中国政法大学法学院新年论坛之 “名律师PK名教授”模拟法庭
一、书记员宣布法庭纪律
书记员（刘建）：请肃静，现在宣布法庭纪律：
1.未经许可不得进行记录、录音、录像；
2.不得随意走动和进入审判区；
3.不准鼓掌、喧哗、哄闹和实施其他妨害审判活动的行为；
4.未经法庭允许不得发言或提问；
5.不得吸烟和随地吐痰；
6.移动电话、传呼机等通讯工具必须关闭或调到振动位置；
7.对法庭的审判活动意见的可以在闭庭以后以书面或者口头形式向人民法院提出；
8.违反法庭纪律的，审判长可以当庭斥责，也可以责令退出法庭。
现在有请双方原告、被告、当事人及代理人入席。
现在请全体起立，请审判长、审判员入庭。
报告审判长，原告王君政不服东州市东城区公安局行政处罚一案，双方当事人及代理人俱已到庭，法庭准备工作已经就绪，可以开庭。
二、开庭
审判长（马宏俊）：现在宣布开庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第6条、第46条之规定，广东省东州市东城区人民法院今天在此依法公开开庭审理原告王君政不服被告东州市公安局行政不作为一案，本案依法由审判员马宏俊、吴平、刘飞，人民陪审员王锋、张太凌组成合议庭，由马宏俊担任审判长，本案书记员刘建担任法庭记录，现在宣布开庭。
首先核对当事人身份。原告，请向法庭陈述姓名、民族、出生日期、住址、工作单位、职业及身份证号码。
原告（王君政）：原告王君政，男，38岁，回族，北京市京银律师事务所东州分所律师，驻广东省东州市东城区北纬路1号，身份证号码230202680213167，完毕。
审判长（马宏俊）：原告，你委托代理人了吗？
原告（王君政）：委托了。
审判长（马宏俊）：请原告代理人向法庭陈述姓名、工作单位及职务。
代理人（吕良彪）：代理人吕良彪，北京市大成律师事务所律师，委托权限：一般代理。
代理人（王宇）：代理人王宇，北京市天达律师事务所律师，代理权限：特别授权。
审判长（马宏俊）：请把你们的委托代理书、律师证件以及出庭函向本庭提交。
被告，请向本庭陈述姓名、民族、出生日期、工作单位及住址。
被告（黎敏）：被告黎敏，汉族，1977年5月12日出生，东州市公安局局长。
审判长（马宏俊）：你委托代理人了吗？
被告（黎敏）：委托了。
审判长（马宏俊）：请被告的委托代理人向法庭陈述姓名、工作单位及职务。
代理人（刘莘）：代理人刘莘，中国政法大学教师，授权的权限是一般代理。
代理人（何兵）：代理人何兵，北京市法大律师事务所律师，代理权限是特别授权代理。
审判长（马宏俊）：请被告及其委托代理人把法人身份证明、委托代理书、律师执业证向法庭提交。
原告，你对被告人陈述的身份以及委托代理人的身份有异议吗？
原告（王君政）：没有。
审判长（马宏俊）：被告，你对原告的身份及委托代理人的身份有异议吗？
被告（黎敏）：没有。
审判长（马宏俊）：当事人身份核对完毕。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第47条的规定，当事人认为本案的审判人员、书记员、翻译人员与本案有利害关系或者有其他关系，可能影响公正审判的，有权申请回避，但申请回避应当说明理由。原告，你听清楚没有？
原告（王君政）：听清了。
审判长（马宏俊）：申请回避吗？
原告（王君政）：不申请。
审判长（马宏俊）：被告听清没有？
被告（黎敏）：听清了。
审判长（马宏俊）：申请回避吗？
被告（黎敏）：不申请。
三、法庭调查
（一）原告宣读行政起诉书
审判长（马宏俊）：下面开始法庭调查，请原告陈述诉讼请求及理由。
原告（王君政）：
诉讼请求：
1.请求依法判令被告对原告申请登记的电动自行车予以登记；
2.判令被告承担本案的诉讼费用。
事实与理由：
2006年11月27日上午，原告到被告下属单位东州市公安局交通管理分局为原告购买的电动自行车申请登记，被告单位工作人员告知：不予登记。原告询问原因，被告单位的工作人员称依据东州市公安局东公2006年第343号通告，对电动自行车和其他安装有动力装置的非机动车不予登记。并向原告出示了《东州市公安局关于电动自行车和其他安装有动力装置的非机动车不予登记、不予上道路行驶的通告》（东公2006第343号）。
原告认为，被告依据《东州市公安局关于电动自行车和其他安装有动力装置的非机动车不予登记、不予上道路行驶的通告》对原告作出不予登记的行政决定，原告表示不服。理由如下：
1.被告适用的法律依据错误。
《道路交通安全法》第18条规定“依法应当登记的非机动车，经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。依法应当登记的非机动车的种类，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况规定。”该项法律规定授权省级人民政府决定依法需要登记的非机动车的种类，但没有授权其规定不许登记上路的非机动车种类。而《广东省道路交通安全条例》第14条第2款规定“地级以上市人民政府在本行政区域内对电动自行车和其他安装有动力装置的非机动车不予登记、不准上道路行驶作出规定的，应当公开征求意见，报省人民政府批准”，显然已经超出了《道路交通安全法》的授权范围。其授权地方政府制定非机动车不予登记、不予上路的规定超出上位法的授权范围，违反了《行政许可法》第16条的规定，即“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件”。因此，东州市公安局制定的《东州市公安局关于电动自行车和其他安装有动力装置的非机动车不予登记、不予上道路行驶的通告》依据错误的上位法法律规定制定的行政规范，同样超出《道路交通安全法》的授权范围，违反了行政许可法的规定。
2.原告购买的电动自行车是合法取得的财产，且符合《道路交通安全法》等相关法律的规定，被告应当予以登记和许可上路行驶。
《道路交通安全法》将电动自行车列为非机动车，这是对电动自行车身份的认可。同时《道路交通安全法》第18条和《广东省道路交通安全条例》第14条第1款规定了电动自行车等非机动车辆实行登记制度。因此，对于符合登记条件的电动自行车应当给予登记，许可上路行驶。原告购买的电动自行车系正规厂家生产，有销售发票、出厂合格证和符合1999年国家发布的《电动自行车通用技术条件》的安全标准证书。原告提供的申请文件符合非机动车登记的条件，被告应当依法给予登记。
3.电动自行车的使用节约能源，降低污染物美价廉，能够满足广大人民群众的需求，也符合国家发展节约能源，减少环境污染的交通工具的政策，于国于民有利，合情合理合法。
综上所述，根据《行政诉讼法》第54条第2项的规定，原告认为被告适用法律不当，作出的不予许可登记的决定错误，特请求人民法院依法判令被告对原告的电动自行车给予登记，许可上路行驶。完毕。
（二）被告代理人宣读行政答辩状
审判长（马宏俊）：被告，刚才原告陈述的诉讼请求和理由听清楚没有？
代理人（何兵）：听清楚了。
审判长（马宏俊）：和法庭庭前送达的起诉书是否一致？
代理人（何兵）：一致。
审判长（马宏俊）：下面请你进行简要答辩。
代理人（何兵）：尊敬的审判长、审判员、人民陪审员，答辩人认为，广东省人大常委会作为地方权力机关，有权根据广东省地方经济、社会发展的实际状况，作出各种立法。其立法权限来源有两个方面，其一是根据上位法的授权，制定地方性法规，此即法律上所称的授权立法。其二，根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定和《中华人民共和国立法法》的规定，制定地方性法规，此即所谓职权立法。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第7条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”《中华人民共和国立法法》第64条规定：“地方性法规可以就下列事项作出规定：
（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；
（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。”
答辩人认为，作为地方权力机关，即使没有上位法的授权，也可以根据地方人大和人民政府组织法的规定，制定各项地方性法律。
审判长（马宏俊）：被告，提醒你一下，现在是法庭调查阶段，我问的是你对原告起诉的事实有什么异议。
代理人（何兵）：没有异议。
（三）举证、质证
审判长（马宏俊）：下来开始举证、质证，请原告就你的诉讼请求有哪些证据需要向法庭提交的？
原告（王君政）：原告一共有4项证据需要向法庭提交，包括电动自行车购车发票、合格证、安全证书，还有原告申请电动自行车登记的申请书，一共4份。
审判长（马宏俊）：请你逐一出示。
原告（王君政）：首先出示原告的电动自行车购车发票。
审判长（马宏俊）：这张发票你要证明什么？
原告（王君政）：这张发票证明原告所购买的自行车是从正规的生产厂家通过正规渠道购买的。
审判长（马宏俊）：好，请向被告出示。被告，这份证据你看清楚没有？有何异议？
被告（黎敏）：看清了，没有异议。
审判长（马宏俊）：本庭对此份证据予以确认，请原告继续举证。
原告（王君政）：原告出示的第二份证据是购车时生产厂家发放的合格证，它证明原告所购买的车辆是符合安全质量标准的合格产品。
审判长（马宏俊）：请向被告出示。被告，此份证据看清楚没有？有何异议？
被告（黎敏）：看清了，没有异议。
审判长（马宏俊）：第二份证据本庭予以确认，继续举证。
原告（王君政）：第三份证据是安全检查证书，是由安全检察部门根据1999年国务院颁布的《非机动车安全检测标准》所作的检测所发放的证书，证明原告所取得的电动自行车是符合国家安全标准的。
审判长（马宏俊）：请向被告出示。被告，此份证据看清楚没有？对它的真实性、关联性、合法性有何异议？
被告（黎敏）：看清楚了，没有异议。
审判长（马宏俊）：此份证据本庭予以确认，继续举证。
原告（王君政）：第四份证据，是原告提出的对电动自行车予以登记的申请书，它证明原告依据《道路交通安全法》以及《广东省道路交通安全条例》第14条第1款规定依法向被告提出对电动自行车予以登记的申请。
审判长（马宏俊）：请向被告出示。被告，此份证据看清楚了没有？有何异议？
被告（黎敏）：看清楚了，没有异议。
审判长（马宏俊）：此份证据本庭予以确认。原告，还有其他证据没有？
原告（王君政）：原告出示证据暂时到此。
审判长（马宏俊）：被告，就你的答辩以及原告的起诉，你们有何证据需要向本庭提交？ 代理人（何兵）：有证据向法庭提交。第一份证据是电动自行车管理座谈会记录，需要证明的目的是，在制定这项政策之前，作为被告机关是广泛地征求了所辖区域的人民各方面的意见。
审判长（马宏俊）：请向原告出示。原告，这份证据你们看清楚了没有？
代理人（吕良彪）：我们对它的真实性、合法性不持异议。但是，对于这项证据它的关联性和它所需要的证明的内容我们持有异议。被告所提供的证据只能表明它在制定政策前，曾经召集了人讨论了这个问题，但是，所召集的对象是否具有代表性，并不能够证明。而且，这份证明能否证明被告决策的行为具有合理性、科学性，依法定程序做出的，它并不能够证明，谢谢。
审判长（马宏俊）：被告，原告的质证意见你们听清楚没有？
代理人（何兵）：听清楚了。
审判长（马宏俊）：有何异议？
代理人（何兵）：我们证明作为被告机关所做出的通告，关于广东省做出的决定，都是有合理的基础，我们继续提供证据来证明这个问题。
审判长（马宏俊）：经法庭合议，我们对于此份证据的真实性、合法性予以确认，就其关联性待合议庭最后评议的时候再作出最后的认定。下面被告继续举证。
代理人（何兵）：提供的第二份证据是电动自行车管理座谈会记录二，这是第二次座谈会的记录，参加的人员有市政协委员，市科学工作人员，市政府法制办工作人员以及15名市民，日期是2006年6月10日。
审判长（马宏俊）：请向原告出示证据。
代理人（王宇）：我们对这份证据的真实性和和合法性予以确认，但同样对其关联性持有异议。
审判长（马宏俊）：请陈述理由。
代理人（王宇）：具体理由和上一份证据意见一样，它不具有真正的代表性，也无法证明被告做出这样行政行为的合理性基础。
审判长（马宏俊）：被告，你对原告的质证异议，有什么新的意见，需要向法庭陈述？
代理人（何兵）：我们认为关于政府制定规章目前的法律规定可以采取听证会的方式、座谈会的方式以及等等形式，我们选择了人大代表、政协委员、经济学院的教师以及普通的工作人员，也就是说，我们所参加座谈会的人员包括了各个方面的代表，因此我们认为它已经足以代表广州市人民的基本意见，我们将继续举证。
审判长（马宏俊）：原告，你对被告提出来的选择代表的广泛性有什么异议吗？
代理人（王宇）：广州市人口接近千万，我不知道被告选的代表总共人数有几个？
审判长（马宏俊）：被告，请对原告的这个质证发表你的意见。
代理人（何兵）：因为我们开的是座谈会，法律对于我们政府机关并没有权力召集人民代表开会，所以，对目前的行政规章的制定程序来说，也只要求开专家座谈会以及其他各种形式的代表会，并没有权力说要找一千乃至一万。所以采取什么样的方式，找多少代表来参加座谈会，我们认为这是被告作为行政机关的主权。
审判长（马宏俊）：法庭听清楚了双方的各自意见，就本份证据的真实性、合法性予以确认，就其关联性待合议庭评议之后做出最后的裁定。下面请被告继续举证。
代理人（何兵）：证据三，电动自行车管理座谈会记录三。召集人是东州市东成区公安局，参加人包括市政府办公室工作人员、东州市经济管理学院教师等15人，日期是2006年6月20日，内容见文件。
代理人（吕良彪）：对于此份证据的真实性、合法性我们不持异议，对于此份证据的关联性和证明力我们同样持异议。刚刚被告代理人告诉我们说在1千多万人当中找了仅仅45名代表来座谈，然后他告诉我们说这45名的代表代表了1千万的市民。那我还想再问一句，这45名或者是更多的代表人员当中有多少人是骑电动自行车或者打算骑自动自行车的，这些民意代表的代表性何在？
审判长（马宏俊）：被告，你对原告的质证意见有何异议发表？
代理人（刘莘）：听证或者是座谈会的人数没有法律规定，行政机关是自行决定的，按照原告的意思，1千万人口到底多少人合适，那么这个是由行政机关决定的，否则的话，这个会要开到什么时候？那按照你们的意思，觉得这个要多大的比例才合适？问题是法律没有这个规定，这是我们的裁量权。
另外，原告指出45个人无法代表全市各方面的人，尤其是骑电动自行车的人，那么这45个人是方方面面的代表，因为电动自行车不上牌并不是电动自行车拥有者这一个阶层他们的利益所在，它关系到全市各个方面的人的利益。所以，我们认为45个方方面面的代表参加是对的。
被告（黎敏）：而且，我觉得对于代表的代表性有质疑，还要澄清一个问题，这里涉及到民主机制的问题。民主其实在两种意义上要具有正当性，一种是统计意义上的民主，这是德沃金教授提出的，还有一个是与之相对应的是多数至上的民主概念。因此这45名代表的代表性本身只要是它的程序保持了基本的正当性，以及它本身的这个来源是经一个正当程序产生的，那么我觉得它在法律上没有问题。
其二，我们委托了广东省城乡经济调查队进行了广泛的民意调查，我想问原告一个问题，如果这45名代表你们认为没有代表性的话，难道像广东省那样广泛的意见就具有代表性吗？现在代表具不具有代表性是意味着代表机制本身出了问题，而不是公安局做这个事情违背了法律。审判长我说完了。
审判长（马宏俊）：被告还有意见吗？
代理人（何兵）：刚才原告方对我们的45个代表好象不足以代表广东省东州市的市民，请注意，代表能不能代表所代表的人，和代表人的人数是没有必然关联的。如果按照原告方的逻辑，那么全国13亿人，假如国家行政机关要制定一个政策的话，可能要开四五百乃至四五千人的代表会议。所以向法庭上明确一点，代表人所代表的意见和代表人的人数没有关联。下面我们继续举证。
审判长（马宏俊）：被告继续举证。
代理人（何兵）：为了充分了解东州市民对电动自行车是否上路等问题的基本意见，我们除了召集3次座谈会以外，我们并委托了东州市城市社会经济调查队进行客观调查。东州市城市经济调查队进行了为期10天的调查，提交了调查报告，现在向法庭提交。
该调查报告表明，公共汽车是目前市民出行的最主要的交通工具，59.1％的市民认为他们的主要交通方式是公共汽车，14％为自行车，8.4％为步行，10％为摩托车，4.2％为私家车，3.5％为地铁，只有1％是电动自行车。
第二，调查报告表明，多数市民认为，东州市不适合发展电动自行车。78.4％的人认为，东州市目前这种状况不适合电动自行车的普及。70％的人认为，限制电动自行车上路有助于缓解东州市的交通压力，改善交通秩序。72.8％的人认为，如果禁行，会给东州市的交通安全和交通秩序带来好处。
第三，大部分的受访市民支持限制电动自行车，70％的市民表示支持市政府对电动自行车进行限制，13.7％的人表示无所谓，有16.3％的人明确表示不支持。
第四，关于限制电动自行车对市民的影响问题，58.5％的人认为，限制电动自行车对他的生活没有影响，或者影响不大。只有5.6％的人表示影响较大。
这些证据证明，东州市的有关政策规定是有着广泛的民意基础，东州市做出这个政策规定，在做出决定之前是征询了各方面的意见。
审判长（马宏俊）：请向原告出示此份证据。
代理人（王宇）：对这份证据的真实性、合法性没有异议，同样，对它的关联性和证明力持有异议。理由有三：
第一，结合被告出示的
一、
二、三证据，很明显看出，你们出示的第四份证据和你们对
一、
二、三证据的解释本身就自相矛盾。如果说
一、
二、三证据总共请了45名代表，证明力和代表力够的话，你们为什么还要做这个万户人调查呢？这岂不是从反面证明你们自己也认为40名代表是不够的，还应该继续扩大民意调查的范围，因此我们对你们的
一、
二、三证据的质疑显然是站得住脚的。
第二，关于证明的数字问题，我们来看一看，东州市总共要骑电动车的人，或者说正在使用电动车的人有30万，而你们所做的万名调查里，有多少是骑车的人，或者说有多少是不骑车的人呢？尽管乍一听起来，支持限制电动车的人达到78.2％，但是如果说你是在100％都骑电动车的人来做调查的话，我相信这个比率是0％。
我们再来分析一下，万名人有7000多人支持限制电动车，但是，你限制的是30万人的出行权利。同样，东州近千万人口，能不能由着7000多人所代表？
第三，同样是限制，并不等于全面禁止，也就是说，被告在得到了广泛的民意基础是限制以后，却做出了全面禁止的这种行政行为。因此，我们认为，他提的证据恰恰对他而言是反证。
代理人（吕良彪）：我再对被告刚刚的举证补充几点质证意见：
第一，正如我方刚刚代理人所提出的对方的这种所谓民意代表性是存在瑕疵、存在问题的。
第二，我非常高兴地看到对方被告的代表人作为一名基层公安局的局长，向我们大家展示了德沃金教授是怎么教导我们的。我再告诉你们，民主的含义有两个，你只说了一个，那就是少数服从多数。还有一个民主必不可少的含义是什么呢？我告诉你，那叫做尊重和保护少数人的权利，而且这个所谓的少数已经达到30万之众，这不是一个小数。另外，对方第一代理人提到这是我的自有裁量权，确实，这是行政机关的自由裁量权，但是，我们说法治的要求就是要求行政机关善用你的自由裁量权，自由裁量权不等于你可以滥用你的权力，我们现在所要追求的、所要限制的正是对于自由裁量权的这样一种滥用。
原告（王君政）：审判长，我作三点补充发言：
第一， 就被告方说举的这些证据，我们认为，它只是在一定范围内代表了多数意见，但是它并不能当然地代表民意。民意应当是在全民公决的情况下多数人意见的一个结果。因此，我们认为，被告方这种统计学上的方法并不能够必然地称为民意。
第二，即便是民意的话，它也不一定代表着公平和正义。因为，历史恰恰证明了，在很多时候，代表的多数人意见的所谓的民意是错误的，这也就是为什么苏格拉底和伽利略死在了所谓的代表多数人利益的民意下。
第三，法制社会要求行政机关也好，还是司法机关也好，我们一切的行为准则当以事实为根据，以法律为准绳，而不是以民意为准绳，因此，我们认为，被告所例举的这些证据并不能够证明被告所做出的具体行政行为是合法的，并且有合法的依据的。完毕。
审判长（马宏俊）：被告有没有新的质证意见？
代理人（何兵）：有。综合刚才原告方及代理人意见，有以下三项：
第一，说我们说选择的代表人以及我们所进行的调查不能代表所代表人的意见，刚才，原告进一步提出应当进行民意公决，那么原告的意思莫非是出台任何一项政府措施都要进行公决吗？只有公决才是民意的唯一一种民意形式吗？这是错误的。民主的形式有多种，一种是议会制的投票性民主，一种是行政式的参与民主，当然在必要的时候进行所谓的公决民主，但是我们永远不能指望说只有在任何的事情下进行公决，公决是在特定的事情下才是民主的一种形式，这是第一。
第二，说民意调查不代表公平和正义。问题在于，我们都承认在这个世界上没有客观的公平正义的标准，作为一个政府措施，它面对的是各种各样的人群，每个人有不同的利益，因此，每个人都有不同的正义观。那么所谓客观的、唯一的正义，作为被告，我们只能按照法律的要求，通过采取座谈会，包括调查等形式来尽可能地反映民意，但是我们要承认，所谓你们所要求的说唯一的确认代表所有人的民意，第一它是不存在的，第二，作为被告是不可能获得的，所以原告方的这个理由是不能成立的。
另外一点，关于民意是否代表公正和正义，作为被告，我们并不必然说我们这个政策一定是代表你所谓的民意和正义，我们只能说，我们的政策是符合国家法律规定的，这是法律赋予我们被告人的责任和义务，我们必须履行法律的责任，保护公共的秩序，谢谢。
审判长（马宏俊）：法庭已经听清楚双方的陈述意见，就此项证据关联性是否采信问题，法庭合议以后进行确认。法庭调查到此结束，下面开始进行辩论，请原告发表辩论意见。
四、法庭辩论
（一）第一轮法庭辩论
代理人（吕良彪）：尊敬的审判长、审判员、人民陪审员，原告用一纸诉状表达了他对合法权益的追求，表达了他对约束权力的一种向往，以及对社会公正的一种理想。但是，他的这样一种愿望和理想遭到了被告违法行政行为无情地践踏。
刚才，被告在他的答辩状中向我们展示了他的几点所谓的理由，我们认为是根本站不住脚的。
第一个问题：被告有权力发布这样的禁止电动车上路的通告并以此拒绝给我的当事人登记上牌吗？显然没有。
首先，对于限制公民的财产权和出行自由的事项，省级机关无权制定立法。
对方代理人提出所谓“授权立法”与“职权立法”的概念，认为即使作为上位法的《道路交通安全法》无授权，省级立法机关亦可根据“职权”禁止电动车上路。既然被告认可了上位法并未授权他进行立法，所以我们就不探讨“授权立法”而重点考虑被告所谓的“职权立法”。“职权立法”的基本要求一是要在法定范围内方有权立法，二是必须依照法律的程度进行立法。那么，限制电动自行车，禁止电动自行车上路，它有这样的立法权限吗？我们说它没有这样的权限。为什么这么说？因为我们国家的《宪法》第37条规定了每一个公民最基本的自由权，也就是出行的自由、人身的自由。那么，出行的自由也就意味着他有选择自己出行方式的一种自由，也就是说我可以坐公交车出游，可以坐地铁出游，也可以开车出游，那么这是法律所赋有的一项基本的权利。如果限制我这样一项的权利，应当通过宪法和法律来予以限制，这是第一。
第二，它非法限制了公民基本的财产权。我们原告在刚刚的举证过程当中已经提到，他是合法取得这辆电动自行车的所有权。所有权包括什么呢？包括占有、使用、收益和处分。但是，在被告的违法行为之下，我这些权能够实现吗？不能。所以，被告所称的依职权立法的范围实际上是限制了公民的基本的人身权利和自由。所以，这样的范畴，它根本是没有权力来进行地方性的立法来予以规制的，这是第二点。
其次，地方性立法规制的时候还有一个前提，不能与上位法的要求相违背。那么上位法也就是《中华人民共和国道路交通安全法》是怎么规定的？我来告诉对方，在这部法的第18条告诉我们说，依法应当登记的非机动车经公安机关交通管理部门登记后方可上路行驶，也就是说，法律只是规定了公民该项权利行驶的前置条件是登记，也只是作为程序的登记。对于合法取得的符合技术条件标准的这样一些非机动车辆，公安机关应当予以登记。因为，法律并未授权公安机关可以分类决定哪些非机动车辆需要登记，而绝未授权其他机关有权自行决定可以拒绝登记，它是没有这样的权力的。
《道路交通安全法》第18条接着这样规定，它说“依法应当登记的非机动车的种类”，大家听清楚，是种类，“由各省、自治区、直辖市人民政府根据当地的实际情况规定”，也就是说，法律所授权的只是需要登记的非机动车的种类，省一级的人民政府可以自行确定，也就是说，哪一些非机动车辆需要经过登记的前置条件才能够上路行驶，它是有这样的程序，而不是如被告所说的它自己给自己的这样一些授权。
接下来，被告援引《道路交通安全法》第39条的规定说，公安机关有权进行这种交通管制。但是这样的一种交通管制，北京马拉松的邀请赛临时的交通管制公安机关确实可以，法律所授权的也仅仅是这样一类权力而已，并不意味着你某一个市的公安局、地级市有权力禁止某一类车辆上路运行，甚至，拒绝给符合法律要求的车辆发牌、上牌。
第二个问题：人民法院对被告的行为有管辖权吗？
首先，对方告诉我们说，他们所依据的是地方性法规，他告诉法官说，这些法规你必须适用。的确，对于地方性法规，法院当然应该适用，但是我们现在面临的问题是，面对更高层级的上位法的要求，面对与上位法所规定相违背的下位法，难道人民法院应该无权选择效力更高的上位法吗？！请不要上纲上线。
对方告诉我们说，东州市公安局禁止电动自行车上路这样一个通告，它不是行政许可，然后，给我们列举了很多“古怪”的理由：禁止部分电动车是行政许可，但禁止所有的电动自行车上路居然就不是行政许可了！我觉得很奇怪。我非常感谢被告的代理人刚刚在他的答辩当中告诉我们什么叫行政许可。法律告诉我们说，这些电动自行车一般是不能上路的，它要上路需要经过什么程序呢？是要进行登记，允许上牌，然后对那些上了牌的车它可以上路。请问，这不是行政许可，又是什么呢？请问，你这不是在国家法律已经授予当事人行政许可的前提下，另设行政许可，它又是什么呢？
东州市政府行政规章它是一个违法的东西。首先我们说，省一级我们刚刚分析了，法律只授权它可以分类，法律并未授权较大的市有这样的权力。那么，东州市政府只是请示了广东省政府以后，作出这样的决定，发布这样的命令，请问这究竟是以东州市政府的名义做出的，还是以广东省的名义做出的，东州市政府何来这样的权力做出这样的规定？
第三个问题：我们想说的是，人民法院确实仅仅审查具体行政行为的合法性，我们一再提到，东州市的这项决定是否代表了民意，是否合理，并不仅仅是学理上对这样一些行为合理性的探讨，而是法律对行政行为这样一种合理性的法庭要求。我可以和对方重温《行政许可法》第11条规定，它是这样规定的，设定行政许可应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。那么，请问，这种低能耗、低污染的这样一种安全的出行方式，难道不是恰恰符合法律这样的要求吗？对方禁止这样一种符合法律要求的行为，难道不恰恰违反了《行政许可法》的相关要求吗？
所以，我们说这里不仅仅是一个合理性的问题，而是说对方的这个行为已经违背了法律的规定。
最后，我想说的是：我的当事人所要求的仅仅只是上牌，还不涉及到上路的问题。即使被告有权禁止我上路，也无权拒绝给我的当事人上牌。
综上所述，我们认为，被告的行为完全违背了我国现行法律的要求，应当依法为原告的电动自行车上牌，并承担本案的诉讼费用。我的发言暂时到此。
审判长（马宏俊）：请被告进行答辩。
代理人（何兵）：尊敬的审判长、审判员、人民陪审员，综合刚才原告方所发表的辩护意见，我们提出以下的答辩：
第一，关于立法权限问题。答辩人认为，对于交通管制采取何种管理措施并非是国家垄断性立法，它必须在一定范围内是地方立法主权，中国的特点是地大物博、人口众多，由此决定了各地的交通状况不一。比如像新疆、西藏这样的地区，很难想像禁止电动自行车，但是在北京、东州这样人口众多、交通拥堵的地区，可能就要采取不同的管理措施。正因为如此，在国家法上，虽然没有禁止电动自行车，但是，国家《道交法》没有禁止地方禁止电动自行车。
我们认为，对于国家法律层面的立法者，讲到这个层面，立法权限交给了各地，可以设想，这个权限如果交给国家，那么国家如何立法？它是禁止电动自行车还是不禁止电动自行车？就以北京为例，北京的昌平和北京的朝阳形势就不一样，在昌平是可以考虑让电动自行车上路的，但是在朝阳就很难。放在全国面上，更不应国家立法。
因此，我们认为，我们也坚信关于道路交通如何管制是地方的立法权限。从改革的趋势来看，中央的政策也是权力下移，权力下移包括立法权的下移。从目前的《道交法》上也没有禁止说我们地方不允许禁止，国家层面上不禁止，但是，没有禁止地方禁止。这是我们答辩理由的第一个方面。
原告方认为关于广东省人大制定的条例属于地方立法，本法庭作为广东省的法院是无权审查作为地方权力机关所制定的地方性法规的权限，因此，原告方关于广东省条例的合法性问题不属于本案审查范围。
第二，关于广东省人大所制定的条例是否属于行政许可，原告方一直想错误地误导法庭，认为这是一个行政许可，应受到《行政许可法》的约束，从而认为作为被告方所依据的法律规范违反了《行政许可法》的规定，因而是不可以适用的。所以，答辩人认为，原告方的这个理由是不能成立的。
所谓行政许可，它是何等的定性，我愿意和原告方代理人重温《中华人民共和国行政许可法》第2条，《行政许可法》第2条规定：本法所称的行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准许其从事特定活动的行为。这就是立法者对何种行为是行政许可行为所做出的明确的定性。
那么从立法的定义来说，行政机关根据你的申请，经过审查准许你从事什么样的行为，这称之为行政许可。从法理上而言，行政许可包括两项内容：第一，立法全面禁止，不允许你们干；第二，符合特定情况许可，这是行政许可制度的最基本要件。失其之一都不应该称之为行政许可。
那么就我们东州市公安局所做出的这个通告来说不是行政许可，它是全面禁止，根本不存在任何人根据任何条件采取任何程序许可的问题。请问，国家禁止狩猎大熊猫，这是行政许可吗？北京市禁止燃放鞭炮，它是行政许可吗？不是，所有北京市城区范围内不允许放鞭炮，同样，作为东州市发的通告根本性质上就不是一个行政许可，它是作为政府的一种管理措施，不符合《行政许可法》所定义的行政许可，因此《行政许可法》要求的程序要件、授权要件都不适用本案。
第三，关于东州市的通告所依据的广东省条例的合法性问题。原告方认为，广东省的条例不符合上位法的授权，没有上位法的授权，所以是无效的。我们认为原告方对这个法律的理解是完全错误的。从我国《立法法》也好，从我国《地方各级人民代表大会和人民政府组织法》也好，都不要求地方立法是由上位法来授权，它只要求地方立法不抵触上位法。也就是说，即使上位法没有授权，根据地方立法主权是可以做出独特的立法，但是为了国家法律的统一性，不允许地方立法抵触上位法。
那么我们现在来说，作为《道路交通安全法》，确实没有禁止说电动自行车在全国上路，但是，《道交法》禁止地方禁止了吗？《道交法》从来就没有禁止地方立法禁止，《道交法》将这个问题交给地方自己解决，也就是说在新疆这样的地方你是可以放行的，但是，在东州市这样的繁华地区是不可以放行的。
原告的说法是《道交法》没有限制我就不能限制，那么我们现在说一句，《道交法》还没有限制人力车上路，按照原告方的逻辑，那么骡车、马车、人力车、驴车都可以在公路上行驶吗？《道路交通安全法》没有禁止，我就不能禁止吗？诸位可以想像，**的长安街可以行驶驴车吗？你可以像阿凡提一样骑着毛驴在**广场上行走吗？《道交法》是没有限制，问题的核心是《道交法》不限制，作为地方有没有主权限制？
一个国家的法制发达，很可能在地方主权的法律，因为地方政府最知道地方人民的确切需要，作为中央政府，它怎么可能知道全国所有城市的交通状况以及交通管制措施呢？所以，这才是《道交法》的高明所在，它不禁止，但是不禁止地方禁止。
第四，我们认为，东州市政府的决定具有相当的合理法。东州市作为老城区，这些年来人口激增，将近2000万，交通堵塞，已经严重地损害了广大人民的生产和生活，如果不采取果断措施，任由形势发展，机动车、电动车、人力车无限地发展，那么东州区的交通就会出现崩溃。而一旦交通崩溃，受害的是所有的东州市的人民，作为东州市政府交通管理部门，我们始终不忘广大人民的委托，我们的责任是为东州市广大人民提供便捷、畅通地行驶。当然我们采取的措施可能会影响一部分人的利益，但是，我们只能说我们在东州的情况下只能代表最广大人民的利益，我们不能满足所有人的利益，我们只能满足最广大人民的利益。
在最出这个决定之前，我们已经做了三次座谈会，做了城市调研，70％的人同意进行禁止，这里我们可以说确实这种禁行措施是损害了一小部分人目前的通行习惯。但是我们要向法庭陈述的是，东州市人民政府正在考虑采取措施来解决这个问题，我们认为主要是采取公共交通，而不是单人交通，现在这种电动自行车的交通方式是一种没有效率的交通方式，一个公交车可以让30个人乃至50个人实现交通，而这30个人或者50个人全部用电动自行车，也就是30辆或者50辆的电动自行车，这是一种没有效率的交通方式。所以作为东州市人民政府的公安管理部门，我们从提供有效率的交通的角度，执行东州市人民政府的决定，我们是认为完全合法的。而且我们认为这个决定也符合中央人民政府的政策。
今天，我们在《新京报》上也读到了中央建设部一个政策出台，他们认为，对于交通拥堵的城市，它的发展方向是提供公共交通，而不是私人交通，不是尽可能让每个人开一个小车乃至开一个电动自行车。原告对我了采取限制电动自行车可能不理解，认为不公平，说为什么开小汽车的人不限制，我们需要说明的是，限制是要逐步进行的，我们将来如果有必要的话，我们完全可能对于小汽车采取若干的限制措施，这是我们为了履行人民所赋予的职责所必须采取的手段。谢谢。
审判长（马宏俊）：鉴于被告刚才的答辩，法庭决定恢复法庭调查。有一个问题需要向被告提出询问，你们关于不允许电动自行车登记，不准上道路行驶的这个规定，公开征求意见的方式除了你们刚才所说的召开座谈会之外，还有其他方式没有？
代理人（何兵）：城乡调查。
审判长（马宏俊）：还有吗？
代理人（何兵）：系统内部管理人员的意见。
审判长（马宏俊）：第二个问题，这个规定你们报省政府批准了吗？
代理人（何兵）：省政府批准了。
审判长（马宏俊）：有批文吗？
代理人（何兵）：有，如果有必要我们可以提交。
审判长（马宏俊）：请在休庭以后向法庭提交。
（二）第二轮法庭辩论
审判长（马宏俊）：下面进行第二轮辩论，在辩论之前，我提醒双方当事人注意，已经发表的意见不要再陈述了，第二轮辩论当中，法庭希望你们能够围绕着法院对这个案件的行政行为是否具有司法审查权发表你们各自的意见，希望你们能够把辩论意见集中在这些方面。
代理人（王宇）：我们认为法院对此有审查权。根据刚才被告的辩论逻辑，他的理由是他的禁电行为不是行政许可，因此不适用《行政许可法》。同时，《道交法》适用，但是，《道交法》又没有禁止它去禁止别人，这个荒谬的逻辑出现了，只要国家法律没有禁止我去禁止别人，我就可以去禁止别人。同时还举了猎杀大熊猫，没错，国家法律是没有禁止说你不能够禁止别人等等。但是，请问，你怎么来面对《宪法》、《民法通则》都统一确认、保护的公民的财产权？公民通过合法途径用合法的手段购买财产，本身占有、使用、处分、收益，所有权能尽在其中。你通过一个公告的方式，说我不让你用，而且，彻底不让你用，这根本上就是对公民财产权的一种变相行政剥夺。所以说，这种行为难道不应该在法院的审理范围之中吗？
那么你的第二个理由是说，我的依据是省地方法规，只要国家法律没有禁止我禁止别人，而地方法规许可我了，于是我就有权做，即便出错了也是地方法规出了错。而对于地方法规，法院也是无权审查的。对此，我可以和你持恰恰相反的态度。我认为，审查一个行为是否合法，关键看它有没有合法的依据，而且，自己的依据是违法的，那么当然这个行为不能成立。
所以说，对于东州市东成区政府做出的禁止通告的行为，我们认为是完全站不住脚的。
在这里，我们不但要看一个行政行为的合法基础，更要看它的社会效益。显然，虽然在千万人当中30万人的权利似乎是少数，但是每一个权利的群体都是由众多的少数组成，不能够说由于30万人是少数，因此把你限制住就符合了千万人的利益，这个逻辑是不合理的。
代理人（吕良彪）：对于被告努力地为维护东州市人民的利益而做出的巨大努力我表示尊重。我想说的是，被告采取这样一种自以为代表最广大人民利益的行为它必须符合一个前提，前提是什么？那就是宪法和法律的要求。人民法院对你们这项违法的行政行为有审查权吗？我们的代理律师说：有；我想告诉你：当然有！
我的代理人向你要求你给我上牌、让我上路吧；对方说不行，我不能让你上路。一个就这么简单具体的行政行为，对方居然说法院不可以审查。我方代理人也刚刚讲到，这直接涉及到我出行的自由，直接涉及到我花了几千块钱买的财产权利，为什么法院不可以审查。
被告在答辩的过程当中提出了一个很荒谬也很可怕的威吓法庭的理论，他说你审查我的这个行为就是审查了地方法规合法性的问题，这是荒谬的。我们仅仅只是审查，你拒绝给原告上牌，这样一个行为是否具有合法的法律依据？仅此而已，所以，人民法院完全有权力对此进行审查。
对方还犯了一个非常荒谬的逻辑错误，他说法律并没有禁止我去禁止别人，所以我可以禁止。对于老百姓来说，法律没有禁止我的我就可以去做，这是基本逻辑；对于公共权力来说恰恰相反，只有法律规定你，法律授权你做的你才能够去做。法律不禁止我做我就可以做----这是多么可怕的行政权力。
按照被告代理人说，任其泛滥，以后驴车、什么车都可以上**长安街了！确实长安街一般见不到马车驴车，但我在华盛顿看到过，在纽约看到过，它的大街上都可以跑马车，马一不小心还拉了一陀大便下来，这是情况是存在的。在我们中国，也是在长安街，我们同样有过为了阅兵的需要，装甲车、坦克车乃至其他的车都可以在上面走。我们不排除将来有一天何兵教授戴着阿凡提的帽子，赶着驴车走过**，谁说没有这种可能性？完全有这种可能性，只要有关机关特别允许你做这样一件事。
对方还告诉我们说它不是一个行政许可。因为公安不是允许一部分人上路另一部分人不可以上路，而是全面禁止电动自行车上路。法律是说你们哪些车需要上了牌以后才能上路的，你们去规定，这当然是行政许可。可对方他说不是，他说我规定这些车都不许上路，这是我规定的，所以，我这个行为不是行政许可，你法律管不了我----居然还有这样的强盗逻辑，太可怕了。
我们说，我们今天关注的可能只是王君政先生的电动自行车，但是我们充分注意到，被告已经把目光瞄准了小轿车和其他的车。是什么？也就是说，我们如果不对这种行政权力滥用的可能性提高警惕的话，天知道接下来禁止的它会是什么呢？接下来它所侵犯公民的权利又会是什么呢？正是从这样一个层面上，我们说我们今天不仅仅是为王君政先生的一辆电动自行车而辩，而是为我们每一个人的权利而辩，而是为对方应当遵循法治的原则去行使他的行政权力而辩。谢谢。
代理人（刘莘）：第一轮和第二轮原告方反复提到了立法权的问题，认为东州市的通告违反了上位法，那么，对这个问题，我们认为东州市的这个通告是与上位法不抵触的。
首先，关于法律保留，实际上不管我们自己个人的认识如何，法律是规定的。《立法法》第八条关于法律保留列了十个事项，前九个事项里我们看得非常清楚，没有东州市通告所涉及的内容，它是关于主权的事项，关于组织法的事项，关于基本经济制度的事项，关于刑罚和人身罚的这些事项，关于剥夺政治权利的事项，但是我们没有发现我们现在所涉及的事项属于法律保留。
既然它不是法律保留，因为地方性的法规制定的时候我们已经讲过了，它是有两个来源的，一个来源可能是上位法，就是来源于一个具体的授权，也就是原告方一再强调的《道交法》。那么另外一个授权就是普遍的授权，就是来源于地方组织法和《立法法》的规定。地方组织法的规定实际上就是一个不抵触的原则，也就是说，地方性法规在不与宪法、法律相抵触的前提下可以制定。
什么叫不抵触？不抵触应该有两个含义，第一个含义是它不属于法律保留的事项范围，也就是说法律保留的事项范围是法律保留的，那么任何的其他立法主体是不能涉及的。刚才我们已经交代了，本案的事项不属于法律保留。
第二，这个不抵触意味着不与上位法相抵触，刚才我们第一位答辩人在这个问题上讲得很清楚，我们认为是和《道交法》不抵触的。
另外，关于原告提到的两个问题，一个是财产权的问题，认为财产权受到了限制、剥夺，实际上我认为财产权的限制和财产权的剥夺是两回事。本案当中禁止电动车上路并没有剥夺当事人的财产权，当事人仍然合法地拥有这辆电动自行车，他可以在家里面赏玩，可以在自家的院子里骑都可以。
那么，他的使用权受到了限制，这个限制是因为什么而引起的？我提醒法庭注意，我们在头两年前就已经几次在公开的媒体上宣布我们即将“禁电”，禁止电动摩托车，所以，提醒市民不要盲目地购买电动自行车。在2005年的10月，又在媒体上正式通知不要买电动自行车。那么，在这个反复的通知之下购买了电动自行车的市民，我们应该说这是法律给他的一个教训，应该做一个理性的人，在一个法治社会应该做个理性的人，不要对已经已经反复预知可能会将来不允许的事情，来购买这样一个东西，使自己财产的使用权受到限制，我觉得这是一个教训。
另外关于出行的问题，刚才原告说了，说我们限制出行权，我认为这是一个混淆视听的说法，出行和出行权是两回事，出行权是没有被剥夺的，你可以用各种方式出行，出行方式之一的所谓电动自行车出行，这是受限制的，但是它并不等于我们剥夺了当事人的出行权，他依然可以坐地铁、坐公交、打出租、自己买车以各种方式出行，这并没有受到限制。
最重要的一点，我认为本案应该审的是公安机关不给王先生登记注册电动车这件具体行政行为进行审理，这是人民法院审理案件的一个范围，它是一个具体行政行为。那么就这个具体行政行为来说，我认为用《行政诉讼法》第54条所列的五个标准来衡量完全是合法的，包括事实，包括适用法律，包括法律程序，没有滥用权力，没有超越权力，那么以这五个条件来衡量的话，这个具体行政行为都是合法的。如果超出这个范围，移到了这个具体行政行为所依据的通告，它依据的广东省的条例的合法性，我认为这超出了人民法院的审查范围，人民法院的审查范围是一个合法性审查，而合法性审查的对象是非常清楚的，是具体行政行为。谢谢。
被告（黎敏）：审判长，我再补充一点我方的论据和意见。刚刚对方律师提到，他怀疑，他甚至非常担忧将来东州市政府很可能会禁止轿车和其他的车辆行驶，那么我告诉你，这样的一种恐惧是不可能的，至少在可见的未来是不会成立的。虽然我们知道中国政府在走向法治的过程会经历一个很长的改造期，但是我告诉你，政府在出台任何一个政策的时候它不是一个傻子，它是很审慎的。东州市政府在做这样的政策出台的时候，不仅刚刚提到我们两位代理律师提到的一些合理性的依据，包括《道交法》对条例的授权，条例对通告的授权，来维护地方性法规的正当性，和东州市公安局通告的上位法的来源。而且更为重要的是，我们还做了非常多的分析，包括可行性的分析，就是刚才何律师提到的，我们有非常充分的公共交通，出租车、私家车和地铁的轨道交通作为出行权的补充和保障。
另外，我们还做了非常全面的利益的分析，所谓利益的分析包括很多，比如说公共利益，那么公共利益就涉及到在一个非常有限的、稀缺的，城市道路交通的空间资源很少的情况下，政府在宪法、法律的范围内有权做一个治理，这样的治理权是至高无限的，只要它不违背上位法。这是其一。
第二，这个利益分析还包括东州市特殊的地方性倡议。长期以来，从改革开放以来，它就没有一个非机动车道，那么如果以这样的保有量非常少的机动车尤其是电动自行车，来占用最大多数市民都需要出行的交通工具所使用的道路的时候，你们去考虑一下，这样的利益权衡怎么样做才是合理的。
还包括我们提到的环保的考量，治理东州市特殊的“双抢”犯罪行为的考量，还有我们做了很长时期的一个事实的分析，所谓事实的分析我还要告诉你，我们不仅参考了法律法规这样一些非常重要的形式要件、上位法的渊源，而且我们还参考了很多中国其他“禁电”派的城市，它不在少数，这也是《道交法》的考虑，它必须下放给地方性法规来做，才有可能获得一个最合理的结局。
还有一个问题可能是属于电动自行车行业本身的问题，出现了摩托车化，这样的一种危险我觉得是始料未及的。
再有一个问题是对方律师对《道路交通安全法》18条的解释，我认为可以提醒法庭，他们的解释是在一个前提之下来进行的，分析两了种可能，但是他们的前提是错误的。为什么？因为《道路交通安全法》第18条提出依法应当登记的非机动车的种类可以授权地方人民政府根据实际情况做出。那么这句话的意思从法律的解释的逻辑上来说包含了三种意思，一种是有一些非机动车是不登记就可以上路，还有一些非机动车是必须登记才能上路的。那么还有一种我们无法预见的非机动车的种类，比如说驴、马等等一些无法想像的形式很可能出现，它能不能上路，属于政府的管制范围。国家法律把它下放给地方性政府，就是为了考虑未来发展的不可预期性。
在这种情况下，《道交法》预示了三种非机动车的命运，那么到了条例以后，根据正当的授权以后，条例下面的情形只是依据法律和行政法规选择了两种情形，而它这样的选择权是受上位法保护的，它与不抵触原则一项非常一致，根本不会存在有违法的行为。所以我觉得政府做出这样的行为是具有相当的合理性，而且是具有相当严谨的合法性。
代理人（何兵）：补充几点意见：第一，关于东州市政府这个通告是否侵犯财产权的问题，我们认为，可能对于原告方的利益有损害，但并不完全是剥夺，因此他虽然没有使用权，但是仍然可以处分，也就是说可以通过交易的方式„„
审判长（马宏俊）：被告，我提醒你，我觉得你们的很多意见法庭都已经听清楚了，我希望你就你们行政行为的合法性问题进行陈述。
代理人（何兵）：我们刚才已经充分说明了广东省政府这个条例它的立法的合法性属于自己的立法主权。刚才原告方说法不禁止即自由，我非常赞同原告方的说法。问题是现在法律禁止你，你就没有自由。你不能讲法律的禁止仅仅是一个国家层面上的法，它包括地方人大制定的法，现在地方人大已经制定了这个法律，所以我们地方政府作为权力机关的执行机关，我们必须毫无保留地执行权力机关的意志。
再提一个明确的法律依据，你一直说我们没有授权依据，从地方主权不足以说服你，我还可以找出授权法的依据，那就是《道路交通安全法》第39条。《道路交通安全法》第39条说，公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制交通、禁止通行等措施，也就是《道交法》明确授权公安交通管理部门可以给非机动车采取禁止通行措施。因此，东州市的通告，包括东州市政府的通告是有明确的上位法授权。所以我们的辩证逻辑很清楚，第一，东州市政府决定是有上位法明确授权的；第二，即使上位法不授权，根据地方人大的主权，它也是可以立法的。
关于原告方代理人所编造的恐吓社会的一种事实，说我们现在禁止电动自行车将来就会禁止所谓的机动车，我请法庭以及所有的人放心，作为被告政府是理性的政府，如果我们认为采取禁止是必要的话，我们会进行。当然，方式方法我们可以选择，比如采取单号和双号轮流制。
我需要向法庭乃至原告方说明的是，如果说机动车增长到一定的程度，使东州市的交通瘫痪，我们必须要采取措施，这是人民所赋予我们的责任和我们应当履行的义务。如果说交通出现堵塞，我们采取你们所谓的完全自由的理念，那么请注意，没有秩序，就没有自由。今天在《新京报》上登得非常清楚，北京的交通状况机动车的行驶速度比十年前下降了50％，如果这样的状况继续的话，很可能将来会下降到70％甚至80％。所以，如果必要的话，我们完全可能对机动车采取禁行、限行等各种各样的措施，当然我们会充分征求广大人民的意见。其他的意见已经发表，不再发表。谢谢。
审判长（马宏俊）：原告方还有什么意见吗？
代理人（王宇）：补充几句。听完被告代理人的感言，似乎电动单车成了万恶之源，不禁不行了。这里，恐怕我们还要回到基本的法律依据上，《道路交通安全法》18条以及刚才对方代理人提出的《道路交通安全法》第39条，这个我想，如果我们仔细地看一看法律条文本身，可能就会发现，此法非彼法。
《道路交通安全法》第39条规定得很清楚，“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施”。很明显，这个措施是针对谁的？是针对包括机动车、非机动车、行人可以共同采取的。采取的目的是什么？它是针对于交通流量而言的。从时间上来说它是暂时的，不是永久的，显然，这个条文的立法原意以及它的旨向是为了在特定时段下对特定路段做的临时性措施，而不是像您所言有针对性的、全面的、无期限的禁止电动车上路，这完全是两个概念。
说到这里，听完您的意见，我突然想起一句话，“走自己的路，让别人说去吧”，这是一种境界。但是，“走自己的路，让别人罚”，这就是郁闷。而如果这种郁闷发现还没有合法依据的时候，就变成了一种愤怒。当然个别老百姓的愤怒可能不会影响您行政权力的行驶，但是我想说的是，我们今天在这里谈的与其说是一个小小的单车能不能上路的问题，其实深层次的问题到底是民本还是官本。
不错，道路堵塞、行驶速度减低谁也不愿意看到，但是，作为管理社会的公仆，你们做的应该是找出科学的方法，解决问题的主要矛盾，而不是应该把政府应该解决的难题采取由老百姓自己买单的形式，自己以教训的形式消化掉。比如《道路交通安全法》2004年出台，而国家关于《电动自行车通用技术条件》是什么时候有的呢？是1999年就存在，根本不像公安局长黎小姐说的那样，我们无法预见到像骡车、驴车、马车这样的特殊的非机动车的形式出现，因此我们要保留禁止权。
其实，1999年出现的《电动自行车通用技术条件》说明了什么？说明国家对这种交通工具是认可的，是允许你生产的，是允许老百姓合法购买以及使用的。而今天您告诉我说，依据一个不能够被法院审查的这样一个依据，所以，加上法律没有禁止我有权力禁止别人的要求，我就可以禁止你使用你合法拥有的财产，甚至说拿电动车在家里玩耍，我认为这完全是颠倒民本与官本的顺序，完全对老百姓财产权是一种变相的剥夺。因此在构建和谐社会的今天，我们必须要指出这种行为违法。
不错，让一部分人先富起来这是依法行政该干的事，但是让一部分人先被罚起来，我认为这绝对不应该是行政机关该做的事情，谢谢。
被告（黎敏）：刚刚对方律师不断地强调一点，就是财产权的所有性来对抗正当的依据上位法做出的行政行为的时候，我必须解释一点，财产权的使用是受限制的，当它与公共利益相冲突的时候，国家在法律的框架内给政府提供了一定的自由裁量权。比如你可以自由买黄金，但是黄金的自由流通是受政府管制的。包括管制刀具，包括鞭炮烟花，包括外汇，包括其他诸有此类很可能影响公共经济利益、整个秩序的一些物品的所有权，它不是绝对的一个概念。这是其一。
其二，你不断强调我们这个行为的合法性的质疑，我们刚刚讲得很清楚，包括两位律师已经提到了我们与不抵触原则是相一致的，地方性规定可以做创设性规定，只要创设性规定在法律的框架已经给了自由裁量就可以了。
审判长（马宏俊）：我提醒双方在接下来的辩论当中不要再涉及财产权的问题，主要围绕合法性的问题。
代理人（刘莘）：我说一点，关于公安局发的通告的性质的问题，原告可能认为这是东州市公安局发的一个通知，但是我想给大家讲一个过程，因为《道路交通安全法》18条的后半句话这样讲，“非机动车登记注册的种类由省级人民政府根据当地的实际情况做出规定”，这是《道路交通安全法》的规定。那么，广东省就做了一个管理条例，在这个条例里头，它又说“地级市可以根据本地方的情况，对电动车等非机动车是否登记、是否可以上路做出规定，报广东省政府来批准”，这是广东省的地方性法规的规定。
接着，广东省在做了三次听证会的基础上做了一个方案，就是决定要禁止不给电动车上牌，并且禁止它上路。报了广东省人民政府批准之后，由东州市的公安局做出的通告，所以，这个通告它的内容并不是说这是代表我们东州市公安局的意志，它是一个东州市政府的意志。通告无非是一个执行性的行为，是一个事实的行为，它把东州市政府的意愿通过这个通告表达出来，它是一个通知的性质的行为。所以，它的意志、它的内容并不是公安局的，所以，这个性质它是一个代表市政府意志的文件，而这个文件我们认为它是一个抽象的行政行为，所以，它不在人民法院审查的范围之内，人民法院只能就我们是不是登记这个具体行政行为进行审理。
代理人（何兵）：审判长，关于合法性问题我补充一点。刚才原告方代理人解释《道交法》第39条，规定机动车、非机动车采取限制通行、禁止通行等措施，原告方认为这里是指暂时措施，我们认为，原告这种解释是在篡解立法者的原意，因为立法的字眼里就没有“暂时”这两个字，你在有意或者无意之间在误导法庭，将“暂时”两字写入法里，而法里很清楚，是可以对机动车、非机动车采取禁止通行措施。既然法里面没有写“永久“或者“暂时”，它只能解释为“永久”和“暂时”都是可以的，您所谓的暂时措施是没有任何的字面依据和立法依据的。
再一点，原告刚才讲了一些话，好象挺能打动人，就是“走自己的路，让别人说去吧”。这话说得很好，如果你在你家院子里走路，我肯定不说你，现在问题是你走公家的路，公家要说你，这才是问题的所在。你在公共场所行驶电动自行车，我们作为管理机关就要进行规制，没有规制就没有治理，我们还要向社会解释一下为什么要规制电动自行车。
电动自行车按照法律包括技术标准不能超过20公里以上，包括重量不能超过一定的程度，它是基于安全的考虑。但实际上电动自行车都是超速的，如果按照20公里的时速的话完全可以用自行车来替代它。所以，实践中在这个场所都会超出。如果说我们不去对电动自行车采取完全禁止的措施，那么作为执法者，我们就很可能在小巷口、院子里部署警力，来控制速度。
所以为什么东州市70％的人反对电动车，就是因为它在人行道上采取机动的措施，具有危险性。如果我们不采取这样的措施，我们就只有在社区里执法，在小巷里执法，目前我们没有这样的执法力量和资源，除非财政再给我们增加人员和钱。在目前盗窃比较猖獗，交通事故比较多的情况下，如果让我们警力在社区执法，这是没有可行性的，最终受害的还是整个社会。谢谢。
审判长（马宏俊）：原告还有新的意见吗？
代理人（吕良彪）：首先要正本清源：刚才被告代理人说我们是错误地篡改了法律，其实篡改法律的恰恰是他自己。为什么这么说？我们看一下《道路交通安全法》第39条是怎么说的，它是说根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制和禁止通行的措施。那么，矛盾在哪里呢？对方很理性地告诉我们说：放心，我只是禁电动自行车，不会限制你们小轿车的，因为法律不让我这么做的。法律当然不让你这么做，因为实际上法律所授权的只是对于道路管制、道路交通流量进行控制，而不是针对你这个出行权以及作为出行权载体的车辆的上路进行控制。
第二，无论是从被告的代表人还是代理人，都有一个很强烈的误导法庭的倾向，这个局长告诉我们说，现在“两抢”的事情很多；被告代理人告诉我们说，难道我们要在小巷里面执法吗？现在的前提是，难道我的当事人王君政他是“两抢”吗？需要你在巷子里执法吗？我们所谈的是一项一项具体的权利，今天审查的是王政君先生依法取得的、没有进行任何非法活动的、合法的、应当取得上牌登记的东西而被你非法拒绝的问题，请不要扯得太远！
原告（王君政）：我作一下补充发言，接着我方代理人的话说，还是正本清源，《道路交通安全法》39条当中规定的是禁止通行，我想问被告，我到你那里申请登记，我不通行，你能给我登记吗？还有，方才被告方代理人在法庭辩论当中宣读了《道路交通安全法》第18条、《广东省道路交通安全条例》第14条，以及被告单位所作出的东州市公安局的通告，具体的内容我就不再重复，但是，各位可以看得出来，从《道路交通安全法》一直到条例再到通告，它的内容已经彻底发生了改变。《道路交通安全法》还允许我作为非机动车进行登记，可是，到了被告制定了规章的时候，已经不允许我去登记了。显然，被告方在制定这个规章，在落实国家法律的时候是打了折扣的，这与被告方所说的毫无保留地执行国家法律是相违背的。
另外，人民法院对本案当中所涉及的被告方依法做出的通告是有审查权的，因为，按照《行政诉讼法》的规定，人民法院在审理行政诉讼的案件当中，应当以法律、行政法规为依据，但同时也可以参照地方性法规。这个参照是什么概念呢？就是我可以参考你，如果你正确，那么我们就适用你，如果你不正确，与法律和法规、你与上位法的精神相违背，我就有权拒绝适用，而去适用法律或者是法规。因此，我们认为，人民法院是可以对被告单位所做出的这个通告进行审查。
审判长（马宏俊）：被告还有新的意见吗？
代理人（刘莘）：有，刚才原告提出来说法院审案的时候是以法律、法规为依据，以规章为参照，这是不错的。但是，我想提醒法庭的是，也是想请教原告的是，假定东州市公安局的通告不被适用，就是它是一个规章不被适用的话，那么上边还有什么呢？上边还有《广东省道路交通安全条例》，这个条例本身的规定仍然是法院要执行的一个依据，而不是参照，我只想指明这一点。
代理人（何兵）：补充一下关于登记的问题。刚才原告方提出本案另一个核心问题：我不行驶可以登记吗？你禁行可以，但是你不能禁止我登记。这就涉及到另外一个问题，就是说登记是不是一个被告方的法律义务。对电动自行车，国家《道路交通安全法》并没有讲登记是必须的，但是允许地方作出或者登记或者不登记的规定，既然东州市政府做出不登记的规定，当然我们可以不登记，也没有权力登记。所以，我们禁性是基于管理的需要，我们不登记，是基于东州市政府的决定。谢谢法庭。
被告（黎敏）：关于登记和上路之间的区分，对于本案来说非常关键，所以我还是请求法庭允许我说完我方的一个观点，登记不是一个目的，刚刚提到《道路交通安全法》没有强行规定地方性法规不可以对电动自行车给予不登记的规定，也就是说我们有这样的裁量权。第二，如果你问到我现在来登记，然后不再东州市通行的话是否可以，我明确地告诉你不能登记，也不许上路，因为如果这样做的话我就是违背了依法行政的原则，我没有一个这样的法律依据来论证我这种行为的正当性。
原告（王君政）：我来把法律依据出示给被告，《广东省道路交通安全条例》第14条第1款规定，“电动自行车、残疾人机动轮椅车等安装有动力装置的非机动车实行登记制度，经公安机关交通管理部门登记后方可上道行使”， 这一条法律已经明确规定在广东省范围内非机动车是要进行登记的，因此对原告的机动车予以登记是被告的法定义务。
代理人（吕良彪）：我更正被告两个常识性的错误：第一个常识性的错误，法律没有禁止你禁止别人，所以你可以禁止别人，这是一种完全错误的逻辑----法律授权你你才有权去禁止别人！第二个常识性错误，刚刚对方说“我们并没有对你的权利进行限制，你还可以在自己的院子里练习骑电动自行车嘛”，大家都笑了。感谢大家的笑声，也希望对方不要无视甚至曲解那些地球人都知道的道理，来支持他错误的主张 。
审判长（马宏俊）：被告，你们还有新的意见吗？
代理人（何兵）：我仅仅针对原告代理人所说的我犯的常识性错误，指出原告代理人所犯的常识性错误，他说法律不禁止我就不能禁止，他把法律理解为仅仅是国家法，所以国家法不禁止，不代表地方法不可以禁止，这是两个主权。请注意，地方有地方的主权，国家不禁止，地方完全而且有必要禁止，这也是我们法律人最基本的常识。谢谢。
五、最后陈述
审判长（马宏俊）：法庭辩论到此结束，下面进行最后陈述，请被告先行陈述。
代理人（何兵）：尊敬的审判长、审判员、人民陪审员，经过本次庭审，作为被告人认为，本案已经非常清楚，作为被告行政行为所依据的广东省政府的决定，是不违反上位法的，它是有上位法的授权依据和地方组织法的授权依据，因此必须作为本案审理的基本依据。
第二，被告做的不予登记、不予行驶的通告是符合东州市广大人民的需要，具有相当的合理性。而且我们也说，如果随着新的发展必要，我们也很有可能对机动车采取必要的限制措施，这都是基于公共管理的需要。我们认为，关于行政机关采取何种的管理措施的合理性问题，也不属于人民法院的审查范围，按照我国的《行政诉讼法》的规定，人民法院在行政诉讼中审查的是行政机关的合法性问题。至于行政机关采取何种行政管理措施来维护公共利益，保证公共交通，那是我们行政机关的主权，因此，也不属于本案的判案范围。
再次，我们坚信，作为东州市人民政府会从广大人民的利益考虑，采取各种措施来维护多数人的交通利益。目前出现的问题是暂时的，我们也认为任何一项行政措施的出台都会导致一些人的不便和不利，但是请相信我们，我们一定不辜负政府、法律赋予我们的委托和责任，谢谢。
审判长（马宏俊）：请原告方进行最后陈述。
代理人（吕良彪）：尊敬的审判长、审判员、人民陪审员，经过下午长时间的庭审，本案的事实已经查清。本案的事实已经清楚地告诉大家，我的当事人，一个普普通通的原告，他合法地取得了自己的财产权利，并且拥有着宪法和法律所赋予他的人身自由和财产权，但是，这样一些人的基本权利遭到了被告粗暴甚至无情的践踏。被告口口声声地说它有这样的法律依据，但是从实体权力上来说，上位法没有授权他这样的权力；而且，对公民的基本权利进行限制并不是一个地方性的立法有权力去予以规制的，所以它的权力来源是根本不合法的。
退一步说，即使它在实体上拥有这样的一个所谓的权力，它在程序上也是违法的。我们说这样一些法律、法规都仅仅只是授权省一级的行政机关拥有这样一些权力，但是省一级的行政机关又把它下放到了下一级的东州市政府，甚至是东州市公安局，那么这在立法程序上它也是严重违法的。原告所要求的是依法应当进行的登记，仅仅只是登记，即使剥夺原告电动摩托车上路的权利，也无权剥夺依法登记的权利。
至于这样一项立法的合理性问题，我方代理人也一再指出，在当今社会深刻变革之际，我们必然会存在着多元的价值冲突。在这样的多元价值的冲突之下，我们应该如何去保障社会每一个个体应当享有的权利，如何来实现社会的公正、秩序和正义？这一点就是两个字－－“法治”。我们不能够容忍打着所谓为人民服务的旗号在践踏着法律与公民权利的行径。
尊敬的审判长、审判员、人民陪审员，原告用一纸诉状载来了他自己对于权利的一种要求，载来了他对法治的一种渴望，也载来了社会弱势群体的一种呼声。法律平等地保护每一个人的权利，我在这里想提醒法庭的是：我们绝非危言耸听，如果不对肆虐的行政权力进行监督，如果不对被告这种滥用权力的行为进行纠正，那么受害的，我的当事人仅仅只是一个开始，我们每一个人的每一项权利都有可能置于这样的一种危险之下。
尊敬的审判长、审判员、人民陪审员，法庭是社会正义的最后一道屏障，我们以法律的名义，恳请人民法庭对本案予以公正的裁决，谢谢。
审判长（马宏俊）：合议庭进行评议，而后宣判，休庭。
六、宣判
审判长（马宏俊）：下面继续开庭。经过合议庭评议，我们对本案取得了一些初步的意见，现在，我宣布一下本案的裁定。
广东省东州市东城区人民法院行政裁定
原告王君政，男，38岁，北京市京银律师事务所东州分所律师，住广东省东州市东城区北纬路一号。委托代理人吕良彪，北京市大成律师事务所律师；委托代理人王宇，北京市天达律师事务所律师。被告广东省东州市公安局，住所地广东省东州市东城区64号，法定代表人黎敏。委托代理人是刘莘，北京市法大律师事务所律师；委托代理人何兵，北京市法大律师事务所律师。
原告王君政不服东州市公安局不予登记电动自行车一案向本院提起行政诉讼，本院受理后依法组成合议庭，公开审理了本案。原告王君政及其委托代理人吕良彪、王宇，被告法定代表人黎敏及其委托代理人刘莘、何兵到庭参加了诉讼。
原告诉称2006年11月27日上午，原告到被告下属单位东州市公安局交通管理分局为原告购买的电动自行车申请登记，被告单位工作人员告知：依据东州市公安局东公2006第343号通告，不予登记。
原告认为，《道路交通安全法》授权省级人民政府决定依法登记的非机动车的种类，但是没有授权其规定不许登记上路的非机动车种类。而《广东省道路交通安全条例》超出了《道路交通安全法》的授权范围，违反了《行政许可法》第16条的规定，东州市市公安局《关于对电动自行车和其他安装有动力装置的非机动车不予登记、不予上道路行驶的通告》是依据错误的上位法法律制定的行政规范，且电动自行车的使用节约能源，降低污染，于国于民有利，合情合理合法，不应当予以禁止。因此《通告》不能够作为不予登记的依据，请求判定对原告申请登记的电动自行车进行登记。
被告辩称，《广东省道路交通安全条例》授权地方政府根据实际情况选择对电动自行车和其他安装有动力装置的非机动车不予登记，不准上道路行驶进行规定，这并非是授权地方政府设定行政许可，而是授权地方政府制定普遍禁止性规范。因此，其立法行为不受《中华人民共和国行政许可法》的约束。广东省人大常委会作为地方权力机关，有权根据广东省地方经济、社会发展实际发展情况做出各种立法。东州市政府为解决已严重损害人民生产与生活的交通堵塞问题而采取该项措施，具有相当的合理性，有深厚的民意基础，且该措施的选择属于合理性判断的范畴，按照我国《行政诉讼法》的规定，并非本案审理的范围。
经审理查明，2006年11月27日上午，原告到被告的下属单位东州市公安局交通管理分局为原告购买的电动自行车申请登记，被告单位工作人员告知：不予登记。原告询问原因，被告的工作人员称依据东州市公安局东公2006第343号通告，对电动自行车和其他安装有动力装置的非机动车不予登记，并向原告出示了《东州市公安局关于电动自行车及其他安装有动力装置的非机动车不予登记、不予上道路行驶的通告》。而且原告购买的电动自行车系正规厂家生产，有销售发票、出厂合格证和符合1999年国家发布的《电动自行车通用技术条件》的安全标准证书。庭审中被告出示的证据合议庭认为其履行了征求意见和报经省人民政府批准的义务，具有一定的关联性，予以确认。原被告双方当庭陈述一致，本庭予以认定。
本院认为，本案的焦点问题在于，《广东省道路交通安全条例》第14条是否违反了《行政许可法》第16条和《道路交通安全法》第18条的规定。首先，《道路交通安全法》第18条规定，依法应当登记的非机动车经公安机关交通管理部门登记后方可上路行驶，依法应当登记的非机动车的种类由各省、自治区、直辖市人民政府根据当地的实际情况规定。根据按条规定，《广东省道路交通安全条例》第14条第1款规定，电动自行车、残疾人机动轮椅车等安装动力装置的非机动车实行登记制度，电动自行车驾驶人在登记后方可进行上路行驶等活动。
根据《行政许可法》第2条的规定，本法所称的行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查准予其从事特定活动的行为，因此该登记制度符合行政许可的特征，属于行政许可行为。
但是，《广东省道路交通安全条例》第14条第2款授权地方政府规定对电动自行车等不予登记、不准上道路行驶，是授权地方政府做出普遍禁止的规定，是否属于《行政许可法》第16条禁止的增设行政许可和行政许可条件的行为，不属于本院的审查范围，需要报请有关机关做出解释。
其次，根据《道路交通安全法》第18条的规定，依法应当登记的非机动车经公安机关交通管理部门登记后方可上路行驶。在根据法无禁止即自由的法理，非机动车上路的条件可以分为两种，第一是经过登记以后方可上路，另外一种是无需登记即可自由上路。因此，该法并没有规定完全禁止包括电动自行车在内的非机动车上路的情形。但是《广东省道路交通安全条例》第14条第2款规定，实际上对非机动车创设了第三种情况，即在某些城市完全禁止上路。因此，这种规定是否与《道路交通安全法》第18条的规定不一致，但是，这种不一致是否已经构成了与《道路交通安全法》相抵触，本院无权判断，需要提请有关机关做出解释。
此外，行政行为应当具有合理性，被告应当对不予登记、不予上道路行驶的管理措施是否有助无于达到促进交通畅通、减少事故等管制目的，是否存在给公民带来的更小负担的替代性措施，通过该项措施所能获得的交通顺畅的利益是否大于给电动自行车主带来的损失进行论证，并予以说明，也需要论证该项措施是否会影响特定群体对道路这一公共财产的平等使用权。但是，这些判断全都涉及到合理性审查，根据我国《行政诉讼法》第5条的规定，人民法院只对具体行政行为的合法性进行审查，因此，本院对此不作判断。
综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第53条第2款和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第51条第5款之规定，裁定如下：
本案终止诉讼，待有关部门做出解释后再行审理。
审判长马宏俊，审判员吴平、刘飞，人民陪审员王锋、张太凌，2006年12月3日，书记员刘建。
现在宣布休庭。
[2006年12月3日上午，中国政法大学法学院年度新年论坛在校昌平区礼堂隆重开幕布。本次年度新年论坛分为两个阶段，分别是以社会公正和反就业歧视为主题的论坛以及关于审理王君政不服东州市东城区公安局行政处罚案的模拟法庭。本次模拟法庭的审判长为本院马宏俊教授，两名审判员分别是本院的吴平、刘飞副教授，分别由《法制日报》的王锋主任和《新京报》的张太凌记者担任人民审判员，我院分团委副书记刘建担任书记员。此外，著名律师李大进作为嘉宾到场，还有百余名本校教师及200多名本科生研究生旁听了本次庭审。辩论只因角色需要，未必代表本人真实观点。
