一、事业单位编制管理形成的原因和存在问题..............2
（一）管理缺乏科学性.................................3
（二）管理缺乏规范性..................................4
（三）法制不完备......................................4
（四）类别划分不合理..................................5
（五）就业压力增加....................................5
（六）事业单位编制不完善..............................6
二、完善事业单位管理的对策............................7
（一）科学化管理......................................7
（二）规范化管理......................................8
（三）法制化管理......................................8
（四）区别不同情况分类管理............................9
（五）解决就业管理....................................10
（六）完善事业单位编制管理............................11
三、我国事业单位编制新的措施和做法....................12
（一）事业单位实行聘用制.............................12
（二）参照公务员管理事业单位编制.....................14 参考文献.....................................15
事业单位编制管理的存在问题与对策探讨
【内容摘要】事业单位编制是事业单位的结构表现形式，目前我国事业单位编制改革现正面临着管理缺乏科学性，管理缺乏规范性，法制不完备，类别划分不合理，动态管理不到位级别、经费核定缺乏科学性，编制管理体制有待进一步健全和完善等。因此，认真研究并科学地解决这些问题，不仅可以克服机构重叠、职责不清、臃肿膨胀、yh y uyt uy结构比例失调等不良现象，保证事业单位的正常运转，而且还可以为国家节约大量开支，保证国民经济建设的顺利进行。
【关键词】事业单位；编制管理；现状；改革；研究
加快推进事业单位体制改革，建立并完善适应市场经济体制要求的社会事业体制是一项重要而紧迫的战略任务。多年来，一些地方和部门的事业单位根据中央部署进行了一系列改革探索，取得明显成效。但事业改革和发展的问题依然大量存在，要深化事业单位改革，提高事业发展的品质，就必须着力解决事业单位管理中的一些深层次问题。①
一、事业单位形成的原因和存在问题
事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的杜会服务组织。事业单位不以盈利为目的，事业单位与企业单位的划分管理是我国特有的模式。
事业单位规模庞大，人力资源丰富，拥有雄厚的国有资产，承担着各项社会服务事宜，在公共服务方面发挥着重要作用，但是，随着社会主义市场经济体制的逐步建立健全，与政府机构、企业一 ① 地方各级人民政府机构设置和编制管理条例［Ｂ］．2007(05)．
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样，事业单位现有管理体制的弊端越来越明显，不能充分发挥事业单位的公共服务和社会效能，而且使国家背上了沉重的财政包袱。
（一）管理
事业单位编制管理技术尚未走向科学化，人为因素影响过大，事业机构编制的现行管理体制是分级管理，中央、省、市、县、乡镇政府都有审批权。虽然中央要求对各省、区、市党委政府直属事业单位机构设置进行必要的备案和审核，但缺乏规范的宏观调控手段，对全国事业编制也没有总量上的控制，事业单位发展在地区间极不平衡，宏观管理失控。
1、事业单位在机构设置上缺乏统一性有些部门职能相近，能协作的不协作，能合并的不合并，形成了一种你有我也有，各搞一套，自成体系的情况。其结果必然导致机构越来越庞大，人员越来越多。
2、机构布局不合理，管理负荷过重集中在大城市的事业单位过多，而其他地方过少。据统计，中央国家机关平均每个部门直接管辖数十个事业单位，多的高达一百多个。这些事业单位的人、财、物和工作项目等都要由国家机关直接管理，这样不仅巨额的事业经费要由国家财政直接支付，而且加重了国家机关的管理负荷，地方各级国家机关也不同程度地存在这一问题。
3、人员结构比例失调我国事业单位人员臃肿，结构不合理。在全国事业单位有126万个,共计3000多万正式职工，另有900万离退休人员，总数超过4000万人。从事业务工作的人员所占比重小，
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行政后勤人员比重过大，一般占40％左右，多的占到45％、50％。与此同时，还存在条条干预过多问题，这里既有所在系统的干预，也有领导者“权威”的干预。②
（二）管理缺乏规范性
事业单位编制管理的法制基础薄弱，尚未步入规范化轨道。其中主要体现在以下两点。
1、编制管理机构设置不规范。从隶属关系上看，有独立的也有半独立的；从规格上看，省这一层次上，有正厅（局）级的，也有副厅（局）级和处级的。
2、编制管理机构力量配置不规范。如有些地方的编制管理部门，人员编制只有几人或十几人，gh rg hetr he具体负责一个省或是一个地区范围内的所有编制管理工作，确实有力不从心或“小马拉大车”的感觉。
（三）法制不完备
事业机构编制管理尚未形成完整的法律体系。我国至今尚未制定《事业机构编制法》，致使事业单位的机构设置、法律责任、权利义务缺乏相应的法律依据，其申报程序和审批程序也长期处于无法可依的混乱状态。同时，缺少责任追究机制。有的地区或部门，在未经机构编制部门批准的情况下，擅自设立事业机构，增加事业编 ② 中华人民共和国2004年国民经济和社会发展统计公告［N］.2004
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制，超职数配备干部，超规格配备干部，超结构配备人员，造成事业机构膨胀，人员超编，结构比例失衡，干部待遇不能按政策兑现等。却得不到应有制裁和处罚。
（四）类别划分不合理
事业单位机构编制管理主要采用行业分类法和经费分类法。这两种分类方法要么过于繁琐，要么过于模糊，都缺少可操作性。从行业分类法看，它在一定程度上混淆了事业单位主体职能特征的差异。它不能说明同是事业单位为什么有的使用财政拨款，有的则实行自收自支或企业化管理；也不能说明同是事业单位为什么有的承担行政执法职能，有的则承担发展社会公益事业或开发经营的职能；特别是随着事业单位财务管理体制的改革，某一事业单位的人员编制往往使用两种或两种以上的经费形式，按照行业分类方法，则很难对这些单位进行归类，从而给管理部门带来了诸多不便。从经费分类法看，一是不合理，在推进事业单位经费形式转变过程中，如果一个单位管理得法，善于利用自身优势向社会提供优质服务，得到的直接补偿就较多，相应减轻了财政负担，实现了经费补偿形式的转变，由财政拨款改为经费自理。而同类性质的单位由于管理不善，经营无方，很可能仍需国家财政予以支持。二是对率先实现经费自我补偿体制的单位没有起到鼓励、扶持的作用，甚至鞭打快牛、保护落后，挫伤了事业单位自主经营和自求发展的积极性。
（五）就业压力增加
近几年来，社会就业压力逐年加大，尤其是大中专毕业生，毕
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业人数年年攀升，但在就业方面，往往是高不成、低不就，特别是到基层，就业渠道更加狭窄，进机关不允许，进企业不甘心，事业单位成了唯一一个可以选择的就业好渠道。于是乎，大量的大中专毕业生涌向事业单位，给事业单位带来了很大的冲击。
（六）事业单位编制不完善
目前，事业单位的级别管理，采用的是套用机关行政级别的方法：从层级上看，有省部级事业单位、厅局级事业单位、处级事业单位、科级事业单位等：从名称上看，有很多事业单位仍然使用局、处、办和委员会等机关名称。这不仅易在性质上造成混淆，留下政事不分的隐患，也不能准确的体现事业单位自身特点和社会属性，不利于事业单位的自身发展。由于缺乏明确的划分标准，新成立的事业单位容易在核定行政级别时出现争议：已成立的事业单位，为了争取更好的待遇，也要求提高级别。这不仅给编制部门工作带来不便，也加重了事业单位管理的压力。在事业单位经费形式的核定上，虽然在一定程度上参考了该单位的职能、业务量、社会化程度等因素，但由于缺乏具体科学的标准，主观度量性仍然很大，使财政拨款形式与事业单位实际情况相脱节。还出现了一些相同性质的事业单位，经费形式却不统一的情况。
事业单位编制问题产生的原因基于上述分析，本文认为长期以来我国事业单位编制膨胀的原因就是编制管理缺乏科学性、规范性和约束力。由于事业单位实行改革以后，未能把机构改革的成果以法律的形式固定下来，即没有将机构编制管理纳入法制的轨道，现
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行的有关机构编制的政策性文件，只停留在重申违犯机构编制纪律要予以严肃处理的程度上，机构编制管理机关只有监督权力能力，而无监督行为能力，使一些违犯机构编制管理纪律的行为得不到应有的惩处和纠正。只有制定机构编制管理法规，才能利用其强制性，及时处罚制裁违规者，实现机构编制管理的硬约束。可见，事业单位编制管理工作格局已不能适应社会主义市场经济发展要求，从一定意义上说，已经制约了机构设置和人员配备合理化进程。因此，事业单位编制管理的改革势在必行。
二、完善事业单位管理的对策
（一）科学化管理
科学化管理是指对事业机构编制应当按照现代管理科学的要求进行管理。事业单位具有各自不同的特点，不论是以知识和技术服务为主要特征的专业活动，还是以劳务形式从事的活动，都需要一定的专门管理知识，绝对不能照搬管理行政机构编制的原则和方法。对事业机构编制的科学化管理包括三个方面的内容：一是管理思想科学化。即要充分借鉴一切管理科学的精华，根据事业单位的不同组织形式运用不同的科学理论进行指导。如将全面质量管理引入到编制管理中来，全面质量管理就是组织以质量为中心，以全员参与为基础，目的在于通过让客户满意和本组织所有成员和社会受益而达到长期成功的一种管理理念；二是管理方法科学化。事业单位不同于行政机关，它要随着经济的发展和社会的进步不断发展壮大，在把握事业单位的发展方向时，需要从宏观和微观两个方面，运用～
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些具体的科学分析方法，否则，就不能得出科学的结论；三是管理手段科学化。事业单位是一个十分浩繁的管理对象，同时又处于不断发展的运动状态，这就决定了事业机构编制的管理必须有别于行政机构编制管理。在管理手段上必须改变传统的手工式操作，大量运用电子计算机技术和其他先进管理技术，使管理手段科学化和现代化。
（二）规范化管理
规范化管理，可以理解为事业机构编制的制度化管理。实行规范化的管理，就是要对各类事业机构的分类、事业编制的使用范围、管理的深度、审批权限和程序、制定编制标准的部门以及编制标准本身的内容等，通过制定和健全法规．形成一整套制度规范。规范化的管理还包括制定和检查各事业单位的内部工作制度、岗位规范、工作定额以及工作评价制度等内容。规范化的管理，就是要求有一套共同遵循的价值准则，否则将会出现各行其是，各自为政的局面，导致宏观失调，微观混乱。
（三）法制化管理
所谓法制化管理，是指依照法律法规设立、撤销、分设、合并机构，增减编制，使机构编制管理走上法制的轨道。社会主义市场经济是法制经济，它从本质上要求对事业机构编制依法管理。事业单位机构编制方法，直接关系事业机构编制管理的关键。由于我国事业机构编制的数量大，类型多，情况复杂，因此，不但要对现有事业机构编制进行科学合理的分类，还要用法律的形式保持科学的
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组织结构和合理的责权划分。做到机构之间、岗位之间职权明确、责任分明。避免某些个人意志使事业机构编制随意变化，打乱正常和谐的运作秩序。事业机构编制法的指导思想必须分明，既要有实体法，又要有程序法。所规定的内容必须有一定的约束力。一要规范机构编制管理部门的组织形式、法律地位；二要规范事业单位及其主管部门、事业机构编制管理的相关部门和组织（如计划、财政、劳动、人事等）、机构编制管理部门的权利、义务和违反机构编制法应承担的责任；三要规范事业单位的性质、含义及管理范围和管理原则；四要规范各类事业机构的设置、人员编制的申报程序、批准权限；五要规范各类事业单位的职能、职责范围及其社会地位、作用；六要规范各类事业单位领导职数限额、内部工作的职位配置要素及行政管理、专业技术和后勤服务人员的结构比例；七要规范各有关方面与机构编制部门的相互关系及配合服从机构编制管理的责任和义务；八要规范机构编制法实施过程中的监督机制和手段等。③
（四）区别不同情况分类管理
加强事业单位的编制管理，必须在坚持统一领导、分级管理的总原则下，根据各单位的职能和经费来源的不同，将事业单位划为不同的类型实行分类管理。（１）对具有行政职能的事业单位，基本上用管理行政机关的办法加以管理。不仅要严格控制其机构和人员 ③ 刘黔．构建编制管理的法律保障体系［J］．广西社会科学，２００３(06).
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编制，而且要严格规定它们的职责权限和业务范围，对它们的横向纵向关系也要加以明确，避免造成职责不清。（２）对社会福利型的事业单位实行“一体两制”的管理形式，如医院在医疗方面按事业的方式管理，服务部、制剂室则实行企业化管理。（３）对完全由财政开支的事业单位，对其机构的成立和编制的增加都要严格控制，以节约经费为原则，促使它们发挥更大的效益。（４）对有一定收入，叉需要财政给予一定补贴的事业单位，则应根据国民经济发展和社会发展的需要，根据人力、物力、财力的可能对其进行具体处理，该增则增、该减则减。（５）对依靠提供各种服务收取报酬，能做到经费自给、自收、自支，实行企业化管理，不需要财政给予任何资助的事业单位，在人员编制上则应放开或引导。这些单位对人员编制可视其具体情况自行确定，编制部门只负责其机构的审批，并会同有关部门对其进行监督检查。
（五）解决就业管理
事业机构编制标准，是实现事业单位机构编制规范化管理的有效途径之一。鉴于目前各类事业单位机构编制标准大多已不适应新形势下事业单位发展的实际情况，机构编制部门应会同有关部门抓紧制定高等院校、基础科研、文化艺术、医疗卫生、新闻出版、广播影视、体育、农林水等各类事业单位的机构编制标准。从近些年来各地区、各部门管理事业机构编制的经验看，制定或完善事业机构编制标准至少应考虑以下几方面内容。 （１）等级规格标准
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事业单位机构规格应是社会对事业单位的一种评价，是事业单位社会价值的表现形式。确立新的事业单位等级规格，是解决事业单位行政化问题的有效途径。
（２）机构设置标准
—是内部机构设置必须遵循分工合理、职责明确、精干高效。二要采用列举法，对不同标准类型的事业单位提出横向内部机构基本设置（必须设置）和辅助设置（机动设置）的数量要求以及控制的比例或幅度。三是事业单位纵向机构设置的层次一般按二级管理模式设计，特大型事业单位纵向机构设置的层次最好也不超过二层。
（３）人员编制标准
即关于规定定编的基本原则，各职位、岗位的人员数量和素质要求，规范各类人员结构比例等条款。其中，应该说明的是：一是定编必须遵循确保运转、分类管理、动态控制、政策引导等原则，既要保证事业单位正常运转，有利于事业单位发展，又要防止人员编制的盲目增长。二是规定事业单位总的人员定额，即事业单位每个职位、岗位的人员定额。三是要规定人员的构成和各类人员在数量上的比例关系。
（六）完善事业单位编制管理
（１）定性管理法
即以定性分析和经验估算为特征的编制管理方法。一般分为任务分析法和比较确定法。任务分析法就是从一个部门所承担的基本任务出发，通过工作流程和岗位的分析及工作量估算，确定相应的
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编制或比例标准。比较确定法就是将该编制的对象同某一特定的比较对象的有关方面进行比较，核定其编制比例的方法。
（２）定量管理法
就是运用数量统计和量化分析的方法，通过揭示和确定与编制相应的各种因素的数量关系和量变规律，建立管理模型和编制标准的方法。在编制管理实践中，一般是采用分等定编法和计算编制指数法。分等定编法是把众多的编制按一定的数量标准划分为若干等次，然后分别确定每一等次的编制比例标准，再按此比例标准确定各种编制数。
（３）综合管理法
即是运用系统工程的方法，将定性分析和定量分析测算相结合而形成的综合评价和综合管理的方法。在编制管理实践中，主要运用综合指标评价法和综合运筹法。所谓综合指标评价法，就是通过建立机构的职责、功能、效益、目标、价值等约束条件和综合情况的评价指标体系，运用专家评价的定性方式和价值统计测算的定量方式相结合的方法，确定机构设置、机构总数的方法模型。所谓综合运筹方法，它是一种主要应用于机关编制量化的特定的管理模式。其综合性表现在管理方法和管理内容的综合性上。
三、我国事业单位编制新的措施和做法
（一）事业单位将全面实行聘用制
人力资源和社会保障部副部长胡晓义2009年6月11日下午在中国政府网与网民在线交流时表示，事业单位在科学分类的基础上，
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将有4项配套改革：
一是事业单位的人事制度改革。过去都是“铁饭碗”，以后要全面实行聘用制，许多事业单位还有编外人员，在一个单位到底使用什么样的人事制度，这个制度要规范。
二是工资制度改革。 Ef wr gftreg 现在大家都知道基本工资制度已经改革了，但是按照事业单位工资制度改革的规划，还要实行绩效工资制。绩效工资已经在义务教育中小学教师中陆续开展，其他单位也要陆续开展。
三是财政投入体制改革。根据大的3类、小的3类分别情况，通过不同的投入机制，既保证事业单位的公益性，又使人员福利得到保障。
四是养老保险制度改革。养老保险制度改革是在科学分类基础上和这些改革配套进行的。“如果没有人事制度改革，什么关系都搞不清楚就谈不上养老保险怎么改革。如果没有工资制度改革，配发养老金的基数是什么，也谈不上养老保险制度改革。没有财政投入体制的改革，也不知道资金来源到底是什么配置，这几项改革是相互联系的。”胡晓义说。针对事业单位养老保险制度改革，胡晓义表示，这一改革绝不是为财政甩包袱，大幅度降低事业单位退休人员的待遇水平，也是没有根据的。④
“今年春天有一些误传和误解，一是认为事业单位改革是为了财政甩包袱，二是认为事业单位养老保险制g erg er度改革将大幅 ④ 摘自中国青年报2009(06).
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度降低事业单位退休人员的退休待遇水平。”胡晓义说，“我可以非常负责任地说，这都是误解。无论中央财政和地方财政，从来没有削减事业单位投入的安排，只是说根据事业单位科学分类的要求，科学调整投入机制。所以说，为了财政甩包袱，要大幅度降低退休人员待遇水平，都是没有根据的。”
胡晓义说，事业单位养rg reg re gf43老保险制度改革是一个综合配套的改革。事业单位的分类是整个改革的前提，现在分类正在进行。
胡晓义分析说：“事业单位是过去计划经济体制一直延续下来的，但随着发展，它的门类越来越庞杂。按照新的分类方法，有一部分事业单位实际在从事行政执行功能，它应该算作公务员或者参照公务员管理，基本上是行政机关的执行单位。还有一批事业单位已经在市场经济中自主经营、自负盈亏，实际上是企业性质，根据市场经济的发展规则，它应该纳入到企业一类。真正的事业单位是从事公益性服务的单位，当然根据执行公益性功能程度的不同，还可以分成几小类。”
(二)参照公务员管理事业单位编制
参照公务员管理的事业编制就是享有公务员待遇但实际是事业编制的工作岗位，其待遇和标准基本与正式公务员是一样的，不一样的就是没有公务员编制而是事业单位编制。因为中国财政供养人员太多。精简机构，进行机构改革势在必行。而公务员队伍不可能继续膨胀。 所以一部分机构、一部分人员就归入事业单位。参照公
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务员管理的事业单位人员不是公务员，如果想直接调入行政机关当公务员是不行的，因为国家有规定，公务员凡进必考。
事业编制可分为全额事业编制、差额事业编制和自筹自支事业编制三种，全额编制又叫全额财政拨款事业编制，参照公务员管理，基本待遇与公务员一致，多为一些公益性事业单位和部分具有行政执法职能的事业单位，如城管、学校、农技站等。差额事业编制，由财政进行差额拨款，待4t 354t 45g vr3c遇和收入在一定程度上挂钩，如医院和部分景点等。
综上所述，事业单位是整个社会事业的主要组织载体，事业单位的改革是整个社会事业改革体制的重要组成部分。管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。
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参考文献
② 地方各级人民政府机构设置wef we 和编制管理条例［Ｂ］．2007(05)．
②中华人民共和国2004年国民经济和社会发展统计公告［N］.2004ef ewr fwe ③刘黔．构建编制管理的法律保障体系［J］．广西社会科学，2003(06).④摘自中国青年报2009(06).
