公文处理基础知识
第一节 公文处理概述
一、公文的定义
公文即公务文书，是党政机关、企事业单位和社会团体在处理公务时所形成的现行公用、法定效力和特定体式的文字材料。《中国共产党机关公文处理条例》规定：“党的机关的公文，是党的机关实施领导、处理公务的具有特定效力和规范格式的文书，是传达贯彻党的路线、方针、政策，指导、部署和商洽工作，请示和答复问题，报告和交流情况的工具。”《国家行政机关公文处理办法》规定：“行政机关的公文，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具”。
二、公文办理程序
收文办理：包括签收（含拆封、清点、分类）、登记、拟办、送批、批办、分发、传阅、承办、催办、办复、立卷、归档等12个程序。
注意：1.要有规范收文登记本、阅文处理笺；2.各单位办公室人员要及时向有关人员收取（指通过会议发的文件）文件；3.需清退的文件必须要放在保密柜,由专人保管；4.复制上级秘密文件，须经发文机关批准或授权。复印件应加盖复印机关印章。复制的公文应与正式印发的公文同样管理。5.借阅文件
1 要登记。
发文办理：包括起草（含修改、协调）、校核、会签、签发、复核、登记（编号）、印制（含排版、校对、装订）、缮印、分发、立卷、归档11个程序。
注意：1.要有规范的发文登记本、发文签批单；2.校核、复核、登记、印制等程序必须由文秘人员和办公室主任把关；3.要有会签程序，由办公室文秘拟定会签人、签发人。
4、发文要严守程序，坚决杜绝“倒行文”。
第二节 公文种类
按照《中国共产党机关公文处理条例》和《国家行政机关处理办法》的有关规定，公文种类主要有14种：
1.决议。用于发布经会议讨论通过的重要决策事项。 2.决定。用于对重要事项做出决策和安排。
3.指示。用于对下级机关布臵工作，提出开展工作的原则和要求。
4.意见。用于对重要问题提出见解和处理办法。 5.通知。用于发布党内法规、任免干部、传达上级机关的指示、转发上级机关和不相隶属机关的公文、批转下级机关的公文、发布要求下级机关办理和有关单位共同执行或周知的事项。
6.通报。用于表彰先进、批评错误、传达重要精神、交流重要情况。
2 7.公报。用于公开发布重要决定或者重大事件。 8.报告。用于向上级机关汇报工作、反映情况、提出建议，答复上级机关的询问。
9.请示。用于请上级机关给予指示、批准要求。 10.批复。用于答复下级机关的请示。
11.规定。用于对特定范围内的工作和事务制定有约束力的行为规范。
12.条例。用于党的中央组织制定规范组织的工作、活动和党员行为的规章制度。
13.函。用于机关之间商洽工作、询问的答复问题，向无隶属关系的有关主管部门请求批准等。
14.会议纪要。用于记载会议主要精神和议定事项。 15．议案：用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项。
党的机关公文中的决议、意见、公报、规定和行政机关公文中的命令、议案、公告、通告分别为对方所无。决定、意见、通知、通报、报告、请示、函、会议纪要为常用文种。
第三节 行文规则
一、行文方式
党政机关的行文方式分为下行文、上行文和平行文三种方式。
1.下行文。是指上级机关给所属的下级机关行文，上级机
3 关的职能部门给下级机关的相关部门行文。根据行文的目的、任务和传达贯彻的要求，下行文又分为一级下行文、逐级下行文、多级下行文和直贯到底下行文。
2.上行文。是指下级机关向有隶属关系的直接的上级机关行文和下级机关的部门向上级机关相关的部门行文。给不相隶属的上级机关或不相关的上级机关的部门行文，不叫上行文。根据隶属关系和上行文的目的、任务、要求，上行文又分为一级上行文、逐级上行文、多级上行文和越级上行文。
3.平行文。是同级机关和不相隶属的机关之间的行文。有些机关虽然是上级领导机关或下级机关，但与行文的机关没有隶属关系和指导关系，与这样的上级机关或下级机关行文，也是平行文。
平行文没有级别、地区之分。同级机关和不相隶属的机关之间联系工作、交流情况、答复询问和批准管辖的事项等都可以行文，但是，只能用“函”行文。
二、行文规则
行文规则，是各级党政机关、企事业单位和一切社会团体制发公文、处理行文关系必须遵守的纪律和准则。《中国共产党机关公文处理条例》和《国家行政机关公文处理办法》确定党政机关的行文规则如下：
(一）行文应当确有需要，注重实效，坚持少而精 1.行文必须确有必要。
4 2.行文必须注重实效。
3.必须控制行文数量，所发布 公文力求精练、简短。 (二）根据隶属关系和职权范围确定行文关系 在处理行文关系上，党政机关必须遵守以下规则： 1.向下级机关的重要行文，应当同时抄送发文机关的直接上级机关。每一个领导机关，既要对下级机关负责，又要对上级机关负责。为了便于上级机关了解本级机关的工作情况和贯彻上级指示精神的情况，便于上级机关指导工作，本级机关向下级机关或本系统的重要行文，应同时抄送直接的上级机关。
2.党委各部门在各自职权范围内可以向下级党委的相关部门行文。政府各部门根据部门职权，可以相互行文和向下一级政府的相关业务部门行文。
3.党委办公厅（室）根据党委授权，可以向下级党委行文；党委其他部门，不得向下级党委发布指示性公文。政府的各部门除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文。
4.部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文。如擅自行文，上级机关应当责令纠正或撤销。
5.同级党的机关、党的机关与其他同级机关之间必要时可以联合行文。同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下级政府可以联合行文；政府与同级党委和军队机关可以联合行文；政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文；政府
5 部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文。联合行文应明确主办机关。
6.属于部门职权范围内的事务 ，应当由部门自行行文或联合行文。须经政府审批的事项，经政府同意也可以由部门行文，文中应当注明经政府同意。自行行文的方式有四种： ⑴直接向下一级党委、政府的相关部门行文；⑵经政府批准或同意后向下级政府的相关部门行文；⑶涉及其他部门的事务时，与其他部门联合行文；⑷各部门之间可以互相行文。应当从实际出发，具体情况作具体分析，采用恰当的行文方式。
7.部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。 8.受双重领导的机关向上级机关行文，应当写明主送机关和抄送机关，由主送机关负责答复请示事项；上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时应当抄送其另一上级机关。
9.不相隶属机关之间一般用函行文。
（三）必须按隶属关系和有关规定请示问题和报告工作 对于请示、报告公文的拟定和办理，党中央、国务院作出了一系列明确的规定。但在实际工作中，请示、报告的拟定和办理，存在不少语法、逻辑、结构等方面的问题。其中，有文种和内容方面问题，有格式方面的问题，也有办文程序方面存在的问题，不便于上级机关操作，甚至制造了上下级之间的矛盾。
“请示”公文是下级机关向上级机关请求指示、批准、帮
6 助解决问题的文种；“报告”是下级机关汇报工作、反映情况、提出建议、答复上级机关的询问使用的文种。“请示”与“报告”比较，行文的目的和作用不同，内容和结构不同，行文时限和批转的重点不同。然而，由于行文弊端的存在，直接或间接地增加了请示公文办理的难度，影响工作效率。因此，《中国共产党机关公文处理条例》和《国家行政机关公文处理办法》作出了明确规定。
1.向上级机关行文，应当主送一个上级机关；如需其他相关的上级机关阅知，可以抄送。不得在非请示中夹带请示事项。“请示”应当一文一事，一般只写一个主送机关；需要同时抄送其他机关的，应当用抄送形式，但不得抄送其下级机关。
2.不得越级向上级机关行文，尤其不得越级请示问题；因特殊情况必须越级行文时，应当同时抄送被越过的上级机关。
3.请示事项涉及其他部门业务范围时，应当经过协商并取得一致意见后上报；经过协商未能取得一致意见时，应当在请示中写明。
4.除特殊情况外，请示应当送上级机关的办公厅（室）按规定程序处理，不应当直接送领导者个人。除上级机关负责人直接交办的事项外，不得以机关名义向上级机关负责人报送“请示”、“意见”和“报告”。
5.属于主管部门职权范围的具体问题，应当直接报送主管部门处理。
7 6.对不符合行文规则的上报公文，上级机关的秘书部门可退回下级呈报机关。
第四节 公文格式
公文格式，一般由公文的文面格式、用纸格式和排印装订格式3部分组成。
一、公文文面格式
公文文面格式是指公文中各要素（各组成部分）的搭配、排列和标识规则，包括版面安排、字体型号、各要素的标识排序等。实际上，公文的文面格式是公文全部书面内容的结构。目前，各类机关的通用公文的格式大体相同，但还有很多区别。
1.眉首部分。由版头（报送）、份号、密级与保密期限、发往地址、紧急程度（等级）、发文字号、签发人、收发报序号8个要素组成。一般占首页的1/3左右。党的机关公文眉首部分与主体部分用两条长60.5mm、宽0.7mm的红色横线(1号字线)隔开,两段横隔线相距15mm,正中用2号红色五角星隔开,行政机关用一条长159mm、宽0.7mm的红色横线隔开。
版头（报头）。版头（报头），又叫发文机关标识。党的机关公文版头的主要形式有两种：一种由发文机关全称或规范化简称加“文件”二字组成，例如，“中共××县委文件”一种由发文机关全称或规范化简称加圆括号标注文种组成，例如，“中国共产党××县委员会（通知）”。一般用长宋体套红印制，每字的长度在15mm-22mm之间，宽度视字数多少而定。版头字
8 的上边距公文纸的顶边40mm-45mm。
行政机关的发文机关标识主要有3种形式：一种由发文机关全称或规范化简称加“文件”二字组成；一种由发文机关名称加“令”字组成；一种由发文机关名称加红色横线组成。 发文机关全称应以批准该机关成立的文件核定的名称为准；规范化简称应由该机关的上级机关规定，由本机关自定的，一定要明示其他机关，不能使用全社会不认同的简称。
报头、份号、密级与保密期限、发往地址、紧急程度（略） 发文字号（部委号）。用特定版头印制的公文叫发文字号，用特定报头制发的电报叫“发电字号”，用通用报送制发的电报叫“部委号”。直接公开发布的公文没有发文字号；先用特定的版头印制、后公开发布的公文，仍用原来的发文字号。
发文字号（部委号，下同）是公文的代号，由发文机关代字、发文年度和发文顺序号3部分组成，是每一个用特定版头（报头）制发的公文不可缺少的重要组成部分。它起到便于识别公文、发文机关、发文年度和便于登记、管理、使用的作用。其中，发文机关代字由发文机关所在行政区（管辖地）地方代字、发文机关代字和公文类别代字3部分组成，有的可省略发文机关代字或公文类别代字，但发文机关所在行政区地方代字不能省略。同一行政区不能出现相同的发文机关代字，如统战部、统计局发文代字分别是“统战”、“统计”。公文类别代字一般用“发、干、字、函”。发文年度和发文顺序号用阿拉伯
9 数字书写，发文年度号标注在六角括号内。发文年度应标全称，不能简写，例如，“„2006‟”不能简写为“„06‟”。发文顺序号分年度从1号起，按公文的签发时间的先后依次编号，不能跳号，不留有空号，不随意编号，不编虚位（即“1”不编为“01”），不加“第”字。党的机关用4号仿宋、行政机关用3号仿宋排印。
使用发文字号，应注意3个问题：一是发文字号一经确定，应长期固定使用。二是联合行文，一般只标注主办机关的发文字号。三是用特定版头印制的公文的发文字号，标注于版头（发文机关标识）下空2行红色横隔线之上。下行文、平行文的居中标注；上行文的标注于左侧，与右侧的“签发人”对称，左右边各空1字排印。电报的发文字号用3号仿宋体字标注，用特定报头印制的电报，标注在“密级”栏之后；用通用报头印制的电报，标注在“部委号”栏内。
签发人。上报公文应标注签发人姓名，平行排列于发文字号右侧。发文字号居左空1字，签发人姓名居右空1字；签发人由“签发人”3字加全角冒号与签发人姓名组成，标注于公文发文机关标识（版头、报头）下空2行红色横隔线之上。党的机关的公文用4号仿宋体字标注。行政机关公文“签发人”用三号仿宋字、签发人姓名用三号楷体字标注。某些重要的公文有会签人的，还应在签发人右侧用相应字体标注会签人及其姓名。
10 上报公文标注签发人的目的，是为了加强单位领导人对公文所负的责任，使之认真把好公文关。
２．主体部分。包括公文标题、主送机关、正文、附件名称、发文机关署名、成文日期、印章、印发传达范围、附件９个要素。
标题。一般由发文机关名称（全称或规范化简称）、公文主题和文种组成，位于红色横隔线下方空2行排印。主标题用2号小标宋体字，副标题用3号楷体字，居中排印。回行时应做到词意完整，排列对称，间距恰当。公文的标题应准确简要地概括公文的主要内容，做到规范、简洁、无歧义。 在处理公文标题时应注意3个问题：一是联合行文时各联署机关名称排序，一般情况下，主办机关的名称排在前面，其余依次排列。二是在有双文种的公文（又叫复合性公文或间接行文，即印发、转发、批转）中，应简化标题。三是标题中一般不用除书名号以外的标点符号。党的机关间接行文标题用书名号标出，如“关于印发《××××方案》的通知”。行政机关间接行文一般除法规性文种用书名号外，其余文种都是综合性标题，无标点。
主送机关。即主要受理公文的机关，应当用全称.或规范化简称，或同类型机关统称；在标题下空1行，左侧顶格用3号仿宋体字排印，回行时顶格；最后一个主送机关名称之后用全角冒号。国家标准规定：“如主送机关过多而使公文首页不
11 能显示正文时，应将主送机关名称移至版记中的主题词之下、抄送机关之上，标识方法同抄送”。
普发性公文，主送机关名称用统称，并做到规范、稳定。在党政机关常用的公文中，只有通知、报告、请示、批复、议案、函6种公文标注主送机关；决议、决定、指示、命令（令）、意见、公报、公告、通知、规定、细则、会议纪要、工作要点12种公文不标注主送机关；通报可标注可不标注主送机关，表彰先进、批评错误、通报选举结果可标注主送机关。党的机关如不标注主送机关的文种，主送机关排印在印发传达范围之内。
正文。是公文的主体，用来表述公文的内容，位于主送机关下方；不标注主送机关的公文，正文位于成文日期下方。县级及基层党的机关不标注主送机关的公文，正文在标题之下空1行排印。数字、年份不能回行。
正文中的结构层次序数应准确掌握和使用，即：第一层为“
一、”，第二层为“
（一）”，第三层为“1.”，第四层为“⑴”。常见的错误有：①第一层次用“
（一）”；第三层的“1.”写成了“
1、”，把小圆点写成了顿号。②第一层次用“
一、”，第二层次用“⑴”，跳跃了两级。在正文层次不多的情况下，第一级用“
一、”，第二级可用“1.”，但不能用“⑴”。为简化层次，正文中尽量不用多层次结构。
正文的排印只能用宋、黑、楷、仿宋4种字体，均用3
12 号印制（见后面公文排印格式）。
附件及附件名称。附件，是公文的组成部分，对主件正文起说明、注释、补充、证实、参考等作用的文字材料或图表，臵于主体件之后，另起一页开始排印，并与主体装订在一起。 公文如有附件，应在正文之后、发文机关署名之前排印附件名称。党的机关的公文附件不空行，行政机关公文附件名称空１行，都在左侧空2字，用3号仿宋体字排印“附件”2字，党的机关公文可省略“件”字，后面标全角冒号和附件名称。附件名称转行应与附件名称第１行第１个字对齐。有多个附件的，按序号（用阿拉伯数字）对应标注。附件的序号和名称前后的标识应一致。
附件的首页左上角顶格用3号黑体字排印“附件”2字及附件的顺序号。仅一个附件的，不排附件的顺序号。附件排印与公文主体排印的规格相同。附件是图表的，其文字部分用3至5号字灵活处理。
如果附件与公文主件不能装订在一起的，例如，应填报的统计表等，应在附件的左上角第1行顶格标注公文的发文字号，并在其后标注附件（或带顺序号）。在这种情况下，公文主题词与印制版记应标注在主件最后一页的下端。附件与主体装订在一起的，公文主题词与印制版记应标注在附件最后一页的下端。
发文机关署名。应当用全称或规范化简称，位于正文之后
13 的右下方。
机关的公文，与正文的末行一般空两行排印。不标注主送机关并不加盖发文机关印章的公文不署名。在基层机关，公文印数较少，所发公文都要署名，加盖发文机关印章；对于在正文之后不需署名的文种，采取变通的形式，即在正文之后用3号字署名，以便于盖章，但在正文之前仍不标注主送机关，只把印发传达范围由正文之后移至成文日期下一行排印。
行政机关的公文，单一机关和两个机关的联合行文不署名，3个以上机关联合行文，应一一署名。署名时，将发文机关名称排在成文日期和正文之间，主办机关排在前面，每行最多排3个发文机关名称，最后一排如余一个或两个，均居中排印，以方便盖章为标准。
成文日期。一般以领导人最后签发的日期为准；经会议讨论通过的决议、决定等，以会议通过的日期为准；联合行文，以最后签发机关领导人的签发日期为准；电报以发出日期为准。成文日期应当写明年、月、日，年份不能简写。行政机关的公文成文日期用汉字标注，“零”写成“○”。单一机关行文，成文日期在正文之下一般空4行、右空4个字、用3号仿宋体字排印。联合行文，将成文日期拉开，左右各空7个字排印；成文日期与正文的距离，从实际出发确定，以方便盖章为准。
公文经领导人签发后因故不能及时发文时，成文日期可请示签发人重新确定，或由办文者提出意见报领导确定。
14 在行政机关，公文除“会议纪要”和以电报形式发出的以外，均应加盖发文机关的印章。联合上报的公文，由主办机关加盖印章；联合下发的公文，发文机关都应加盖印章。 使用机关印章加盖公文时，要认真、细致，使每一份公文的用印都能做到端正、清晰，印泥用红色。机关的公文印章在发文机关署名和成文日期处，上沿不压正文，下沿在成文日期之下。当公文排版后所剩空白处不能容下印章位臵时，应采取调整行距、字距的措施加以解决，务必使印章与正文同处一面，不得采取标识“此页无正文”的方法解决。
用特定报头制发的普发性电报，一般不再加盖发文机关印章，但上行文和非普发性的下行文、平行文的电报，应加盖发文机关印章。
使用通用的电报报头制发的所有电报，均须加盖发文机关印章。在紧急情况下，为了提高办文效率，可标注签发人及其姓名，不再加盖发文机关印章。
印发传达范围（附注）。用3号仿宋体字，居左空2号字加圆括号标注在成文日期下一行，如果一行排不下，从第二行起可以顶格。
在《国家行政机关公文处理办法》中这一要素叫附注，其作用同党的机关的公文的印发传达范围，并可说明其他需要说明的事项，“请示”公文，在此处注明联系人姓名和电话号码。
３．版记部分。版记在公文最末，包括主题词、抄送机关、
15 印制版记３个要素。
主题词。党的机关的公文，公文主题词按主题词法标注，即按中共中央办公厅秘书局编印的《公文主题词表》（修订本）标注，位于公文末页下端抄送机关或印制版记上方；“主题词”用3号黑体字顶格排印，后标注全角冒号；主题词用3号书宋体字；一篇公文最多不超过10个主题词。行政机关的公文，公文主题词分类标引法标注；“主题词”用3号黑体字，居左顶格标注，后标全角冒号；主题词用3号小标宋体字；一篇公文最多不超过5个主题词。
每个词目之间空1字。一行排不完的，另起一行与第一行主题词的第一个字对齐排印。主题词下方划一条与公文满行等长稍粗的横线，与印制版记的横线有所区别。
抄送机关。指主送机关以外的其他需要告知公文内容（需要执行或知晓公文内容）的上级、下级和无隶属关系的机关，应当用全称或规范化简称、统称。
用特定版头（报头）印制的公文，抄送机关名称标注在印制版记上方，主题词下方，并用横线与主题词和印制版记隔开，抄送机关名称前标明“抄送”二字加冒号。抄送机关名称排列，按机关的大小和排列习惯依次进行排列，回行时与冒号后的抄送机关名称对齐。党的机关的公文，“抄送”2字顶格，用5号黑体字，后标全角冒号；抄送机关名称用5号宋体字，中间可用顿号、逗号、分号，末尾不用标点符号。行政机关的公文，
16 “抄送”2字与抄送机关名称，都用3号仿宋体字，左空1字排印；抄送机关名称之间用顿号隔开，末尾用句号；如主送机关移至主题词之下，标注方法同抄送机关。
使用通用报头的密码电报的抄送机关名称，用3号仿宋体字标注在电报首页的“抄送”栏内。
印制版记。是印制公文的标记，由公文印发机关名称、印发日期和印制份数3部分组成，位于公文末页主题词或抄送机关名称下方、页码上方，与公文页码不空行。党的机关的公文，两条横线之间的左右侧各空半个4号字，用４号仿宋分别标注公文印发机关名称和印发日期，底线下侧右侧离字边空两个5号字，加圆括号用5号宋体字标注印制份数，即“（共印××份）”。
行政机关的公文，只有印发机关和印发时间，印发机关左空1字，印发时间右空1字，用3号仿宋体字排印。
印发时间都用阿拉伯数字，均以付印日期为准，年份不能简写。印发日期之后接着排印“印发”2字，上行文只排“印”字。
用特定版头印发的公文的印发，必须在成文日期之后或与成文日期同一天；用电报传送的公文，印发日期与成文日期必须是同一天。
翻印上级机关的公文，应把印发单位改为翻印单位，印发日期改为翻印日期，用圆括号标注共印××份。
二、公文用纸格式
党的机关的“公文用纸幅面规格可采用16开型（长260毫米，宽184毫米），也可采用国际标准A4型（长297毫米，宽210毫米）”。目前，我国党的机关普遍采用16开型公文纸，也有部分单位使用国际标准A4型公文纸。如果使用国际标准A4型公文纸，应与本机关的上级机关的公文用纸格式一致，并通盘考虑，包括纸张、档案卷皮、档案柜等供应和配套问题，不能随意改变或单独改变公文用纸格式。
《公家行政机关公文处理办法》规定：从2001年1月1日起，国家行政机关的公文用纸，一般采用国际标准A4型纸，其成品幅面尺寸为：210mm×297mm。版心尺寸为：156mm×225mm（不含页码）。
三、公文排印、装订格式
《中国共产党机关公文处理条例》明确规定：“公文的汉字从左至右横排；少数民族文字按其书写习惯排印。”用汉字排印公文，除版头（报头）用长牟或长宋体字排印外，一般使用宋、楷、仿宋、黑4种字体。
行政机关公文除发文机关标识、标题、主题词目用小标宋体字，密级、保密期限、紧急程度、“主题词”3字用黑体字，份数序号用2号全身黑正体字外，其余文字都是用3号仿宋体字。
用16开型公文纸排印公文，党的机关公文，正文一般每
18 页排20行，特殊情况，最多只能排22行，每行25个字。 行政机关的公文，正文一般每页排19行，每行25个字。
用国际标准A4公文纸排印公文，正文3号仿宋体字，一般每页排22行，每行排28个字。
特殊情况下，为防止出现“此页无正文”字样，调整行距字距时，每页既可减少1行、每行可减少1-2个字，也可每页增加1-2行、每行增加1-2个字。
公文要求双面印制，页码套正，两面误差不得超过2mm。黑色油墨应达到着墨实、均匀；字面不花、不白、无断划。 公文页码用4号半角白体阿拉伯数字标注，臵于版心下边缘之下一行，数字左右各放一条4号一字线，一字线距版心下边缘7mm。双页码居左空1字。空白页和空白页以后的页不标注页码。
公文装订与公文排印应一致，并考虑人们的阅读习惯。根据不同装订方法的要求，分别用骑马订、平订、或胶粘，左侧装订，不掉页。
