浅谈退耕还林及应对策略
摘要：本文根据现在的中国实际情况，阐述了退耕还林的原则，范围，以及退耕还林区的特点，最后结合实际，概述了退耕还林的应对策略。
关键词：退耕还林；范围；原则；应对策略；
一、概述
我国首次提出退耕还林政策是在1949年4月发布的《保护与发展林木林业暂行条例（草案）》，该条列就规定：已开垦而又荒芜了的林地应该还林。尔后，退耕还林政策主要经过了三个发展阶段。第一阶段（20世纪70年代至80年代中期）：以营造商品用材林为主的退耕还林时期。第二阶段（20世纪80年代中期至90年代末期）：以营造经济林为主的退耕还林时期。第三阶段（20世纪90年代末期开始）：以营造生态经济林为主的退耕还林新时期。[1]2000年我国在西部13个省市区174个县开展了大规模的退耕还林试点示范，标志着退耕还林进入了一个新时期。2003年1月20日，中央实施《退耕还林条例》，进一步完善了该政策的完整性。
退耕还林的主要方针是“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”：从保护和改善生态环境出发，将易造成水土流失的坡耕地有计划、有步骤地停止耕种，按照适地适树的原则，因地制宜的植树造林，恢复森林植被。
到2010年为止，我国的退耕还林政策取得了显著地成效。从1999到2007年末，我国已退耕还林4亿亩，总投资4300亿元。
二、退耕还林的原则
退耕还林首先必须坚持生态优先，以调整农村产业结构、发展农村经济，防治水土流失、保护和建设基本农田、提高粮食单产为基础，有计划有步骤地实施退耕还林政策。其主要的原则有：
1.统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效；
2.政策引导和农民自愿退耕相结合，谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益；
3.遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理；
4.建设与保护并重，防止边治理边破坏；
5.逐步改善退耕还林者的生活条件。
三、退耕还林的范围及特点
退耕还林工程建设包括两个方面的内容：一是坡耕地退耕还林；二是宜林荒山荒地造林。退耕还林工程是一项十分艰巨和复杂的系统工程，是一项在我国涉及面最广、政策性最强、
群众参与度最高的生态建设工程。它的实施范围主要处于我国西部和中部地区，往往是水土流失最严重的生态脆弱区，也是最为贫困和落后的地区。
1.退耕区的自然条件
依据《退耕还林条列》退耕还林主要包括三类地区：
（一）水土流失严重的；
（二）沙化、盐碱化、石漠化严重的；
（三）生态地位重要、粮食产量低而不稳的。其主要的标准是：丘陵区；山区；水土流失严重，粮食产量低而不稳、坡度在6度以上、农民已经承包或延包的坡耕地；平原区；风沙危害严重、粮食产量低而不稳、农民已经承包的沙化耕地等。
退耕区多属于自然环境恶劣、交通不便的山区或半山区，平川谷地很少，根据调查的市县，平地多在10%以下，山地和丘陵地占90%以上，这种自然环境面临的最大问题是水土流失。以神池县为例，全县水土流失面积127740公顷，占到土地总面积的88.6%，年侵蚀模数8900～22000吨／平方公里，年流失肥土1957.3万吨，全氮含量约4.6万吨碳铵，速磷含量858吨过磷酸钙。水土流失使退耕区的耕地变得更加贫瘠，粮食平均每市亩产量只有150斤左右。
2退耕区的经济状况
退耕区的经济状况一般都较差，在退耕区的贫困县中，贫困人口的比重是比较大的。
[2]如柳林县2001年总人口为28.54万人，贫困人口为16.18万人，占到56.71%，占农业人口22.80万人的70.96%；方山县总人口为13.69万人，贫困人口为11.47万人，占到83.79%，占农业人口11.53万人的99.48%；神池县总人口为10.47万人，贫困人口为7.33万人，占到70%，占农业人口8.76万人的83.68%；五寨县总人口为10.94万人，贫困人口为7.76万人，占到70.89%，占到农业人口9万人的86.22%。
3退耕区人口与耕地、粮食关系变化
1) 耕地的变化特点
在中国的多数地区，随着经济社会的发展，建设用地增多，耕地面积不断减少。但在大家所调查的退耕区中，多数表现为相反的情况，即耕地面积存在增加的现象。例如，吕梁地区2001年有耕地572113公顷，分别比1980年和1949年多出95413公顷和 15613公顷；柳林县2001年耕地面积为46153公顷，分别比1980年和1949年多出 7626公顷和1086公顷；方山县2001年有耕地25500公顷，分别比1980年和1949年多出8200公顷和2047公顷；神池县2001年有耕地59520公顷，分别比1980年和 1949年多出8587公顷和15553公顷。虽然这些地区的耕地总面积存在增加的情况，但在人均耕地面积上却与其他地方表现为同一倾向，即：人均耕地在不断地减少。这是由于人口的不断增加所致。
2) 粮食的变化特点
北方的退耕区多属干旱或半干旱区，干旱发生的频率高而且严重，从而对当地的粮食生产造成极大的影响，年与年之间的粮食产量波动很大是该类地区最大的特点。以吕梁地区为例，1990年以来的粮食产量超过100万吨的年份有3个，最高为1996年，110.75万吨。而产量在50多万吨及以下的年份也有3个，其产量不及最高年份的50%，最低的2001年产量只有40.24万吨，仅为最高年份的36.33%。柳林县1990年以来的年度之间粮食产量波动更大，最低的2001年产量仅543.6万公斤，只有最高年1996年7139.2万公斤的7.61%，人均粮食只有19.05公斤。所调查的几个县2001年的人均粮食均不足100公斤。
上述表明，退耕区的人口生存条件是比较差的。由于自然环境条件所限，不少成灾年份对人口的生存影响很大。退耕区自然条件现状的形成与历史上人口的增长和活动关系密切，同时也与今后人口的发展关系密切。
四、退耕还林的政策
1.主要方针：要实行“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个人承包”的政策措施。把 握林权是核心，给粮是关键，种苗要先行，干部是保证的主要环节，集中连片，形成规模，达到退得下，稳得住，能致富，不反弹 。
2.补助政策
粮食：黄河和海河流域每亩退耕地每年200斤，长江和淮河流域每亩退耕地每年300斤。补助粮食一般为小麦原粮，不同地区确需调整粮食供应品种的由省政府确定，补助粮食必须达到国家规定的质量标准。补助年限：还草补助2年，经济林补助5年，生态林补助暂按8年计算。
现金：每亩退耕地每年补助现金20元。补助年限和粮食补助相同。
种苗和造林费：每亩一次性补助50元。宜林荒山荒地、荒滩、荒沙造林补助标准，只补助种苗和造林费，每亩一次性补助50元。
税费：免征农业税，对应税耕地，自退耕之年起，不再征收农业税。
3.约束政策：
退耕地造林后，禁止间作粮食和蔬菜。在确保地表植被完整，减少水土
流失的前提下，可采取林果间作、林药间作、林竹间作、林草间作、灌草间作等模式，实行立体经营。
退耕还林后必须实行封山禁牧、舍饲圈养，管护好林地免受人畜危害，确保造林的成活率、保存率。
尚未承包到户及休耕的坡耕地、沙荒地、荒滩地造林，只给予每亩50元的种苗补助。
4.权益：
实施退耕还林后，必须确保退耕农户享有在退耕土地和宜林荒山荒地上种植的林木所有权，并依法履行土地用途变更手续，由当地县级人民政府发放林权证。
对退耕农户不得以任何形式将补助粮食折算成现金或者代金券发放；种苗和造林补助费发放形式，由各地根据实际情况确定，要尊重退耕户的意愿，其费用只能用于种苗、造林补助。
5.主要指标：
退耕还林要以营造生态林为主，营造的生态林比例以县为核算单位，
不得低于80%，经济林比例不得超过20%。坡度在25度以上的坡耕地（含梯田）、水土流失严重或泛风沙严重、及一切生态地位重要地区必须营造生态林，要按照先陡坡后缓坡的原则进行退耕还林，还林后实行封山管护。在雨量较多，生物生长量高的缓坡地区，可大力发展速生丰产林、竹林和生态经济兼用林，适当发展经济林，对超过20%的经济林地，只补助种苗费。
退耕农户在完成现有耕地还林后，由县或乡统一组织，应继续在宜林荒山、荒沙、荒地造林。
参考文献：
[1]于泽民．我国的退耕还林研究进展[J]．内蒙古环境科学，2009，12(6)：119-124．
[2]吕金芝．中国退耕还林工程对粮食产量影响分析与测度[J]．林业经济，2010(1)：
78-90．
