关于事业单位分类改革的几点思考
时间：2010-12-02
苏州市金阊区编办 颜炜
事业单位是指国家为了实现公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科研、文化、卫生、体育、社会福利、统计调查、信息与咨询等活动的社会服务组织。长期以来，事业单位一直纳入国家管理范围，由政府主办、主管；经费依靠财政拨款；人员列入国家编制。事业单位的一切活动都听命于政府，是中国特有的社会组织形式。在传统的计划经济体制下，事业单位机构膨胀，人浮于事，已经难以适应中国市场经济的需要，严重制约了经济和社会的协调发展。同时，大量事业单位行使部分政府职能，造成政府职能范围的混乱，行政效率降低。另一方面，由于事业单位是国家财政拨款，收入稳定，是继公务员之后又一个让社会精英纷纷向往的职业。而这种大量流入的结果使得许多事业单位超编严重，机构膨胀，人浮于事，造成事业单位人员结构不合理，人才短缺与积压并存，需要的高科技人才进不来，不需的人员出不去。同时，由于人员增长过速，人头费、各种补贴大幅度增加，使财政不堪负重。在以建立和完善社会主义市场经济体制为目标的今天，很多弊端、矛盾已经越来越突出，越来越尖锐，影响和限制了事业的发展。
因此，继国企改革、政府机构改革之后，事业单位的改革紧随其后，成为政府机构改革的又一项重要任务。现结合我区事业单位实际情况，就事业单位分类改革谈几点看法。
一、事业单位改革的简要回顾
我区目前有87家事业单位，共有编制1933名，实有在职人员1467名。主要涉及文化教育、公共卫生、环境保护、安全生产等领域。全区事业单位改革从2002年开始历经四个阶段。
第一阶段，以转变管理模式为目标，尝试事业单位转企改制。2002年，苏州市政府批转了关于市属生产经营型事业单位转企改制工作实施意见，正式拉开事业单位转企改制的序幕。截止2004年底金阊区共38家自收自支的事业单位转为企业，完成产权制度改革。涉及在职人员1299人，退休人员793人。按政策买断工龄转换身份的742人，符合政策办理提前退休的557人。原事业退休人员769人，全部进入社保，由社保统一按事业退休待遇发放退休金，列入企业人员管理。这次改革，使用“新人新办法，老人老办法”的管理模式，已经退休和提前退休人员，按照退休前身份，享受事业单位退休待遇。置换身份的人员，随企业纳入社会管理，签订劳动合同，缴纳养老金。转企改制的主要对象为建设房管系统的事业单位，区属医院、街道卫生服务站、街道法律服务所。这次改革的结果，使一批生产经营型事业单位彻底转变了管理模式，建立了现代企业制度，走入市场。政府也减轻财政负担，把有效的财力用于社会公共服务产品的购买。但同时，我们也看到在改制后相当长的一段时间，一批老同志，特别是提前退休人员，为自身待遇的诉求而不断上访。2009年各级财政对这部分人员增加了生活补贴、住房补贴。
第二阶段：以聘用合同为形式的全员聘用制。2003年，以事业单位全员聘用制开启了事业单位人事制度的改革。事业单位推行人员聘用制度，从形式上改变计划经济时代事业单位人事管理模式。人事管理由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变；由身份管理向岗位管理转变。全区75家事业单位1631人全部签订了聘用合同。全员聘用制的目的，是要打破事业单位能上不能下，能进不能出的格局。但要实现这一目标，还是相当困难的。有的单位聘用合同只是徒有虚名或者就是一份无固定期限的合同。
第三阶段：以岗位薪级工资为特点的绩效工资制度。2006年，事业单位实行收入分配制度改革。根据事业单位的特点，建立起宏观上注重公平，微观上体现激励，关系合理、秩序规范的收入分配制度。核心是建立岗位绩效工资制度，实行一岗一薪，岗变薪变，收入与岗位职责、工作表现和工作业绩挂钩。为适应聘用制的要求，建立符合事业单位自身特点的工资正常调整机制，实行一年一调整，在运行机制上与行政机关彻底脱钩。同时，完善高层次人才的分配激励机制，实现一流人才、一流业绩、一流报酬，充分调动高层次人才的积极性、主动性、创造性。这次改革，使行政机关和事业单位从根本上分开，执行了两个不同的工资序列。
第四阶段：以岗位设置为核心的岗位管理制度。2010年，事业单位实行岗位设置管理制度。按照人事部《事业单位岗位设置管理试行办法》，根据本单位职能、任务、目标设置岗位。坚持按需设岗、按岗聘用、按岗取酬、竞争上岗，转换事业单位用人机制，真正实现由身份管理向岗位管理的转变。全区83家事业单位，共设置岗位1852个，其中管理岗位388个，专业技术岗位1313个，工勤岗位151个。
回顾事业单位改革，从全员聘用、收入分配制度改革、岗位管理 ，往往局限于局部的研究、讨论和推进，但是对事业单位向何处去、事业单位的基本定位、公益性、非营利性质等则缺乏深入的探讨。加快推进事业单位分类改革，是党的十七大作出的重大决策。如何积极地推进事业单位分类改革工作，建立既适应社会主义市场经济体制需要，又符合事业单位发展特点，政事分开、事企分开、高效服务、管理科学的现代事业单位管理体制，促进经济社会全面、协调、可持续发展，是我们面临的重要课题。
二、实现事业单位分类改革的形式和方法
根据中编办事业单位改革思路，事业单位改革的目标是：建立公益目标明确、布局结构合理、投入机制完善、治理结构规范、微观运行高效、监管制度健全的现代事业单位管理体制和运行机制，构建基础优先、服务公平、区域均衡、门类齐全的公益服务体系。主要政策和措施是：根据现有事业单位的社会功能，将其划分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三个大类。其中，对完全行使行政职能的事业单位，将根据具体情况，转为行政机构或进行其他调整；对承担部分行政职能的事业单位，将其行政职能和公益服务职能与其他单位分拆整合，今后不再批准设立承担行政职能的事业单位。对现有从事生产经营活动的事业单位，下一步的改革方向是逐步转为企业，进行企业注册，并注销事业单位，核销事业编制，今后不再批准设立从事生产经营活动的事业单位。至于从事公益服务的事业单位，则再划分为三个类别：不能或不宜由市场配置资源的，所需经费由同级财政予以保障，不得开展经营活动，不得收取服务费用（我们暂且设为公益1类）；可部分实现由市场配置资源的，所需经费由财政按照不同方式给予不同程度的投入，鼓励社会力量投入(我们暂且设为公益2类)；可实现由市场配置资源的，实行经费自理，财政通过政府购买服务方式给予相应的经费补助，具备条件的应逐步转为企业，今后这类单位主要由社会力量举办（我们暂且设为公益3类）。该模式还提出要逐步建立以理事会等形式为主要架构的法人治理结构，健全事业单位的激励与约束机制，实现决策的科学化、民主化，保证事业单位的健康运行。按照这一标准，我区事业单位可以分为四类：以行政职能或以监督管理职能为主的归为行政类；以社会公益为目的，财政全力保障的为公益1类，主要是九年制义务教育学校；以社会公益为目的，财政差额补贴的为公益2类，主要有幼儿园、公共卫生服务单位；完全实现经费自理的为公益3类，主要有公证机构、咨询服务和物业管理单位。目前，我区87家事业单位，根据财政承担方式的不同，全额财政拨款的47家；财政差额补贴的8家；自收自支的32家。根据事业单位分类思路，粗略地分一下，承担行政职能的17家，近20%，公益1类、2类事业单位65家，占74%；公益3类事业单位5家，占6%。
三、对现有事业单位分类改革的设想
对行政类事业单位：可以通过行政职能梳理，明确职责、职能，依据法律、法规赋予的权利行使行政职能，这些单位往往是政府职能部门工作的延伸，或从事监督管理的职能。考虑到政府机构改革刚刚结束，受机构数量、行政编制数的制约，因此，我们不妨将这些承担行政性职能的事业单位统一申报参照公务员管理，成为独立的法定机构，赋予相应的法律地位。在人员管理上，根据职能，重新核定编制，控制用人规模；严格按照公开、公平、公正原则实行公开招聘。加强财政预算管理，实行收支两条线。同时，严格控制编外人员的使用，杜绝用人机制上的漏洞。
对公益1类、2类事业单位：这类事业单位是事业单位的主体，占现有事业单位的70%以上。社会公益类事业单位体制机制改革的迫切性和重要性正逐步凸显。事业单位要在调整结构布局、优化资源配置的前提下，深化内部运行机制改革，保证其公益目标的实现和服务质量的提高。可以借鉴深圳做法：取消现有事业单位的行政级别，全面推行岗位职级管理制度。在前几个阶段改革的基础上，取消行政级别，淡化事业单位的行政级别概念，与已经实行的全员聘用制、岗位工资制、岗位设置相匹配。同时，从2003年起所有事业单位新进人员全部缴纳养老金，纳入社会保险统一管理。如果取消事业单位行政级别（以学校为例），对主要负责人根据个人学历、资历、管理能力和工作实绩进行等级评定，个人政治待遇和薪酬待遇与等级挂钩，实行“级随人走”，不受单位规模、类型和性质的限制，也不因职务变动而改变。其他人员待遇与所在岗位的工作量、工作难度、责任大小密切相关，实行“薪随岗变”。在运行机制上，可以尝试“三权分立”模式，建立理事会、管理层和职工大会。三者分别扮演权力决策机构、管理执行机构、监督约束机构的角色，相互分离、相互制衡。今后，政府职能部门的精力将放在全社会管理或者行业管理方面，制定符合全社会需要的公共政策，履行监督责任。在人员管理上，强化机构编制管理的严肃性，科学合理地核定事业编制。积极发挥单位主观能动性，根据岗位设置需求公开聘用专业技术人员。要完善分配激励机制，在现有的岗位绩效工资基础上，探索高层次人才、教育领军人才的奖励机制。财政部门在保障经费同时，加强非税收入管理，强化财政监管力度。
作为提供社会公共服务的主体，事业单位还将接受社会公众的监督。审计机关依法对事业单位实施审计监督。事业单位要编制年度报告，提交给举办主体、财政部门、国有资产管理部门、登记机关等，并在每年相对固定的时段向公众公开，接受政府及社会的评议。
对公益3类的事业单位：政府可以通过引导、鼓励，使其向企业发展，建立起现代企业制度。但经营性事业单位不一定都转为企业，因为公益性、非营利性公共服务也可以通过市场机制来实现，以减少浪费。需要转制成为企业的事业单位应当整合，把事业做大做强后再成建制地转企，从而最大程度地发挥事业单位分类改革的正面、积极作用，最大限度地减少其负面影响。在人员管理上，编制部门应允许用人单位有充分的自主权。在控制总量基础上，淡化编内与编外的区别，以岗位合同为依据，建立起灵活的用人机制。可以根据单位经营效果，加大绩效工资分配比例。要规范财务制度，加大财政、审计部门的监督力度。
分类改革是事业单位改革的基础。机构编制部门要承担起组织、协调、监督、指导的职责。一要进一步完善事业单位登记管理制度，加强对事业法人资质和依法运行的监督管理。二要根据不同类型事业单位的特点建立相应的绩效评价制度。编制部门联合财政、人事、国资、审计、监察等部门建立事业单位绩效评价管理机构，实行以结果为导向，社会公认的目标绩效管理。三加强事业单位财务收支和资产管理，完善公益服务的价格管理机制，提高公共投入的使用效益和公益服务的社会效益。
