禅城区城市管理工作现状、思考及对策
佛山市禅城区张槎街道办副主任 陈丰顺
城市管理工作是一项涉及面广、综合性强的系统工程。当前，禅城区大力推进“两转型一再造”，发展精品经济，建设精品城市，提升城市形象，全面提高中心城区的综合竞争力，确立广佛第二核心地位的发展战略，对禅城区的城市管理工作提出了全新的要求和严峻挑战。通过对基层城市管理工作的调研，从体制和机制对基层城市管理工作的现状、存在的问题进行了分析和思考，并提出了相应的对策和建议。
一、城市管理工作的回顾
2004年实行城市管理综合执法体制改革以来，各级政府高度重视城市管理工作，城市管理的重要性得到社会各界的普遍认可，城市管理的意识基本确立并得到不断加强，初步形成了“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理新体制，城市管理取得了一定的成效。一是大城管格局基本形成，形成了以区城管委办牵头，统筹组织，各职能部门各司其职，齐抓共管的工作机制。二是强化属地责任，街镇的属地管理意识不断加强，充分发挥了基层的工作优势。三是城管执法机构健全，执法队伍建设不断加强，文明执法、人性执法的良好形象得到社会普遍认可。四是城市管理力度不断加强，环境整治力度不断加强，市容市貌得到持续改善。五是城市管理新机制有新的突破，陆续建立了村（居）、商圈、工业园城管工作站，发动村（居） 及社会各界的力量参与城市管理工作，取得了较好的效果。
二、城市管理工作中存在的问题
（一）城市管理的体制仍然不顺
“两级政府、三级管理”的城市管理体制中，市、区定位比较清晰，职责比较明确，运行也比较顺畅，但区的职能部门之间及职能部门与街镇之间的职责不清，责权利不统一，责任分工随意性较大，街道办一级更为突出。街道虽然只是政府派出机构，但在城市管理方面很大程度上行使着政府的职能，充当着组织者、协调者的角色，是城市管理的重要层面，但目前的街道由于受传统管理体制的约束，体制性障碍比较突出，赋予的管理权限和相应的财权已远远不适应新时期的发展要求，与街道负总责的地位不相称。这种体制设计不可避免地导致街道在城市管理中非常被动，管理效率亟待提高。突出表现在：
1、街镇负总责、属地化管理的要求与街镇所拥有的财权、管辖权等资源、手段严重不相称，街道责大权小。如目前禅城区环境卫生、市政、园林绿化管理的主要资源掌握区的专业部门，管理权限并没有下放属地，而要求街镇负总责就勉为其难了，效果也可想而知了；城管执法分局作为区的派驻机构，名义上街镇对其具有领导权，但人、财、物都隶属于区的上级部门，街镇连考核权都没有，这种机制的效果肯定大打折扣。
2、条块关系不顺，部门管理职责不清
过于强调属地责任必将导致专业部门工作主动性不够，依赖性严重；职能部门权大责小，职
责不清，履行职责及工作效果如何甚少考评和责任追究，街镇在城管工作中难于进行协调和有效管理。属地责任的惯性思维，导致有些部门并不是从更好解决问题出发，与街镇共同研究、分析，想方设法共同完成任务，而是一推属地了之，有的甚至把街镇当成本部门的“腿”或“突击队”、“工作队”，认为属地负责制，什么任务都下放给街镇，导致街镇任务远远超出职责范围，工作效果也难以确保。
（二）城市化、社会变革和转型给管理工作带来新的课题，需进一步提高现代化管理水平
首先，伴随着市场经济体制的建立，一方面新的经济组织和大量无主管单位不断出现，社会单位随着结构调整和经营环境发生变化，以往的管理模式显然已难以适应形势的需要。另一方面市场经济体制从根本上改变了城市居民的“单位制”属性。城市管理，从根本上说是对“城市人”行为的管理，是对个别“城市人”或城市人群的不规范行为的约束，从而维护“城市人”共同的整体的长远利益。在市场经济条件下，城市居民固定地从属于一定“单位”的管理体制被打破了，“单位人”成了“社会人”，城市管理面对的是众多的分散的无序的个体，其管理的复杂性和难度大大增加。
其次，伴随着城市化进程的加快，城市人口迅速膨胀。随着城市化步伐的加快，城市建设的速度正以前所未有的速度向前推进，城市规模迅速扩大，城中村问题突出，大量外来人口涌入城市，城市人口规模日益扩大必然加大管理难度。例如禅城区张槎街道，户籍人口仅约8万人，而外来常住人口达到25万人，管理难度可想而知。尤其是，许多外来人的生活方式和行为习惯都带有深深的农村人的烙印，从农村人向城市人的转变需要一个相当长的潜移默化的教育过程。城乡统筹发展的根本出路在于城市的和谐发展，也只有城市的发展才能解决我国庞大的社会就业需求，因此，城市人口的膨胀及外来人口的生活方式和行为习惯将在相当长的时期内困扰城市的有效管理。
此外，社会变革和转型不可避免地导致社会群体利益的分化和重组，对社会制度建设和道德重建提出了迫切的要求，对城市管理提出了全新的挑战。禅城区作为改革开放的先行地区，经济发达，市场化程度较高，上述因素更显得突出。
（三）伴随着经济社会的快速发展，社会矛盾日暂复杂，城市管理的执法环境亟待改善
随着城管综合执法工作的深入开展，一些深层次的矛盾也逐步显现，其中体制、机制和执法环境中的障碍问题困扰着执法工作的推进，甚至影响着城管执法改革的方向和执法者的信心。
一是城市经济社会发展不平衡，发展成果分配不均、占有资源的不同及社会保障存在盲区等，形成了为谋求生计的弱势群体的生存权与城市环境品位权之间的矛盾，导致执法环境的恶化。
二是法律法规的支撑和保障不够。目前，严格来说，城管的存在在法律上的依据是比较牵强的，只有行政处罚法第16条中“相对集中行政处罚权”勉强可以作为城管存在的理论依据，但城管本身的性质、组织、职权范围是没有任何法律规定的，而现行有关城市管理方面法律法规，如《城市规划法》、《环境保护法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市道路管理条例》等都明确规定各业务行政主管部门行使处罚权，这些法律、法规从效力上高于政府规
范性文件和地方性法规，从内容上与《行政处罚法》发生明显法律冲突。这使得城市综合执法机构执法依据显得不充分，执法效力和认可度不高，法律层面的支持和保障不够。
三是城管执法作为城市综合执法的执法主体，承担了规划、建设、市政绿化、环境卫生、工商、环保等职能部门的管理难点，客观上集多部门难点于一身，集多种矛盾于一体，面对众多违法主体，不可避免地站在各种社会矛盾的风口浪尖，且同情弱者的社会舆论导向及社会时有发生的不文明城管执法行为也在很大程度上影响执法环境的改善。
四是在现行法律和制度下，严格执法与文明执法无法达到统一，执法者与执法对象通常情况下是对矛盾体，互不相融，要达到严格执法，只能通过强制力强制要求管理相对人执行法律，甚至运用粗暴、不文明的手段以达到严格执法的目的。但是，在城市管理综合执法领域，由于缺乏行政制度强制执行权，许多行政权无法落到实处，一些拒不执行甚至暴力抗法的情况得不到有效控制，导致行政权疲软。而要做到文明执法，保持与执法对象的和睦关系，就会牺牲法律法规的权威性，致使执法对象对执法的严肃性产生怀疑，产生对违法行为免受处罚的侥幸心理。
（四）城市基础设施建设与管理理念有待转变
一是城市建设理念侧重于考虑城市品味权，追求景观的亮丽，而功能配套设置上人文关怀略显不足，如人行天桥或隧道的设置、果皮箱的配置、道路建设和改造时非机动车道和人行道的安排等等还有待优化、提升；二是重建设轻管理的观念还没有根本转变，比如建设时较少考虑日后管理的需要，建设资金容易落实而日后的管养资金难以到位等等；三是主体设施建设较重视而配套设施的建设重视程度不够。
三、对策和建议
（一）依法确立街镇在城市管理工作中的职能定位
一是要准确定位。建国初期，街道办事处作为政府的派出机关，职能定位比较明确。近几年来，街道职能随着改革的深入和城市的发展而不断发生变化，目前，禅城区的街道办按特大镇设置，但街道职能的定位不够明确，部分职能处于模糊状态，实际工作中的问题和矛盾日益显现。突出表现为：作为政府派出机关的性质与实际地位和作用不相适应；机构设置和人员编制与所担负的任务不相适应。因此要理清思路，从法律地位上对街道职能进行准确定位，结合禅城区的实际，提出明确具体的街道职能和工作任务，并有切实可行的政策措施相配套。
二是要职权利统一。近几年来，随着属地责任的进一步强化和管理重心的下移，区一级层面的城市管理任务及社会管理任务很多都下放给了街镇，而街镇因没有行政指挥权、执法权，使许多工作无法落实到位，这种管理体制的改革在很大程度上更多的是责任下移，随意性大，形成了“漏斗效应”，导致街镇一级不堪负担，面临“无限责任与有限权力”之间的矛盾，如清理占道经营、环境卫生、无证照经营、违法建设、污染企业关闭与搬迁、整顿黑网吧等，区政府要求街镇负总责，而审批权、执法权却在上级职能部门，导致了审批、清理管理相脱节，造成有权的不让管，无权的要管却管不了的被动局面。因此，迫切需要厘清职能部门和街镇的工作职责和任务分工，做到职权利统一。
（二）加快推进“条专块统”的改革，健全街镇综合管理的体制和机制
理顺街镇与政府职能部门的关系，强化街镇在城市管理工作中的重要地位。街镇是最基层的行政组织，是城市管理工作的基础和前提，是最典型的“块”。街镇对辖区城市管理工作负总责，行使综合行政管理职能。街镇作为区政府的派出机构，应该赋予其对辖区负总责的责任，同时给予必要的权力，以“块”为主，以“条”为辅，“块”为领导，“条”为指导，彻底解决条块分割问题。
1、要强化街镇“块统”的体制。建立“两级政府、三级管理”的新体制，核心问题是改变条块分割，实行分级管理，进一步加强街镇这一管理层次，做到条块结合、以块为主，更好地发挥街镇这一层次在辖区中的综合管理职能。因此，要理顺管理体制，街镇和区政府有关职能部门驻街道的派出机构，应是领导与被领导的关系，而不是平行关系。按照行政管理的职能，原则上应与街镇对应设置，且派驻部门的负责人应接受街镇和区上级部门的双重领导，街镇对干部的考核、任免有否决权。
2、强化街镇“块统”的工作机制。切实加强街镇 “块统”的能力，强化街镇对专业管理部门综合协调权、指挥权和监督权，确保“条条”的职能真正落实到位，确保市区政府有关城市管理的决策在街镇得以全面落实。
（三）结合当前机构改革、推行大部制的契机，整合行政管理资源，理顺城市管理体制、机制
目前，区级各专业职能部门城市管理力量分散是制约城市管理水平提高的重要因素之一。一方面城市管理资源分散，职能交叉；另一方面城市管理处置力量各自为政，存在着“既多又少”的怪现象，突出表现在：一是各专业职能部门都配备有自己专业的巡视、处置队伍，累计总人数超过实际需求量；二是每一个专业职能部门又都反映力量不够，无法满足管理任务的需要。因此，高效整合分散的城市管理资源，对降低行政成本，提高管理效能，都具有重大意义。
一是将区多部门承担的城市管理的职能进行整合，组建城市管理的专职机构，如可将交通、公路、市政等部门各自承担的道管养职能整合，日常管养与行政执法整合，由一部门承担，最大限度地避免推委和扯皮。二是重新界定综合执法的范围，可将原由综合执法承担的专业要求较高的职能剥离，划归原职能部门行使。三是在理顺职能部门职能的基础上，明晰区与街镇的管辖权与财权，同时探索大胆放权，赋予街镇一级更大的权限，发挥基层在城市管理中的积极性和主动性。强化街镇“块统”的工作机制，为分散的各种城市管理资源的有效整合提供了有利的基础平台。四是引入市场机制，将城市管理中能由市场解决的事务剥离出来，实行市场化运作，如环卫保洁、园林绿化管养等等。
（四）大力推进“两转型一再造”，坚定不移发展精品经济，建设精品城市
由于历史原因，禅城区产业结构中，针织、陶瓷、童服等传统产业比重较大，低端的产业客观上聚集了大量的低素质外来人口，大大增加城市管理难度。我们要坚定不移加大产业结构调整力度，实施“双转移”战略，促进经济增长方式的转变，推动城市发展转型，建设精品
城市，吸收高素质外来务工者，提升人口整体素质，为提升城市管理水平创造一个较好的人文环境。
（五）探索与创新，寻求和谐治理摊贩，树立城管权威与形象
我区的城市管理中，摊贩经济以及由此产生的影响交通、市容秩序、卫生等问题占据了城管相当大的精力，且管理成效甚微。无须讳言，在现有法制、机制、体制框架下，城管执法尤其是对流动摊贩的执法显得非常尴尬，面对客观现实，城管在弱势群体的怨声中履行神圣使命举步为艰。因此，如何调和城市的“面子”和摊贩的“肚子”之间的矛盾，寻求城市品位权与弱势群体生存权的博弈中共赢，是城市管理执政者的一大挑战。建议禅城区参照其他城市如乌鲁木齐、南京等的成功做法，按照标本兼治、重在治本，疏堵结合、因势利导，条块结合、以块为主，差别管理、分类整治的原则，在充分论证、听证的基础上，尝试将辖区内划分为三种区域：一是严禁区域，即禁止任何形式的乱设摊行为；二是严控区域，即禁止设置临时摊贩集中点，但对居民日常生活需要的小型修理摊酌情疏导，规定设置方位的路边摊；三是控制区域，即设置临时性集中疏导点，如简易集市，引导摊贩入点经营，可采用市场的手段，出让城市可经营权，收取低廉费用，用于规范管理重点用于维持秩序和卫生保洁的需要。通过疏堵结合，规范管理，既可解决部分弱势群体的就业和生存需要，又能减少城管与摊贩的冲突，营造社会和谐，树立城管的良好形象
