大成律师张玉成：城管体制改革应纳入法治轨道
(发表自搜狐财经)
改革城管制度的根本，在于将其纳入法治化的轨道，摒弃运动式选择性执法的治理模式，舍此别无他途
北京市城管执法局一副局长日前表示：“目前北京市城管执法局由市政市容委代管，可能近期将调整，体制上会有很大变化，可能要由公安代管，但不纳入公安队伍。”这样的表态，让社会各界再一次聚焦城管体制改革问题。
城管，是城市综合管理执法，集工商、税务、公安等行政部门的职权于一身，为维护城市的市容市貌、经济秩序和社会秩序而设立的准行政部门（其法律属性没有准确的界定）。其设立和运行的初衷及现实基础是，一个城市需要市容市貌及各种秩序，而行政资源稀缺，政府于是设立城管进行综合执法。但由于城管自身存在严重的制度缺陷——其法律地位及执法依据不明，职责权限不清，执法程序缺失，执法监督缺位等，城管制度已经成为城市管理制度的败笔。全国范围内的城管暴力执法、野蛮执法案例层出不穷。2006年的崔英杰案还记忆犹新，城管李志强在中关村一带抢走了商贩崔英杰的生产工具——一辆刚买的三轮车，崔英杰夺走了李志强的生命。在政府与民间各种势力的博弈中，崔英杰有幸被判为死缓。如今城管已经成为一个高风险性职业，城管与商贩都成了制度的牺牲品。更为严重的是，城管往往是选择性的运动式执法，这使得城市里的边缘群体如小商小贩们的日子更加艰难。说到底，城管施行的是一种放水养鱼的做法，养一天，捕一天，既不赶尽杀绝，又不会放过他们，这里有城管部门最为现实的利益计算。而小商贩们呢，一边应付白道，一边面对黑道，为的也只是自己最基本的生存权。生活在这样一个烂江湖，他们时刻徘徊在崩溃的边缘。
以运动方式解决问题，对中国人来说是最熟悉不过的事。人们常常从各种媒体上看到像“扫黄打黑专项斗争”、“消防安全专项治理”、“集中整治”、“零点行动”等等新闻报道。这是中国一贯盛行的治理模式，通过政治动员，自上而下地调动行政资源及其他社会资源，对某些突发性事件或重大的久拖不决的社会疑难问题进行专项治理。通常情况下，这种暴风骤雨式的执法行为的流程是：事件出现→上级重视→成立专项治理领导小组→召开动员大会→制定实施方案→实施治理→检查反馈→总结评估。
运动式行政执法作为临时政策，逐渐架空甚至替代长久生效的法律，使得法律变为可松可紧、可宽可严、可硬可软的橡皮泥，这不但助长了执法者的选择性和随意性，也容易使群众对行政执法机关的行政能力及信用产生怀疑，甚至激起群众的暴力抗议行为；而由于事先缺乏全面性、科学性研究，盲目调动人力、物力、财力，运动式行政执法必然造成行政资源的极大浪费，执行成本高昂；运动式行政执法期间，一切工作都围绕着特定执法任务展开，而其他执法任务和日常管理事务被暂且搁置一边，这可能会产生其他违法行为泛滥和某些市场秩序被破坏的代价；运动式治理是中国政治生态及管理模式（非法治模式）的真实写照，而不得不指出的是，中国近代以来的历史，包括各种各样的运动，都是运动式治理的典范，可见这种治理模式的深刻历史背景和巨大惯性。
从本质上讲，城管制度是典型的控制型运动式的治理模式，设置这一制度的目的本身就是为了权力行使的便捷和规避法律，这是城管制度的症结所在。但遗憾的是，有关部门似乎对此缺乏必要的反思，没有考虑到或不愿意去思考城管制度本身存在的制度性缺陷，反而认为主要在于对城管制度的保障措施不到位，因此一味地要强化这一制度。
在这种错误思维的支配下，有的城市为加强城管的“综合执法能力”，专门为城管执法人员配备了各种警械等以对付“暴力抗法”；还有的城市花费巨资在街道上安装摄像头并设置统一的监控中心以彻底清查“无证摊贩”；甚至有人大代表建议，“城管部门应当被赋予像公安一样的刑事执法权，以应对暴力抗法者”。
事实上，以上做法和建议都没有认清问题背后的深层次原因，也没有认识到法律之所以有效，其根本不在强制，而在于民众对法律的信仰，以及基于这种信仰而产生的对法律自觉的服从。这类做法和建议，不但不能解决问题，反而只能使现行的城管制度更加非理性和暴力化，从而加剧底层群众的反感甚至敌视情绪。改革城管制度的根本，在于将其纳入法治化的轨道，摒弃运动式选择性执法的治理模式，舍此别无他途。
城管制度及运作模式有违行政法治原则，实践中面临严重的合法性危机。将城管归市政市容委名下，不符合国务院的规定，而将城管交由公安代管，也没有任何法律依据。解决城管制度自身的合法性问题，必须由国务院以制定行政法规的形式来进行全国范围内城管统一的立法，使城管制度走出执法依据不明、职责权限不清、执法程序缺失、执法监督缺位的困境。
一些国家和地区在类似事项管理方面的成功经验可值得以参考。例如，在我国香港地区，警察机构内部设专职城市管理的“小贩科”，由民事警察直接负责城管执法，世界上许多发达国家也大都采取的是这种模式。在我国，警察执法无论从实体上，还是从程序上都有相应的较为成熟的法律、法规的约束，而且相对的救济途径也比较完备，将现行城管制度纳入警察系列是可以考虑的一个途径。
城管制度改革早已引起法律学界、实务界及社会各界人士的关注和讨论。这次城管体制的调整能否纳入法治化轨道？城管制度离法治化还有多远？我们拭目以待。
