行政判决书 （2008）东行初字第0020号 原告印中香等48人（名单附后） 原告暨诉讼代表人印品香，男，197 3年3月16日出生，汉族，村民，住射阳县特庸镇永兴村一组 原告暨诉讼代表人印书香，男，1952年5月26日出生，汉族，村民，住射阳县特庸镇永兴村一组 原告暨诉讼代表人印红香（又名印宏香），男，1955年10月21日出生，汉族，村民，住射阳县特庸镇永兴村一组 委托代理人徐宏兵，江苏盐城兴时代律师事务所律师 委托代理人徐金良，江苏盐城兴时代律师事务所律炳 被告射阳县人民政府，地址在射阳县合德镇红旗路42号 法定代表人顾强生，男，该县县长 委托代理人于渊，江苏盐城江珠律师事务所律师 委托代理人陈进之，男，射阳县人民政府法制科科长 第三人射阳县水利局，地址在射阳县合德镇体育路1号 法定代表人陆军，男，该局局长 委托代理人陈永奎，江苏盐城公正律师事务所律烟 第三人射阳县特庸镇永兴村村民委员会，地址在射阳县特庸镇 法定代表人沈阳兵，男，该村委会主任 委托代理人陈玉庭，射阳县特庸法律服务所法律工作者 原告印中香等48人不服被告射阳县人民政府（以下简称射阳县政府）《关于注销JN01701001等49本农村集体土地承包经营权证的决定》，向盐城市中级人民法院提起行政诉讼，盐城市中级人民法院于2008年2月19日作出（2008）盐行辖字第0014号《行政裁定书》，将此案移交本院审理，2012最新行政判决书。本院于2008年4月23日立案受理后，于2008年4月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因射阳县水利局、射阳县特庸镇永兴村村民委员会（以下简称永兴村委会）与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2008年5月1 3日公开开庭审理了本案。原告暨诉讼代表人印品香、印书香、印红香，委托代理人徐宏兵、徐金良，被告射阳县政府的委托代理人于渊、陈进之，第三人射阳县水利局的委托代理人陈永奎，第三人永兴村委会的委托代理人陈玉庭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告射阳县政府于2007年1月26日作出射政行决字（2007）1号《关于注销JN0170100l等49本农村集体土地承包经营权证的决定》（以下简称《注销决定》），其主要内容是：印中香等49户村民，1998年土地二轮承包时，特庸镇原永胜村村民委员会将境内的新洋港圩堤及圩堤外的43．56亩堆外地、柴滩发包给你们种植。经查，该宗地是由新洋港河泥沙冲积而成，其圩堤修建于民国年间，历经加固，二者属国家所有，为防洪保安需要。根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条规定，永胜村将该宗地以集体土地发包给你们，显属不当，所发证书应当收回。由于你们无正当理由拒交证书。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十一条规定，现决定注销．JN0170100l等49本农村集体土地承包经营权证。印中香等48人对《注销决定》不服，向盐城市人民政府申请行政复议，盐城市人民政府于2007年12月25日作出盐政复决字（2007）27号《行政复议决定书》，维持了被告作出的（（注销决定》。 被告射阳县政府在法定期限内向本院所举并经庭审质证的证据有： l、2005年1 0月10日第三人永兴村委会证明1份。拟证明集体土地的管理者认为争议土地并非集体土地。
2、《射阳县水利志》第二节防洪堤（第55页）l份。拟证明争议土地属新洋港河泥沙冲积而成。
3、2005年10月15日射阳县国土局座谈笔录1份。拟证明争议土地土改时未分配给农民。
4、2005年9月17日射阳县特庸镇农村经济经营管理服务中心（（关于原永胜村一组滩地有关情况的调查回报》1份。拟证明争议土地不是集体土地。
5、2006年12月20日射阳县国土资源局《关于位于特庸镇永兴村一组的新洋港圩堤及滩地土地权属争议的调查处理意见》l份。拟证明对争议土地按程序作出处理意见。
6、2007年12月25日盐城市人民政府盐政复决字（2007）27号《行政复议决定书》1份。拟证明复议机关作出维持（（注销决定》的事实存在。
7、2006年11月2日射阳县水利局《关于新洋港特庸段拓浚工程永兴村一组境内圩堤及滩地的确权申请》1份。拟证明是依当事人的申请受理的。
8、2006年12月21日射阳县委农村工作办公室《关于收回印中香等48户农户的建议》1份。拟证明县委经营权证书管理部门的意见是建议收回证书。 被告提供的上述证据均为复印件，与原件核对无异。 被告射阳县政府在法定期限内向本院提交的规章和规范性文件有：
1、农业部《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》；
2、国家土地管理局（1995）国土（籍）字第26号（（确定土地所有权和使用权的若干规定》；
3、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》。 原告印中香等48人诉称，2007年1月18日，原告得知被告于2007年1月1 7日发布《关于收回特庸镇永兴村印中香等49户农村集体土地承包经营权证的通告）），范文《2012最新行政判决书》。 该通告决定，原告在五日内交回所持的证书。原告不服，申请行政复议。然而，被告于2007年1月份又作出了《注销决定》。原告认为，被告作出的注销决定违背客观事实，程序违法，违反法律规定。原告请求撤销被告作出的《注销决定》。 原告印中香等48人在法定期限内向本院所举并经庭审质证的证据有：
1、1990年12月射阳县政府颁发给印中香等5人的《集体土地建设用地使用证》5份。
2、1995年2月印生香（（村镇建设工程施工许可证》1份。
3、1996年3月19日印金香《村镇工程建设许可证》、《村镇建设工程施工许可证》、《村镇规划选址意见书》和《建设用地批准书》各1份。
4、1984年4月7日印国庆《承包土地使用证》1份。
5、2006年9月22日原告委托代理人调查吉万新、韦玉庆、韦财鸿、韩学超、李学明、印贵祥、印鑫祥、韩凤英的笔录各1份。 上述第1至5份证据，拟证明争议土地性质为集体所有，土改前是有主土地，土改时争议土地已经分配给农民所有。
6、2007年9月25日谈话笔录1份。拟证明印中香等人使用的宅基地在争议土地之内，属集体所有。
7、2007年1月17日《关于收回特庸镇永兴村印中香等49户农村集体土地承包经营权证的通告》1份。拟证明被告决定收回印中香等49人所持的土地承包经营权证。
8、（（注销决定》1份。拟证明被诉具体行政行为的事实存在。
9、（2006）盐行初字第0019号（（行政判决书》1份。拟证明盐城市中级法院对原、被告争议土地的确权决定曾作出过判决。 原告提供的上述证据均为复印件，与原件核对无异。 被告射阳县政府辩称，被告所作的《注销决定》，事实清楚，程序合法，适用法律正确。根据第三人射阳县水利局的申请，被告经综合分析相关证据，依据土地管理法规及配套规定，能够认定该争议土地属于国家所有，之前向原告颁发的农村集体土地承包经营权证没有法律依据，应依法注销。被告请求法院维持《注销决定》。 第三人射阳县水利局述称，同意被告的答辩意见。另外，射阳县水利局就争议土地向被告提出确权申请符合法律规定。 第三人永兴村委会述称，射阳县政府作出的行政决定，事实清楚，证据充分，请求法院依据事实作出公正判决。 第三人射阳县水利局及第三人永兴村委会均未举证。 庭审质证时，原告对被告提供的第1至8份证据的真实性无异议。但认为第1份证据类似证人证言，第2份证据内容有误，不具有关联性，第3份证据不具有合法性，第
4、5份证据内容不客观，第6份证据决定错误，对第
7、8份证据，原告认为不具有关联性和合法性。 第三入射阳县水利局、永兴村委会对被告提供的所有证据的关联性、合法性和真实性均无异议。 被告对原告提供的第1份证据的关联性有异议，为其内容不能得出争议土地的范围，只能证明使用但不能证明所有权。对原告提供的第
2、3份证据，认为无关联性，不能证明土地属于集体所有，且系特庸镇人民政府颁发。对第4份证据，被告认为已不具有法律效力，发证的是特庸镇人民政府，与本案没有关联。对第
5、6份证据，认为证人应到庭作证，经质证才能作为证据使用，不具有关联性。被告对原告提供的第7至9份证据的真实性无异议。 第三人射阳县水利局、永兴村委会对原告提供的所有证据的质证意见与被告相同。 经庭审质证，本院对原、被告提供的所有证据的真实性予以确认。 经审理查明，射阳县新洋港圩堤形成于清代、民国年间，修建于民国后期，建国以后，逐年加修，圩堤外滩地面积逐年冲积增大，在圩堤外印家尖滩地达40余亩。土地一轮承包时，原永胜村将该宗地分给村民种植。土地二轮承包时，永胜村继续发包给原告印中香等村民种植。2001年，原永胜村更名为永兴村。2002年，水利部门对新洋港印家尖进行裁湾。因永兴村境内原新洋港圩堤及滩地权属问题，第三人射阳县水利局与永兴村部分村民产生争议。2005年10月10日，第三人射阳县水利局向被告申请确权，被告于2005年1 O月31日作出射政行决字（2005）5号《行政决定书》。原告印中香等48人不服，向盐城市人民政府申请行政复议，盐城市人民政府作出盐政复决字（2006）第17号（（行政复议决定书》维持行政决定后，印中香等48人不服向盐城市中级人民法院提起行政诉讼。审理中，被告于2006年11月20日作出射政行决字（2006）7号《行政决定书》，撤销了射政行决字（2005）5号《行政决定书》，原告未申请撤诉，盐城市中级人民法院于2006年11月28日作出（2006）盐行初字第0019号（（行政判决书》，判决确认被告射政行决字（2005）5号《行政决定书））第二项违法。2006年11月，第三人射阳县水利局再次向被告申请确权，被告于2007年1月1 7日作出《关于收回特庸镇永兴村印中香等49户农村集体土地承包经营权证的通告》，其主要内容是：1998年农村土地二轮承包时，特庸镇原永胜村（现为永兴村）村民委员会将该村境内的新洋港圩堤及圩堤外的4 3．56亩堆外地、柴滩作为农村集体土地发包给印中香等49户耕种。经查，该地实为国有性质，据此，决定对印中香等49户现有的农村集体土地承包经营权证予以收回，请印中香等49户将原证于5日内交回，并委托特庸镇人民政府代收。2007年1月26日，被告作出《注销决定》。印中香等48人对《注销决定》不服，向盐城市人民政府申请行政复议，盐城市人民政府于2007年12月25日作出盐政复决字（2007）27号《行政复议决定书》，维持了《注销决定》。印中香等48人仍不服，提起行政诉讼。 庭审辩论中，当事入围绕本案的争议焦点，对被诉具体行政行为是否合法进行了辩论。原告认为，有充分的证据证明争议土地属于集体所有的事实，且盐城市中级人民法院曾作出（2006）盐行初字第0019号《行政判决书》，认为被告以争议土地为国有的证据不足而确认其违法。被告在作出（（注销决定》时，争议土地是国有还是集体所有，尚未确定，被告以争议土地是国有为由注销原告的经营权证书，无事实依据，且被告在未对原告补偿的情况下，依法不能收回原告的经营权证书，更不能注销。被告认为，争议土地原本属国家自然资源，依法应当属于国有，该宗土地属堤防用地，原告的举证不足以证明土改时已分配给农民，故应认定为国有。被告注销土地承包经营权证的行为符合法律规定。两第三人与被告的辩论意见相同。 本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。该办法第二十条规定了四种应依法收回农村土地承包经营权证的情形。第二十一条规定，符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告。据此，被告作为县级人民政府依法具有在本辖区颁发和注销农村集体土地承包经营权证的职权。根据（（中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条和第二十一条的规定，收回土地承包经营权证是注销土地承包经营权证的前置程序。由于被告作出的《关于收回特庸镇永兴村印中香等49户农村集体土地承包经营权证的通告》没有适用法律、法规和规范性文件依据，该行政行为不具有合法性，因而被告作出《注销决定》亦不具有合法性。还有，在射阳县水利局与永兴村部分村民对争议土地存在争议、土地性质尚未确定的情况下，被告以争议土地为国有性质为由而作出《注销决定》，主要证据不足。依照（（中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第
（二）项第1目的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 撤销被告射阳县人民政府于2007年1月26日作出的射政行决字（2007）1号《关于注销JN01701001等49本农村集体土地承包经营权证的决定》。 案件受理费50元，由被告射阳县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。
审判长 邓正超审判员 宗彪审判员 苏学广
