短视行为，地方政府发展的积极性减弱；行政管理效能下降，城市规划、土地管理等重要权限上收，市的工作量加大，而区的工作量减少，会使行政管理层级增多，管理效能下降；大量的农村变成城市，便利虚假“城市化”出现；区域调整给居民升学、就业等带来不便；产生历史遗留争议问题等等。
四、建议
行政区划调整行为，在发挥其积极作用的同时，作为管理者更应该清醒地认识到，建立一个统
一、规模更大的大都市区政府并不意味着就能解决大都市区治理问题，并不意味着就能促进社会经济的持续高效发展。行政区划调整已经逐渐形成了路径依赖，重调整轻创新是各地普遍存在的现象，其结果是动态发展的经济与相对静止的行政区划很难匹配，行政区划频繁调整却难以达到理想效果。制度创新是一切创新之本，在一切创新中，制度创新最具根本性，也最实用和管用。
此次行政区划调整后的制度创新关键是设计出一套既能激励地方积极发展，又能约束地方政行为的制度规范，而解除管制和放权是制度创新的主要目标取向。
（一）转变政府职能
现有的行政区划格局是在既有的行政管理体制下形成的，如果盲目减少管理层级，不仅不会提高管理效率，还会造成管理的混乱。要从根本上优化行政区划格局，须先改变行政管理制度，具体说来，就是从转变政府职能入手。建设服务型政府，以服务型政府代替管理型政府，以市场代替政府的位置，强化市场的真正的主导作用。政府除了在基础设施、公共服务、法律服务、社会管理等市场所不能或不愿起作用的领域发挥作用外，其他本应由市场起作用的领域都交还市场去做。如深圳市自2006年行政区划调整以来，来将管理重心下移到街道，实行社区工作站与居委会分开设置。这些措施与善治理论所强调的市场化和分权化不谋而合。政府、市场和社会之间是此消彼长的关系，当市场和社会承担了大量的职能后，政府自然瘦身，可将更多的精力集中在必要的公共管理和服务上，增强管理能力。
（二）合理分割行政权力
合理分割行政权力能提高行政效率，增强行政管理能力，从而扩大管理幅度。不同性质的权力在各级政府之间运用的效果不一样，有的适合集中在市政府，有的适合放置到基层，应该根据权力性质在各级政府之间作出明确划分，并用法律固定下来，使各种权力都有清晰的职责。徐州市重点加强对中心各城区、尤其是新成立了铜山区和撤并的九里区的协调指导，负责全市域的区域性服务职能，协调市域内条块之间的各种关系。徐州市目前正处于发展关键时期，各种矛盾突出，既需要集中部分权力以整合资源，也需要分散权力以加强社会管理。具体说来，事关全市的决策权力应该集中在市政府，而执行性权力应该放在基层。
（三）完善社区自治
随着单位制度的解体，社会的力量逐步壮大，社区开始成为接纳政府部分服务职能的基地。特别是近几年社区服务和社区建设的蓬勃发展，为社区自治提供了很好的条件。社区是组成城市的细胞，社区的和谐至关重要。社区自治可以将很多政府力不能及的事情做好，培养市民的参政能力，促进市民之间的交流沟通，增强归属感，消除社会矛盾于萌芽之中。政府职能转移给社区后，社区拥有更多
的自主权力，社区组织发育必然更加完善，社区自治更为活跃。自治社区与政府之间良性互动，更利于社会和谐，增强政府管理能力。
（四）支持非政府组织的参与
国外非政府组织广泛参与大都市区的管治，提高了大都市区管治的效率。而我国的非政府组织则明显表现出参与不足。大都市区管治所针对的往往是大都市区发展和大都市区规划较为宏观的问题，也是关系到大都市区发展的全局的、至关重要的战略问题。这种战略问题涉及大都市区整体的利益，因而也应充分反映社会各种力量的意见并得到他们的认可，尤其是除各级政府之外的各种非正式机构、单位和社会团体等非政府组织。行政区划调整后，构建一个以政府为主导、非政府组织积极参与的管理模式，将强化和延伸城市基础设施和管理服务等一系列“公共产品”。
大都市区、城市地区（C i t y－Region）的快速发展已经是21世纪中国城市化的主要特征。大都市区的日渐庞大带来了管治上的困难。因此大都市区治理已逐步成为我国区域治理的主要任务。行政区划调整是大都市区治理的一种手段。对于徐州这样的城市地区来说，虽然在某些方面既要强化市政府的统一权威但是，更多的还是要考虑如何解除管制和放权，如何通过制定法规制度来激励和约束地方政府的发展，在保护公共利益的同时，激发起地方政府的积极性、主动性。因此，在行政区划调整结束之后，必须要及时地进行检讨总结，以便更好地加强政府建设，完善法规制度，协调好不同层级政府之间的关系，促进大都市地区的协调发展。
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徐州市昆仑大道1号西3区统计局 221018
13382677901
