金融危机对不同类型农民工的影响及其对策
——基于湖北省京山县鄂村的调查
【1】刘燕舞
（华中科技大学中国乡村治理研究中心 湖北·武汉 430074）
摘要：根据农民外出务工的时间段及其原因，可以将农民工划分为三种类型：一类为市场吸纳型抛荒外出务工人员；一类为税费逼迫型抛荒外出务工人员；一类为税费改革后外出务工人员。金融危机对这三类农民工的影响是不一样的。市场吸纳型抛荒外出务工人员因其在城市能够安身立命已不足为虑；税费改革后外出务工人员因中国特色的土地制度安排为他们从城市退回农村生存提供了最大的保障，从而也不会引起严重的问题；税费逼迫型抛荒外出务工人员一方面因其不能在城市安身立命，一方面又失去了作为退回农村生存保障的土地，因而受金融危机的影响最大。
关键词：金融危机、市场吸纳型抛荒外出务工人员、税费逼迫型抛荒外出务工人员、
税费改革后外出务工人员
一
近半年来，受金融危机的影响，长三角、珠三角甚至内地，大量外向型的中小企业倒闭或大量裁员，而农民工首当其冲。农历2009年春节前夕，大规模农民工因失业或工资待遇降低而纷纷提前返乡过年。人保部2008年12月初完成的一份《金融危机对就业影响最新数据调查报告》显示，截至2008年11月底，十省份（四川、重庆、河北、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广西、甘肃等劳动力输出大省）农民工返乡数据总计有485万名。最新数据显示则有近1200万名农民工返乡。到目前为止，金融危机对我国实体经济的影响继续延烧，对农民工的影响仍将持续，农民工就业压力明显增大，其返乡后所带来的一系列问题也会明显增多。因此，研究金融危机对农民工的影响具有极强的现实意义。
我们认为，中国农村的情况是非常复杂且非均衡的，我们不能简单划一地认识某一个问题，对待金融危机下农民工问题的研究也是如此。农民工有着不同的类型，金融危机对不同类型的农民工其影响是不一样的。本文以我们在湖北省京山县鄂镇鄂村的调查经验为材料，拟从农民外出务工的原因与时间段为切口，以他们对土地的处理为具体分析对象，探讨金融危机对不同类型的农民工的影响，进而提出相应的政策建议。
二
京山县位于湖北省中部，地处大洪山南麓，江汉平原北端，是鄂中丘陵至江汉平原的过渡地带。鄂镇位于京山县东南，地处应城、京山、天门二市一县交汇处，东与应城市接壤，南与天门市毗邻。鄂村是鄂镇的镇中心村。鄂村现有人口1757人，现有耕地计税面积3762亩，实际面积（含开荒的荒地）超过5000亩。鄂村人均耕地在2.5亩到3亩之间。
根据我们的调查经验，我们发现鄂村农民外出务工大致有三个时间段，我们根据这三个时间段将外出务工的农民工类型划分为三种，分别为：市场吸纳型抛荒外出务工人员；税费逼迫型抛荒外出务工人员；税费改革后外出务工人员。以下分述之。
第一次抛荒潮是1987年至1992年。1987年，鄂乡开始撤乡建镇。因为新的集镇的建立，市场的放开，给农民的发展带来了一定的空间。作为镇中心村的鄂村便开始有部分农民抛荒农田涌入集镇，这是第一次出现的抛荒潮并持续到1992年。这一轮抛荒我们可以将之称为市场吸纳型抛荒，农民抛荒的目的是为了进入市场发展，因而，相应的我们可以将这一时间段外出的务工人员称之为市场吸纳型抛荒外出务工人员。 按照学术惯例，本文县级以下的地名和人名均做了技术化处理。
刘燕舞（1983-），男，湖南平江人，华中科技大学中国乡村治理研究中心研究人员，博士生，主要从事农村社会学与乡村治理研究。 【1】
市场吸纳型抛荒导致鄂村离村外出的有40户，其中外出最多的是靠近集镇的1组，从1988年至1992年约出去30户，占这一时期鄂村外出村民总数的近70%。这一时期外出的人主要是到鄂镇集镇，去往京山县城的有10户。市场吸纳型抛荒外出务工人员有这样几个特点：一是他们都不是普通的村民，一般都是村中的精英。二是这批人大多数有一技之长，即使没有技术的也是比较聪明的和胆子比较大的。三是他们之所以敢抛荒出去发展说明他们都是有出路和退路的，而不是盲目外出。四是他们出去的主要项目都是经商，成为私营企业主或个体户。五是到目前为止，他们没有一户回村的，也就是说，他们当中没有一户在外面生活得很困难，他们中现在生活过得最差的如果放在鄂村来看也属于中上水平的家庭。为应付第一轮抛荒潮，鄂村开始接受外来移民，抛荒土地的农户则将自己的房子卖给外来移民，同时将土地送给外来移民耕种。在村庄的内部规范里，这种卖房子的同时送土地，相当于是将土地“买断”了。
第二次抛荒潮是1995年至1997年。此一轮抛荒主要是由于农业税费太高所致，我们可以将此轮抛荒称之为税费逼迫型抛荒，相应的我们将因此而外出务工的人员称之为税费逼迫型抛荒外出务工人员。
1988年时，农民负担已经开始增长。一位村干部介绍说当时他有18亩田，为了想减少田亩数从而减少上缴税费，他便向村上提出要退5亩田出来，但村上没有同意，理由是干部不能带头这样做。1988年时，鄂村的亩平负担是75元，水费每亩是15元，两者相加，当时的亩平负担达到90元。此后亩平负担不断增加，到1997年第二轮土地延包时，亩平负担达到280元左右。各个组的负担不一样，有的组甚至还多一些，最少的亩平负担也达到260元左右。1995年至1997年农民负担的快速增加，使得土地成了烫手的山芋，大家都不愿意要，很多人就索性抛荒外出务工，土地随便村干部怎么处理，只要不找他们要农业税费就行。因此，1995年至1997年是鄂村的第二次抛荒潮，这次抛荒的情况比第一次严重得多，抛荒面积达到了20%，也就是说整个鄂村抛荒的实际面积达到了将近1000亩。
1995年至1997年第二批外出务工高潮掀起，外出务工的主要原因就是为了躲避农业税费负担。用村民的话说就是当时种田没有利润可言，除掉成本和税费后，每亩大约能盈余200至400斤稻谷，而粮食价格持续低迷不起，因此，在高税费与低粮价的双重压力下，他们宁愿选择外出务工。这个时候出去的人处理土地的手段有两种，一种是自己把房子卖给外来移民，土地则免费送给外来移民耕种。另一种是自己丢下土地不管了，直接外出，因此，土地荒在那里，这种情况的土地流转最终靠村干部处理，村干部的办法就是到四川和重庆去招徕移民，为他们办理落户手续，条件只有一个，就是交齐农业税费。由于抛荒的情况严重，当时从四川和重庆过来的移民其接受的田亩数户均在36亩左右。与市场吸纳型抛荒外出务工人员相比，税费逼迫型抛荒外出务工人员有几个特点：一是他们仍然是村中脑子比较灵活的，基本上仍然可以算得上是村里的精英，如果与市场吸纳型抛荒外出务工人员相比，他们算得上是二类精英。二是税费逼迫型抛荒外出务工人员的出路没有市场吸纳型抛荒外出务工人员好，因为他们主要是以为其他老板打工为主，不像市场吸纳型抛荒外出务工人员自己可以当私营企业主或个体户。所以，他们的境况要差一些。
与市场吸纳型抛荒外出务工人员以及税费逼迫型抛荒外出务工人员不同的是，税费改革后，仍有大量村民外出务工，相应地我们将这一时间段外出的务工人员称之为税费改革后外出务工人员。税费改革后外出务工人员对待土地的态度和处理方式与前述两种类型的外出务工人员是不一样的，他们既不会将土地“卖”给外来移民，也不会将土地抛荒不管，而是将土地转包给在村的村民或免费转包给自己的父亲或岳父或其他亲戚。其中，将土地转包给本村村民是按每亩100元的价格计算，但土地补贴则由土地承包经营户所得，并不随土地一起实现流转。将土地转包给父亲或岳父的往往是那些父亲或岳父还有劳动能力的人，农田补贴不随土地流转，只是不要父亲或岳父出转包租金。
三
我们弄清外出务工人员的上述三种类型后，结合土地二轮延包再来分析与探讨他们逐渐所面
临和出现的问题，我们的分析线索仍以土地为基点。1997年实行二轮延包时，上述三种类型的务工人员对待土地的态度是不同的。市场吸纳型抛荒外出务工人员因其本身可以在城市安身立命，所以他们不在乎能否再次分到土地。税费改革后外出务工人员此时则都还在家里，他们的土地是没有变化的。而税费逼迫型抛荒外出务工人员此时并不想回来，因为他们谁也看不到税费改革会有后来的走势，他们当时的经验是税费负担在逐年增加，且数额高昂，因此，即使要确权确地，该抛荒出去的仍然照样出去。也正因为税费逼迫型抛荒外出务工人员众多，从而使得1997年的二轮延包并没有落实，而仅仅只解决了将抛荒的土地转包给外来移民的问题，因此，外来移民当时可以任选好的土地。
真正将土地确权是在2004年。此时的形势已经不一样了，农业税费取消了，而且开始实行粮食种植补贴，每亩各种补贴总共31元。由于税费逼迫型抛荒外出务工人员将近1000亩田抛荒了，所以，外来移民接管土地后占的田亩数都比较多。2004年确权确地时因为税费逼迫型抛荒外出务工人员需要口粮田，因此，需要从外来移民那里拿出一部分田作为口粮田的分配。事实上，在2004年，村上确权确地时面临三种可供选择的方案：一种是按照《土地法》将外来移民赶走，把土地退还给抛荒的人，但这样做村民不同意，认为当时抛荒的农户一走了之，将负担留在了村里，而村上则面临着要返还这10多年来从外来移民那里征收的农业税费，这不是小数目，以村上现在负债80万的财力根本无法解决这一问题，因此，村上提出要保护外来移民的利益为理由而最终拒绝了这一方案。方案二是将外来户赶走，但土地也不分给抛荒的人，而是重新分配给本地人，这最符合本地人的利益，有不少本地人就打这一主意，不过，面临如第一种方案相同的问题，村上仍然将这种方案否决掉了。方案三就是不将外来移民赶走，但需要外来移民按人均分配土地后将仍然多余的地“吐”出来，村里将这些“吐”出来的土地集中，然后以户均2亩的方式分给税费逼迫型抛荒外出务工人员。这种方案在2004年时是一种最为折中的方案，因此，村上最终决定采取这一方案。具体执行情况如下：2组税费逼迫型抛荒外出务工人员据不完全统计有20户。14组只有2亩口粮田的有2户。7组最多，有2亩口粮田的有12户。整个鄂村只有2亩口粮田的约有150户，占整个鄂村人数的近30%。全村外来移民户据不完全统计有57户。应该说，当时的操作是比较顺利的，原因就在于：一是外来移民即使吐出一部分田其所占的田亩数仍然要比本地人多。二是外出务工的人因为当时田亩的补贴不是很多因而不是非常在乎是否要田，有2亩口粮田就可以了。三是当时国家的宏观经济走势是比较好的，外出务工比较容易找到工作。
四
然而，当支撑上述方案顺利执行的条件改变后，问题就凸显出来了。现在上述条件改变主要是在两个方面，一是金融危机的爆发，导致国家宏观经济状况不如以前那么理想。二是涉农补贴持续几年迅速增加。这两个条件的改变对于市场吸纳型抛荒外出务工人员与税费改革后外出务工人员的影响与对税费逼迫型抛荒外出务工人员的影响是不一样的。对于市场吸纳型抛荒外出务工人员来说，由于他们早已在城市安身立命，他们不会因为这两个条件的改变再重新回到农村。对于税费改革后外出务工人员来说，他们回到农村可以随时收回他们自己的土地，而涉农补贴本来就没有随他们的土地一起流转，所以，这种符合中国常态的具有中国特色的土地制度安排为他们提供了在金融危机下可以从城市退回农村生存的最大保障。
因此，我们探讨金融危机对农民工的影响最大的当属于税费逼迫型抛荒外出务工人员。与2004年相比，现在的情况是，从宏观经济环境来看，受全球金融危机的影响，随着沿海甚至包括内地的中小型劳动密集型企业倒闭，大量的税费逼迫型抛荒外出务工人员最终会返回村庄，他们需要有土地耕种。从粮食补贴来看，这两年的涨幅是比较明显的，鄂村今年每亩的补贴总共达到了140元。从土地流转看，土地不是十年前烫手的山芋，而是现在的香饽饽，现在每亩的流转费用100元，而且还有上涨的趋势。因此，税费逼迫型抛荒外出务工人员如果能将土地要回来的话，每亩的空手利润会达到250元左右。按照人均3亩田地分配的方案，四口之家的农户12亩田至少能空手获得3000元的利润。因此，那些只有2亩口粮田的税费逼迫型抛荒外出务工人员
已经不甘心只有2亩口粮田了，而是要求村里重新平均分配土地。
从法律意义上来说，税费逼迫型抛荒外出务工人员回来要回自己的土地是完全没有问题的。如果真的走上司法诉讼的渠道，他们可以理直气壮地在法律意义上要回自己的土地。特别是对于那些抛荒外出后其土地由村级组织负责流转给外来户的情况。不过，这在村庄内部是不合理的，村支书的话很能表明观点：“当土地作为负担时，你们纷纷逃避，当土地作为利润时，你们纷纷回来要，这是坚决不允许的事情。”村支书的话也代表了一直未外出而未将土地抛荒的人的看法，也就是说，现在占有土地的村民与现任的村组干部在这个问题上意见是高度一致的。
然而，现实情况是，一方面，金融危机进一步加剧，从而迫使更多的税费逼迫型抛荒外出务工人员不得不返回农村务农。另一方面，中央政府在农业政策上释放出越来越多的利益，比如，会不断提高粮食收购的保护价，不断提高粮食补贴与其他惠农综合补贴，从而不断刺激税费逼迫型抛荒外出务工人员的利益神经。因此，金融危机、涉农补贴、土地需求等多种因素叠加在一起，形成多重压力，基层组织面对此种形势感到非常棘手。村支书说在我们调查期间，就已经有3户农民向他打电话了，说不能在外面打工了，要回来种田，要支书帮忙解决，或者直白点说就是这些税费逼迫型抛荒外出务工人员现在想要回他们的农田。因此，现实形势会给村组干部造成非常大的压力，更何况他们原来处理土地的方式并不符合土地法的规定，尽管他们有道理，但当税费逼迫型外出务工人员因遭受金融危机的影响，在外面遇到生存问题要回来种田时是不会和村干部讲道理的，因为，对于他们来说，生存就是最大的道理。
因此，我们可以预测到，随着金融危机的进一步严重以及涉农补贴的进一步增加，税费逼迫型抛荒所致的大量外出务工人员的无地或少地与现有的村庄原住民占有的大量土地和外来移民所占有的大量好地必然会产生严重矛盾，而这种矛盾仅凭现在的农村基层组织的力量是无法解决的。
五
税费逼迫型抛荒外出务工人员是特定的时空背景所制成的问题，金融危机对他们的影响也是最大的。我们认为，要妥善并正确地解决这一问题，具体来说，应该从以下几个方面入手。
首先，对于那些户口完全迁出村庄的农户，不管其迁出去一个还是举家迁出，只要他们迁出后与村庄不发生任何关系，就应该将其所有土地收归集体所有。
其次，应维持现有的土地占有格局不变，以维持整体稳定，因为现有的土地占有格局实际上已经成为了一个刚性结构，现在如果想重新调整既不符合现行土地法的规定，也不具有操作性。
第三，在维持前两条基本原则的情况下，应将第一条中收归集体所有的土地重新分配给税费逼迫型抛荒外出务工人员，让他们能得一点是一点，以尽可能化解他们的不满情绪，从而维护社会稳定。
第四，今后增加的涉农补贴应该补到村一级，而不是延续原来的路径继续直补到户。直补到户的好处是可以获得良好的政治效益，其坏处是撒胡椒面的方式并不可能解决单个农户增收的问题，与其这样，还不如尽力降低农业生产资料价格或至少控制农业生产资料价格的上涨。将新增的涉农补贴直补到村后，村级组织可以利用这笔资金集中为村庄提供公共品建设，进而村庄可以利用公共品建设的平台，将因遭受金融危机而返乡的农民视作村庄建设的契机，让他们参与到社会主义新农村建设中来，这样，一方面，可以解决社会主义新农村建设缺乏主体力量的问题（农村主体力量都进城务工了），另一方面，又可以盘活村级组织乃至强化基层组织的力量，再一方面，还可以为金融危机下返乡农民工提供新的就业岗位，从而可以暂时化解他们对土地需求的压力，如此一来，实在是一箭三雕的好事。
