资阳市“三小”稽查执法调研报告
为全面了解《四川省食品小作坊、小经营店及摊贩管理条例》（以下简称《条例》）、《四川省食品小作坊、小经营店及摊贩管理办法》和《资阳市食品药品监督管理局关于对食品药品小作坊、小经营店进行界定的意见（试行）》实施以来，全市食品小作坊、小经营店和摊贩（以下简称“三小”）稽查执法总体水平，掌握全市“三小”违法行为查处情况, 进一步规范稽查行政执法，增强业务指导针对性，市局稽查支队通过走访调查、查阅资料、座谈交流、现场体验等形式，对三个县（区）稽查大队、13个基层监管所、57个案卷中贯彻落实“三小”条例及相关法规情况进行了检查调研。
总体情况是：截至10月31日，全市食品药品监管系统共对3968家“三小”进行备案。对“三小”违法行为查处并立案283件，其中小作坊立案73件，小经营店立案205件，摊贩立案5件。共计结案179件，结案率63%，其中小作坊结案25件，小经营店结案152件，摊贩结案2件。“三小”简易程序共计办结114件，“三小”案件罚没款合计460970元。
一、“三小”稽查执法中存在的问题与原因
（一）“三小”界定问题。根据资阳市食品药品监督管理局出台的《关于对食品小作坊、小经营店进行界定的意见（试行）》（以下简称《意见》），对“三小”的界定标准进行了细化和区分。《意见》中还提到了“食品实际经营场所面积”、“生产加工场所使用面积”，各县（区）局稽查大队、基层监管所等一线执法人员对于如何自主掌握“三小”界定标准存在困惑。原因是：
1、由于《食品安全法》和《条例》处罚幅度相差过大，对于生产经营条件和范围相差不大的生产经营单位，若是严格按照《意见》中的界定标准进行划分为“三小”或“非三小”，将产生行政执法公平的问题。
2、《意见》中规定，如遇特殊情况，各县（区）局经内部集体讨论后，可适当突破《意见》中制定的“三小”界定标准，作出“三小”备案或不予备案的决定，这里的“特殊情况”、“适当突破”如何正确理解。
（二）法律适用问题。基层监管所执法人员对于发现违法行为是按照《食品安全法》还是《条例》进行查处不能够准确把握，可归纳为以下三类：
1、无营业执照、生产经营许可证、备案证，但符合《意见》中“三小”的生产经营场所面积规定。如一些“黑窝点”，家庭作坊，还有少数经营户因为住房拆迁导致的产权归属不明确等特殊原因无法取得营业执照的情况。
2、有营业执照，但无生产经营许可证、备案证，符合《意见》中“三小”的生产经营场所面积规定。存在的情况较多，分布较广，既没有达到申请食品生产经营许可的条件，也未及时进行登记本案。
3、有营业执照、生产经营许可证，但无备案证，符合《意见》中“三小”的生产经营场所面积规定。面临拆迁的乡镇经营户存在较多类似问题，甚至部分药店也属于此类情况。
（三）基层执行困难的问题。首先，基层执行困难体现在执法沟通的困难。“三小”存在数量多、规模小、分布广等特点，由于准入门槛低，大多数在“三小”中从事食品生产销售的人只有中小学文化，文化水平平均偏低，同时乡镇农村“三小”更是存在从业人员老龄化严重的问题，即使《条例》的处罚较轻，有时候执法工作也难以推进，还存在着《行政处罚决定书》送达后，当事人拒不缴款的情况，如果要加处罚款更加难以执行。
其次，基层执行困难还体现在行政权力的录入困难。一方面近年来职能调整与整合，基层监管所工作的不断推进，片区监管的快速成立，办公用具、执法设备、网络通信更新跟不上基层建设进度，基础设施薄弱；另一方面行权平台等系统网络连接设有限制，只能连接内网进行录入。此外，基层监管所人员调整过于频繁，熟悉录入业务的人员岗位的调动也可能造成行权平台录入难的问题。
（四）《条例》释义问题。由于《条例》实施以来，缺乏针对性的培训，基层监管所执法人员对于《条例》中具体法条的理解存在疑问，主要是：
1、《条例》针对“三小”不进行备案的的违法行为仅责令改正和警告，没有后续处罚规定。
2、《条例》第十条规定食品小作坊、小经营店及摊贩采购食品原料、食品添加剂、食品相关产品应当查验，《食品安全法》规定，食品相关产品是指用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备，并不包含食品。因此《条例》中对进购预包装食品等相关食品是否需要进行进货查验没有作出规定。
3、《条例》第八条第一款第
（六）项规定食品小作坊、小经营店及摊贩生产经营的食品不得掺假掺杂、以次充好、以假充真，但是处罚条款中没有没收违法所得的行政处罚内容。
4、《条例》第八条第七项“法律、法规规定的其他要求”属于兜底规定，违反《条例》第八条第七项规定的，应依据《条例》第四十一条进行处罚。这里“法律、法规规定的其他要求”究竟是指哪些要求？
5、《食品安全法》第一百三十六条规定食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源的，可以免予处罚。然而《条例》中没有相关规定，“三小”行政执法中能否依据《食品安全法》的上述条款进行免予处罚存在争议。
(五)自由裁量问题。存在自由裁量不够规范，随意性较大
（六）执法文书问题。案卷质量是行政执法合法性的重要体现，相对于一般行政处罚案件，“三小”案卷要求更加细致规范。首先对于当事人来说，“三小”备案对规模和技术水平要求不高，大部分食品的生产工艺简单，进入门槛非常低，当事人文化水平普遍不高，“三小”案件的办理在执法沟通交流方面相对其他案件显得更加困难。其次，对于执法机构来说，相比《食品安全法》的处罚内容，《条例》处罚金额不高，执法人员执法随意性较大，同时基层监管所面临人员力量不足的困境，这也对基层执法人员的心理素质、执法能力、协调配合能力提出了更高要求。经走访调研基层监管所，查阅“三小”案卷执法文书，主要问题可以分为以下三大类：
1、文书制作规范性。文书按照具体用途可以分为执行类文书、证据类文书、工作类文书，主要存在的问题是：
1、执行类文书规定的时限不够准确、未正确加盖公章或公章模糊，如《扣押决定书》保存时限超期，《行政处罚决定书》未盖骑缝章等；
2、证据类文书主要存在描述不够详尽、部分空项未填写的问题，如《现场检查笔录》中关于涉案物品的标签信息及摆放位置未描述、监督检查类别未填写、当事人签字不规范，《询问笔录》上未询问没有办理备案证的情况等；
3、工作类文书违法事实描述不清、合议内容简单化形式化，如《案件调查终结报告》中未描述涉案物品的标签信息和生产日期，仅描述超过保质期XX食品等。
2、执法程序合法性。根据《行政诉讼法》第七十条第
（三）项规定，行政行为违反法定程序的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。由此可见执法程序的重要性，各县（区）基层监管所多数能够做到依法行政，但也存在少数执法程序不合法的行为。例如没有进行双人执法，存在《行政处罚事先告知书》和《行政处罚决定书》同时送达的情况，甚至存在送达《行政处罚事先告知书》时当事人先交钱，过几天再送达《行政处罚决定书》的不规范执法行为。
3、证据材料完整性。此次调研发现的证据材料问题主要体现在书证和视听资料的收集保存不够完整。一是书证应当尽可能提取原件，提取复印件的应当与原件核对无误后由当事人签字、盖章(或按手印)，基层监管所部分案卷中存在未附照片证据材料，或者提取的证据材料未请当事人签字确认的情况较多；二是拍摄的照片应当着重拍摄涉案物品所处的位置和具体细节，如超过保质期的食品未拍摄涉案食品的生产日期；三是部分基层监管所对视听资料的刻录和保存工作做得不够细致。
二、对“三小”基层执法工作的建议
（一）完善制度，健全法律法规
（一）加强学习，进行针对性培训
一是加强自学，学习如逆水行舟，不进则退。要结合市局开展的稽查执法技能培训，自学相关法律法规、稽查执法技能、文书制作规范等方面的专业知识，特别是文书制作方面，新进公务员把握住关键要素，勤学肯练，有助于尽快融入稽查执法工作和掌握执法技能。
二是关注省局和市局开展“三小”和执法文书的相关培训，积极参加培训。《条例》施行以来，关于“三小”的执法工作以及《条例》的适用还存在较多疑问，关注省局以及市局组织的相关业务培训，组织业务骨干积极参与培训，切实做好再培训和转培训工作，提高综合能力素质。
（二）正确看待，结合实际情况。
“三小”的界定一直以来是监督执法工作的难点。《食品安全法》、《条例》中均未制定统一的“三小”界定标准，主要原因是全国、甚至全省经济社会发展存在较大差异，各地风俗习惯不同，不宜划定统一标准，因此由市级食品监督行政部门依据《条例》的有关规定，结合本地实际确定。包括市局制定的《意见》中也规定“如遇特殊情况，各县（区）局经内部集体讨论后，可适当突破以上条件，作出备案或不予备案的决定”。因此“三小”的界定应结合实际情况，在不违反相关法律法规规定的情况下，由更加了解经营户状况的基层监管所根据实际生产经营规模、从业人员、实际生产经营面积等综合情况作出是否进行“三小”备案的决定。
（三）区别对待，维护社会稳定
对基层稽查执法执行难的问题要区别对待。一方面对于主观故意违法、拒绝或逃避监督检查、破坏书证物证等违法行为的“三小”要始终保持高压严打态势，以最坚决的态度、最强硬的措施，严厉打击各类违法犯罪，确保社会大局稳定，对符合刑事追诉标准、涉嫌犯罪的案件依法及时进行移送公安机关，对拒绝缴纳罚款的依法移送人民法院强制执行。另一方面对于当事人客观存在经济困难，非主观故意违法的，可以采取分期或延期缴纳罚款的方式，符合从轻或减轻行政处罚条件的，应当依法予以从轻或减轻行政处罚。
（四）岗位练兵，提高执法技能
实践是锻炼队伍、提高能力的根本途径。通过开展岗位练兵活动，从中发现和培养办案能手和执法骨干，特别是培养一批会办案、能办案的执法骨干和办案能手。同时要保证执法办案骨干队伍的相对稳定，不能“走马灯”似的调换，确保执法人员的专业化，以保障行政执法的稳定性、连续性。再次，各县区局稽查大队与基层监管所之间、所与所之间，积极开展执法办案经验交流活动，把好的经验和办案资源拿出来让全体执法人员享用，促进共同进步和整体提高。
（五）联动执法，增强综合能力
基层监管所执法涉及的范畴很广泛，在实际工作中与很多部门都有着千丝万缕的联系，常常会在一起综合执法，有时针对同一起违法行为，不同的执法部门从自身的角度考虑，会做出不同的处理，这就要求执法人员不仅是执法办案的行家里手，还必须具备与其它部门联系执法时应有的沟通协调和应对配合综合素质的能力。首先要了解概况。要清楚联合执法对象是谁，有哪些部门参加，查处什么违法行为，自己需要准备哪些文书，要提前熟悉哪一方面的法律法规，做到不打无把握之仗。其次要分清责任，明白自己该做什么，不该做什么，哪些违法行为该自己管，哪些不该管，在工作中就不会形成多头执法的混乱局面。再次要加强沟通协调，在执法过程中与其它部门之间既要分工，又要合作，到位不越位，针对同一个违法事件，多部门都可以介入调查了解，并在各自的权限范围内责令责任人如何整改，该负什么责任，但实施处罚只由一个部门执行，所以就需要执法人员在具体执法过程中与其它部门紧密配合、沟通了解，及时协调，切忌政出多门、各自为政。最后要善于学习和总结，在联合执法办案中与友邻单位互相学习，善于总结，重视交流，相互借鉴来努力提高自身的综合素质和办案技能。
