农村社会保障制度的现状与思考
切实做好新时期的农村社会保障工作，是全面实践“三个代表”重要思想，贯彻落实党的十六大精神的重要体现，是贯彻“立党为公、执政为民”的重要内涵，是全面建设小康社会、推进国民经济持续健康发展的必然需要。随着经济体制改革的深入，农村、农业和农民问题越来越受到社会各界的关注。十六大指出：“建立健全同农村经济发展相适应的社会保障体系，有条件的地方要探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。因此，不断完善农村社会保障制度，正日益显现出其重要性和紧迫性。
一、农村社会保障制度的基本情况
（一）农村最低生活保障制度。
农村最低生活保障制度，是指以保障农村居民基本生活为目的，科学、合理地确定最低生活保障标准，然后对人均收入低于保障标准的家庭成员给予差额补助的社会救济制度，是农村社会保障制度建设的一项重要内容，是解决农村贫困群众基本生活的“最后一道安全网”。泉州市从１９９６年在原鲤城区进行试点，经过一年多的成功探索，市委、市政府决定自１９９８年１月在全市范围内同步建立城乡一体化的最低生活保障制度。几年来，农村低保工作不断巩固发展，保障面逐年扩大，保障资金逐年增加。截止２００３年９月，全市享受最低生活保障的农村居民有２０８７１户４４７７３人，占全市农业人口的０．８％，月人均补助４６元，年需保障金２４００多万元。目前农村最低生活保障的对象主要包括以下四类人员：（１）农村五保供养对象（即“三无”人员）；（２）无劳动能力或缺乏劳动能力致贫的对象；（３）家庭成员中因病、因残致贫的对象；（４）有生产生活能力但生活水平低于保障标准的扶贫对象。最低生活保障资金由县、乡、村三级按比例共同负担（个别县（区）村级不负担），市财政每年安排部分资金对贫困村进行调剂补助。
（二）农村医疗保险制度。
１．合作医疗。我市农村合作医疗始于上世纪５０年代，它通过乡、村集体经济和每个成员共同出资来筹集医疗资金，不仅为农民提供一般的门诊服务，而且还承担着疾病预防和饮食、饮水卫生、爱国卫生工作等，对保障农村居民的健康发挥着多方面的积极作用。但随着时间的推移及种种原因，合作医疗资金筹资困难，加之药品价格等因素，这项制度近乎名存实亡。 ２．农民工住院医疗保险。我市于２００１年６月颁布了《泉州市外来工农民工住院医疗保险暂行规定》，从当年７月份施行住院医疗保险基金社会统筹，由农民工所在单位按上年度全市社会平均工资总额的２．５％缴纳医保费用，个人不负担，对参保的农民工推行医疗保险。目前，全市约有１７００名农民工参加住院医疗保险，人均月缴纳２５元。
（三）农村养老保险制度。
目前我市的农民养老与全国大多数地区的状况基本相同，仍以家庭赡养和土地保障为主，联产承包责任制所实行的土地集体所有、家庭承包经营为其提供了制度基础。
１．五保供养。农村五保供养制度早在二十世纪五十年代就已产生，它规定集体经济必须保障农村中无劳动能力、无经济来源、无法定赡（扶）养义务人的吃、穿、住、医、葬（未成年人保教）。目前，我市落实五保待遇的有４１７６人，其中有２６６人在农村敬老院集中供养，平均供养标准每人每月１７３元，年供养经费５５万元；分散供养的有３９１０人，平均供养标准每人每月１０７元，年供养经费５００多万元。我市五保户的保障水平要高于低保标准，其生活水准不低于当地农村的平均水平。
２．农村社会养老保险。农村社会养老保险是指由政府组织和管理，将农民在谋生能力较强时期的保险投入积累起来，保障农民老年基本生活的制度。农村养老保险采取农民自愿和政府组织引导相结合的办法，以个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持。我市农村社会养老保险工作从１９９２年开始试点，至２００３年９月底，全市参保农民２３．９万人，２００３年实际缴费人数２２４２人，收取保费（含利息）４５５万元，历年滚存基金节余１１０４５万元，近年来，主要重点抓好村干部、义务兵、计生对象的参保及已保人员的续保工作，农村养老保险工作得到稳步发展。在基金管理上，坚持“省级统一代管，市级监督指导，县级平衡核算”的管理模式。
二、农村社会保障制度存在的主要问题
１．低保资金筹集困难，配套措施不完善。通过我们对全市最低生活保障资金村级兑现情况调查，经济欠发达山区有一半以上的村村级保障资金筹集困难，主要是村集体经济薄弱，农村税费改革后，缺口更大。据２００３年３、４月份，我市民政部门开展的农村特困家庭排查摸底，仍有１１７８０户３３９６８人低于当地低保标准的困难群众未纳入低保范围，今后若将他们全部纳入低保，按目前的补助标准，所需的保障资金达４２００多万元。另外其他优惠配套措施不完善，最低生活保障资金仅能保障贫困群众的基本生活，特困人员基本医疗保障尚未建立，入学、住房等相关措施未能配套，出现了部分低保家庭拿到低保金就去治病或让子女就学，生活困难又到民政部门申请临时救助的现象。
２．农村合作医疗保险尚处于探索阶段，试点工作还未开展；很多企业考虑成本因素，为农民工投保住院医疗保险的积极性不高。
３．养老保险的覆盖面较窄，养老保险有关政策尚处于探索阶段。养老保险，大部分农村地区并未推广，这主要是由于广大农村经济水平较低，加上宣传力度不够，农民自我保障意识缺乏，因而农民参与的积极性不高。在养老保险开展的初期，主要是依靠行政手段和提倡一次性缴纳，在农村各项负担偏重的情况下，人们往往把缴纳养老保险费看成是一种“乱收费”。目前新的规范性的农村养老保险政策尚未出台，实际工作处于停顿或徘徊状态。另外由于商业保险公司与教育部门联合开展对民办教师的保险，以及组织部门联合开展对村主干的保险。计生部门联合开展对计生对象的保险，这些带有行政色彩的商业保险一定程度影响了农村社会养老保险的发展。
三、完善农村社会保障制度的建议
建立健全农村社会保障制度是农村经济发展和社会进步的客观要求，也是全面建设小康社会的重要内容。完善农村社会保障制度的总体思路是：从我市农村的实际出发，以保障农民基本生活为目的，以制度建设为核心，分地区（先发达地区、后欠发达地区），分项目（先农村最低生活保障、养老保险、农村合作医疗），分重点（先保障农村中的弱势群体，再一般群众），分阶段（先试点，再推广）进行。党的十六大为我们做好这项工作提出了明确的工作目标，各级党委、政府应进一步认识建立健全农村社会保障制度的重要性和必要性，加强对农村社会保障制度建设的领导，根据《福建省乡镇工作纲要》对农村社会保障制度建设的总体要求，以农村低保为突破口把农村社会保障工作摆上议事日程，不断加以完善。
（一）加大农村最低生活保障工作力度。
我市城乡一体的最低生活保障制度已取得了显著成效，有力地保障了农村贫困人口的基本生活，今后应在总结经验的基础上，不断完善和发展。
１．坚持实事求是，稳步推进，扩大保障面。首先应坚持因地制宜、实事求是，根据资金筹集情况，逐步扩大保障面，最终达到对贫困人口的全员覆盖；其次要分类指导，稳步推进，沿海经济发达地区要进一步规范和完善，提高保障和服务水平，山区经济欠发达地区要进一步制定工作目标，逐步推进；第三要抓住工作重点，认真研究落实资金筹集办法，把未解决温饱又未纳入低保的贫困群众作为重点保障对象；第四要稳步发展，做到量力而行，尽力而为。
２．不断加大县级财政投入力度，确保资金落到实处。首先应明确各级政府的责任，落实好分级负担的筹资机制；其次要研究合理的负担比例，县、乡、村负担比例可根据经济发展情况进行调整，困难的乡、村负担比例不宜过高，甚至可以考虑取消村级负担；第三应坚持多渠道筹资。参照城市低保金补助的办法，省级将设立农村低保调剂金，市级要不断加大对农村低保金投入的力度，做到逐步增长。
（二）逐步建立医疗保险制度。
２００２年５月国务院转发了体改办、计委、财政部、农业部和卫生部制定的《农村卫生改革与发展的指导意见》，同年ｌ０月，中共中央、国务院作出《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，要求各级政府积极组织引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，重点解决农民患传染病、地方病等大病而出现的因病致贫、因病返贫的问题。
１．农村合作医疗保险。农村合作医疗是政府通过政策引导、积极推动来吸引农民参加的具有社区互助性质的医疗保障形式。农村合作医疗主要以集体经济为基础，其经费主要来源于基层政府的资助、集体公益金的补助和村民个人的投入。对农村中的特困人员，由政府给予一定补助。
农村合作医疗保险试点工作应稳步推进，在取得成功经验的基础上，逐步推广。另外开展农村合作医疗保险应与卫生体制改革紧密结合，农村合作医疗离不开县、乡、村的卫生机构，同样离不开医药管理体制，只有各项制度的关系理顺了，卫生机构的运转良性正常，才能切
实满足广大农民群众的医疗需要。
２．大病统筹。大病是农民致贫的重要原因之一，应该通过行政手段来强制实施大病医疗费用社会统筹。可根据以往大病的发生率、费用情况和发展变化趋势，测出人均缴费水平。凡参加大病费用统筹的人，发给大病治疗卡，病人可持卡到定点医院治疗，费用由个人负担一定比例，其余由社会保障机构与定点医院结算。大病医疗费用统筹应以县为单位统筹，县级统筹可以在全县范围内制定统一的制度，增加农民就医的选择空间，也可提高资金使用效率。
（三）依据各地经济发展水平的不同，有差别分阶段推进农村社会养老保险制度。
农民养老保险要从实际出发，因地制宜，分类指导。目前我市沿海发达地区是有条件推进农村社会养老保险制度的，而山区欠发达地区则尚不具备开展农村社会养老保险的基础，仍应以土地和家庭保障为主。在推进农村社会养老保险过程中，应结合当地的经济实力，量力而行，不可超越客观条件而拔苗助长。农村社会养老保险应建立个人账户。资金的筹措实行个人交纳为主、集体补助为辅和国家予以扶持，缴费标准不宜定得过高，可设计几个档次，由农民根据其经济能力选择。从实际出发抓好发展工作，在组织实施中注意重点抓好乡镇企业职工、村干部、农村义务兵、农村计生对象、农村幼儿教师、乡镇招聘干部及城乡结合部、经济比较发达地区中有固定收入和稳定经济来源的农村各类人员参加养老保险。养老金的领取从６０周岁开始至去世，领取标准，根根个人全部积累总额和预期的平均领取年限确定。在此基础上，对早逝者和长寿者进行适当调剂，体现互助性。另外还应强化对基金的管理与保值增值工作，建立健全财务核算、审计监督等工作，在确保资金安全的前提下，通过购买国债或金融债券等方式来实现资金的增值。政府出台优惠措施，对投保人领取的养老金免予缴纳个人所得税，保险基金和管理费用免征各种税费。
作者单位：泉州市财政局
