提高流动人口服务管理实效的对策和建议
近年来，随着我县流动人口规模不断扩大，流动人口服务管理已成为我县社会管理的新课题，县委、县政府审时度势，先后成立县流动人口服务管理局，出台《关于进一步加强和改进流动人口服务管理工作的实施意见》等相关政策，取得了一定的成效。同时，在工作开展过程中，现有流动人口服务管理机制的问题也日益暴露，比如，工作合力不强，管理乏力，信息不畅，等等。现试从提高流动人口服务管理实效出发，分析问题，查找原因，提出相应对策与建议供共同探讨。
一、基本情况和主要做法 基本情况
长期以来，县委、县政府一直高度重视流动人口服务管理工作。围绕“平安XX”建设，进行了诸多积极有效的探索。一是创新体制机制。建立了流动人口服务管理工作联席会议制度，明确各职能部门职责，落实责任。建立了流动人口党支部，实行自我管理、自我服务。全县已初步形成党政统一领导、各部门齐抓共管、全社会广泛参与的三级服务管理组织网络。二是落实服务措施。积极鼓励引导流动人口参加社会保险，扩大社会覆盖面，流动人口工伤和养老保险参保人数分别达到
万人和
万人。建成投用新民小区和企业员工宿舍楼
万多平方米。按照“公办吸纳为主、民办接收为辅”的原则，减免困难学生入学费用，解决
万名民工子
女入学之忧。三是加大管理力度。深入开展严打整治，打击流动人口违法犯罪，相继组织开展扫黑除恶、反盗抢、整治“六合彩”赌博等专项行动，不断加强对流动人口违法犯罪的打击力度。在
个村（社区）实施人户一致制度，积极在村（社区）、企业推行流动人口自主管理模式。加强高危人群的管控，积极消除安全隐患。四是深化权益维护。完善清薪机制，切实维护民工权益。加强法律援助，以县法律援助中心为龙头、乡镇法律援助工作站为骨架、村居（社区）法律援助联络员为支点的法律援助体系初步形成。探索建立维权服务协调网络，不断拓宽维权渠道。
二、问题和困难
通过几年的努力，我县流动人口的劳动就业、社会保障、权益维护等方面都有了明显改善，但仍存在一些困难和问题。
一是违法犯罪比例趋高，“二次犯罪”人数逐年上升。近年来我县流动人口违法犯罪率始终处于高位徘徊。据统计2006－2008年，我县流动人口刑事犯罪分别为……
二是“抱团”维权时有发生，不稳定因素增多。我县流动人口大都从事粗放型、劳动力密集型产业，一定程度上控制和垄断了服务员、三轮车夫、出租车司机、环卫工人等行业和职业。这些职业与社会管理、群众生活息息相关，在引发矛盾纠纷得不到调和，或者相关群体的利益诉求得不到满足时，集体罢工、集体上访等具有“抱团”维权特性的群体性事件时有发生，已成为我县社会管理正面对的新难题。今年
以来的出租车司机罢运、三轮车夫集体上访等事件都是此类性质。
三是居住条件较差，环境卫生问题严重。目前我县除 万名流动人口居住在新民小区和企业员工宿舍外，其余大部分都租住在城郊结合部和乡村的出租房内。由于很多出租房不具备基本的卫生配套设施，再加上部分流动人口环境卫生意识薄弱，已成为我县创建全国卫生城市的重点和难点。
四是就业环境不佳，权益维护有待加强。许多企业为追求更大的利润，随意延长劳动时间，又不按《劳动合同法》规定增发加班工资。大多数小型企业和个体加工户为规避承担社会保险责任，往往不与外来员工签订劳动合同，甚至恶意欠薪。
以上存在的问题，主要有以下四方面原因：
（一）机制不健全，齐抓共管局面未形成。虽然我县明确了县流动人口服务管理局组织、协调、督促等七项主要职责，但由于权责利不统一，其在协调部门、乡镇、村居和企业工作时，往往处于协调无力、督查无权的尴尬局面。这也造成一些部门和乡镇从各自利益出发，各行其事，合力不足，资源和工作重复配臵、重复开发、重复管理情况严重，增加了管理成本。
（二）网络不完善，力量不到位。为加强流动人口服务管理队伍建设，我县虽构建了“党政统一领导、各部门齐抓共管、全社会广泛参与”的三级服务管理组织网络，并在基层按照500:1的比例配备了约
名协管员，但三级服务管理
组织网络作用发挥有限。一是部门专管力量不到位。虽然对公安、计生、劳动、工商、城管、卫生、财政等多个部门的工作职责都作了明确规定，但尚缺乏具体细化的工作制度和监督考核激励机制。二是乡镇专管力量不到位。乡镇实到服务管理力量不足，难以承担组织、协调、指导村（社区）开展流动人口服务管理工作。三是村（社区）协管员力量不到位。作为主要辅助力量的村（社区）协管员，多数为村（社区）自聘的兼职人员，缺少有效监督考核和激励制度，工作难落到实处。
（三）责任没落实，业主作用发挥有限。虽然我县在
个村推广了人户一致制度，但至今仍未形成一整套行之有效的房屋租赁市场情况管理体制和监管手段，相当一部分出租房主对自身责任认识不足，重经济利益、轻服务管理的倾向突出。另外，因为没有明确的责任追究制度，部分企业存在抵触情绪，个别甚至帮助流动人口规避核查。
（四）宏观政策限制，工作束缚较多。我县建立流动人口服务管理局属全国首创，目前上至中央，下至省、市均无对应机构，在运作过程中既无经验可循，也无上级政策扶持，只能“摸着石头过河”。从我国现行的《户口登记条例》、《暂住人口管理办法》来看，对流动人口进行暂住登记、办证的法律约束力不足，我县只能等中央或省委、省政府修订和出台新的法规、办法后，才能从法律层面予以根本解决。另外，目前省政府正在研发的全省流动人口信息平台仍未推出，致
使我县流动人口服务管理工作研究和决策依然缺少技术支持。
三、对策和建议
流动人口服务管理工作是当前我县一项艰巨复杂的工作，我们应严格按照“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的工作方针，完善体系，健全制度，创新方法，加强管理，优化服务，进一步加强和规范流动人口服务管理工作，助推XX实现科学发展新局面。
（一）完善网络，强化责任落实，健全流动人口服务管理工作机制。加强对流动人口服务管理工作的组织领导，遵循属地管理和分级管理原则，完善县、乡镇、村（社区）三级服务管理网络，形成“党政统一领导、专门机构统一协调、职能部门齐抓共管、全社会广泛参与”的工作格局。
1、发挥县级部门责任监管主体作用。完善县流动人口服务管理联席会议制度，明确各职能部门在流动人口服务管理中的工作任务和工作目标。强化责任落实机制，制定流动人口服务管理工作考核办法，增强流动人口服务管理联席会议的权威性。一是分流指派的权威性，对流动人口所涉及的问题，按照“属地管理”、“谁主管、谁负责”、“分级管理、归口解决”的原则，及时分流指派到部门、乡镇。二是组织调度的权威性，对重大疑难问题，协调部门、乡镇联合调处，明确主办、协办单位和责任要求。三是检查督办的权威性，及时了解掌握问题解决的进度和结果，对解决情况进行跟踪检查、指导和督办。四是责任查究的权威性，对解决问题不
力，造成重大社会影响的单位和个人，及时分析原因，查找问题，总结教训，进行责任查究。
2、发挥乡镇责任落实主体作用。相关乡镇要按照“属地管理”原则，建立流动人口服务管理所，明确分管领导，配备专职人员，落实辖区内流动人口服务管理各项任务。完善村（社区）协管员考核制度，加强管理、培训。对辖区内流动人口建档立卡，实行动态式管理，确保各项任务在基层的落实。
3、发挥村（社区）责任实施主体作用。各村（社区）流动人口服务管理站要按流动人口规模配备一定的专职协管员。建议村（社区）协管员由县流动人口服务管理局牵头组织公安、村（社区）负责招录和培训；日常工作所需经费由县财政、乡镇和村居各承担一部分，制定激励制度，提高协管员队伍执行力。
（二）纳入规划，实施调控，提高流动人口服务管理工作的科学性。
1、纳入经济社会发展总体规划。随着城市规模的不断扩大和经济社会的发展，我县流动人口还将持续增加，并且他们当中的一部分人将永久性地留在XX，成为XX未来市民的一分子。据有关方面预测，到2020年我县本地人口与流动人口总数将达
万人左右。因此，在城市建设、交通运输、住房就业、文化教育、卫生体育、社会治安、人口计生、社会保障等各方面的发展规划上应强化“城市实有人口”概念，充分考虑流动人口的数量和特点，将流动人口纳入XX经济社
会发展总体规划和各项具体规划，使我县未来实有人口总量与城市的承载能力相协调。
2、实施选择性的调控政策。一是对“抱团”流动人口的调控。建议借鉴学习北京、上海等地限制流动人口进入出租车行业和张家港等地取消人力三轮车等经验和做法，在政策允许范围内，根据我县流动人口相关特性，附加从业条件，提高相关行业准入门槛，间接实现调控，维护社会维定。同时，大力发展公共交通事业，实施公交优先，让城乡居民都能享受便捷、快速的公交服务，从而压缩出租车、三轮车、五菱车的营运市场空间。二是对有违法犯罪前科的流动人口实施调控。一方面，对首次来XX、且有前科的流动人口，在其就业或办理暂住证前，可采取公安部门与出租房户、业主签订责任书等办法，明确责任，加强监管。另一方面，对在XX期间首次实施违法犯罪行为的流动人口，在其被裁定罪行后，应在法律允许范围内，借助媒体宣传，广泛发布其个人信息和违法犯罪事实；对有“二次违法犯罪”情况的流动人口，要将其列为公安机关重点监控对象，采取多种措施，加大管控力度，减少我县高危流动人口存量和潜在涉案对象。
（三）强化管理，推广人户一致制度，提高流动人口服务管理工作的规范化。
1、推广“以房管人”经验。在全县推广“以房管人”经验，实行出租房屋契约化管理，落实房屋出租户服务管理责任。一是摸清掌握底数。组织开展专项清查活动，逐户、逐人核对清查，将出租房屋进行编号，建立档案，实现信息
共享；清查中，制定并严格按照出租房屋卫生、消防等配套设施标准，抓好整改。二是严把出租关口。实行房屋出租许可制。由村（社区）负责出租房主填写《申请出租房屋登记表》，由派出所、村（社区）负责与出租房主签订《房屋租赁责任书》、《流动人口管理责任书》，由县流动人口服务管理局和公安局联合发放《房屋租赁许可证》、出租房门牌。三是强化分层管理。推广城关
村ABC和清港徐都村契约式模式，完善出租房和流动人口分类管理制度，强化对分类管理工作的指导力度。四是严格落实责任制。由各派出所、村（社区）协管员对出租房屋进行定期不定期的清理整顿，严格按照《房屋租赁责任书》、《流动人口管理责任书》等相关规定，追究责任。
2、落实“以业控人”措施。按照“谁用工、谁负责，谁经营、谁负责”原则，在企业实行融预防犯罪、治安管理、矛盾调处、劳动用工、计划生育、卫生防疫于一体的流动人口服务管理业主责任制。建议出台政策，规定流动人口服务管理作为企业评优评先的重要依据和享受相关优惠政策的前提条件。签订流动人口服务管理责任书，规定企业必须动态向乡镇、派出所报告内部流动人口基本信息和变动情况。定期不期地开展抽查，如果发现企业流动人口信息采集数、准确率等存在问题，严格按照规定予以惩处。另外，加强对二手手机调剂行、废品收购点等流动人口犯罪较易涉足行业的重点监控，定期开展集中清理，努力减少管理盲区，挤压犯罪空间。
（四）优化服务，培育自管自治组织，壮大流动人口服务管理力量。按照“组织设臵便利、形式丰富多样、作用发挥实在”的要求，培育流动人口自管自治组织。同时，加大政策扶持力度，针对流动人口自治管理碰到的运作资金、办公场所等困难，适当投入资金，帮助其正常运转；限定权责，建立监督机制，保证自管自治组织在县流动人口服务管理局领导和管理的前提下充分发挥作用。
1、建立流动党支部。总结推广
党建工作站经验，对共处我县同一乡镇、来源于同一县（市、区），且流动党员在一定人数以上的，组建党建工作站；在流动党员达到一定数量的企业，建立支部；对零散流动党员按企业挂靠、隶属关系和就近原则，分别划入有关支部。努力使流动党员不论走到哪里，都做到党的组织不散，党员党性不丢，发挥先锋模范作用不变。同时，提高流动党员政治待遇。探索在各级党代表、人大代表中增加一定比例的流动党员名额，进一步畅通沟通渠道；定期表彰、奖励有突出贡献的流动党员，引导其充分发挥先锋模范作用。
2、建立新居民服务站。总结推广
新居民服务站经验，对共处我县同一乡镇、来源于同一县（市、区），且流动人口达到一定规模的，提供一定资金支持，请流出地警方派专人常驻本地，与当地派出所共同组建新居民服务站，增强有效服务和管理。同时根据我县流动人口大都来自四川、贵州等六省的情况，建议加强与流出地联系，搞好区域协作，做好衔接工作，拓宽协作覆盖面，适时召开协作会议，共同研究解决出现的新问题，不断增强服务管理的针对性、有效性。
3、建立村（社区）流动人口服务管理工作委员会。《村民组织法》第二十五条明确规定：村民委员会根据需要可设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。建议流动人口达到一定规模的村（社区），建立村（社区）流动人口服务管理工作委员会。委员会人员组成以本村党员、村民代表为主，以流动人口中思想觉悟较高的威望人士和先进党员为辅，在村（社区）两委的领导和管理下，共同开展当地流动人口服务管理工作。委员会的建立，在弥补村（社区）管理站、协管员力量有限的同时，因为有流动人口代表参于，将有利于畅通村（社区）两委与流动人口之间的沟通渠道，提高服务管理能力，更好地实现流动人口的自我管理、自我教育、自我服务。
4、建立其他自管自治组织。以流动党员临时支部为核心，探索组建流动人口团支部、妇委会、计划生育协会等自治组织，发挥流动人口自治组织在提供服务、反映诉求、规范行为、化解矛盾和扶贫济困等方面的积极作用，增强流动人口自我教育、自我管理、自我服务能力。同时，依托各类自治自管组织，借助远程教育、基层文化俱乐部等现有载体，搭建“流动人口学校”等活动平台，开展计生、法律、卫生等知识宣传和教育，提高流动人口素质，增强服务管理的有效性。
