中国行政改革动力，阻力制度分析
摘要】： 改革是权力和利益关系的重新调整，它不可能使所有人 在同样时间获得相同的收益。因此，改革必然会遇到阻力。 行政改革成功与否取决于动力和阻力两种力量的对比和相 互作用。长期以来，人们对行政改革的动力、阻力多从政治 学和管理学的角度进行研究，无可否认，这种研究有它特定 的价值，但在科学快速发展的今天，局限于这种方法有失全 面。本文试图利用制度分析这个崭新的分析方法，重新考察 我国行政改革的动力和阻力，旨在通过这种带有前瞻性的探 讨和研究，为我国行政改革的制度创新提供某些有益的启 示。本文共分四部分： 第一部分是对制度分析方法的一般介绍。介绍了新制 度经济学说的几个核心概念和理论；考察论证了制度分析方 法对中国行政改革的适用性。 第二部分是对中国行政改革动力、阻力的具体分析。笔 者采用制度分析中个体主义的研究方法，从社会地位、偏好 显示和收益预期三个角度对社会利益群体进行考察；本部分 包含三个层次，首先从社会利益结构，以社会各阶层成员为 考察对象；其次从层级内结构，以行政机构为考察对象；第三 层总结行政改革的动力、阻力，并在分析个体理性的基础上， 提出了消减阻力、增强动力的思路和方法。 第三部分是分析促成中国行政改革动力、阻力的制度安 排。本部分从集体理性的角度，分析促成中国行政改革动 力、阻力的制度因素。笔者从政治制度、经济制度和文化制 度三方面考察，认为当前我国行政体制（制度）变迁主要受到 四种约束，即：人性假设的约束、制度偏好的约束、制度知识 的约束、环境约束。 ‘第四部分是进一步推进行政体制（制度）变迁的制度创 新。笔者认为由于个体理性与集体理性存在一定矛盾，所以 要解决二者冲突必须进行制度创新，通过创新设计一套有效 的机制，从而在满足个体理性的前提下达到集体理性。当 前，中国行政体制咳度）的创新包括三方面：正式约束的创 新；非正式约束的创新；实施机命的创新。
关键词：中国特色；行政管理体制；责任;法治； 服务；廉洁
一、引言
《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》指导思想中提出要按照服务政 府、法治政府、责任政府、廉洁政府要求深化行政管理体制改革，总体目标是 到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制，建设人民满意政 府[1]。由此可见，服务、法治、责任、廉洁是中国特色行政管理体 制改革的指向，是总体目标的显著特征，改革总体目标和这些要求之间的关系 性质和动态构架决定了中国行政管理体制改革的特性，也是引导改革实践和政 府转型的灯塔，不能厘清它们之间的关系特性和互动机制，构建理论上的中国 特色行政管理体制将是支离破碎的。
要回答这些问题，就必须从比较公共行政的视角，对中国特色行政管 理体制改革的特色问题进行比较。比较公共行政比较什么呢？美国学者海迪认 为，比较行政尽管有不同的
］（．视角，但最基本的是“作为焦点的官僚制”[ 2p78)。他的比较分析从党政关系入手,分为发达
国家公共行政和发展 国家公共行政,之后又细分为政党主导型官僚体制和官僚主导型官僚体制，我 国被其划分为第二类发达国家的政党主导型官僚体制。因此，本文也认同政党 主导型官僚体制这一划分。
张立荣教授认为，中国特色国家行政制度主要包括单一制国家元首制度，国务 院制中央政府制度，民主集中制基础上的行政首长负责制，中国共产党主导的 多位一体的决策执行制度，以及内外结合的行政监督制度。这是一种静态比较 分析，使分析具有很好的基础。但是，本文所做的比较研究，不是基于制度静态结构的比较，也不是对中外官 僚体制进行全面对比，而是从行政改革的动态视角，运用比较行政的方法，从 改革总体目标、要
求关系方面进行比较，从而找出改革应然的理路。
二、中国特色行政管理体制改革总体目标与要求关系构架
法治、责任、服务、廉洁是人民满意政府的基本要素，也是行政体制改革 的长期目标指向，但是这些特征也是西方国家政府治理的基本理念和改革方向 ，如何赋予它们中国特色内涵，塑造适应科学发展、社会转型和利益关系深刻 变革、公共服务需求增长和结构调整的行政管理体制，是行政管理体制改革中 国特色的显性问题。
（一）责任政府——中国特色行政管理体制的关键特征，是行政权力本原问题 和行使方向质的界定。深化行政管理体制改革，建设服务型政府，核心在于责 任的实现。比较行政视角下中国特色责任政府有自己的独特涵义:
一是决策与执行责任主体中党政结构居主导地位。责任政府首先是决策责任问 题，我国政府决策体系存在宪政结构和党政结构,其中宪政结构更近似于执行 结构,党政结构更接
］（．近于决策结构[3p89)，党政结构成为责任 政府的主体。与之相比，当代西方国家政体主要
划分为熔权制、分权制和监督 仲裁保障制，与此相适应，责任政府主体的责任主体有三种类型：狭义政府或 其中的内阁；作为行政首长的总统；作为监督仲裁保障人的总统以及狭
］（．义政府 [4p181)。
二是责任内容的有限框架下增长和动态性。政府责任跟政府职能是紧密联系的 ，中国特殊国情决定了中国政府责任的宽泛性、增长性、变迁性。责任主体明 确后，责任内容就是政府职能的契约安排，即拥有多少权限、承担多少职能、负担多少责任。这种责任安排是动态的，职能内容和结构也是动态的，固守古 典主义的教条来处理现代经济社会问题，只能给予政府“刻舟求剑”的形象。 政府的责任是有限的，但同时又是无限变化的，因此职能重点和结构也会随之 变迁，而且呈不断扩展之势。
三是从责任与权力的配置看，要从注重权力的分配，转向以责任为基础的权利 分配。责任和职权是通过何种途径赋予政府的呢？第一，通过公共舆论,这是 公民或者选民们对政府职能形成观念的焦点。第二，通过危机事件引导立法, 形成关于某项新的责任和职能的契约框架。因为，在当前中国政体发育程度下 ，公民是一种被动政府责任监控者。这两种途径都最终依赖于政治推动，最容 易触动政治强人神经的就是危机事件。
四是问责形式上以自上而下为主。《意见》中决定推行政府绩效管理和行政问 责制度；建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。健全以行政首长 为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度， 提高政府执行力和公信力。不难看出，它的问责方向是一种明确的界定。
中国特色责任政府建设应当明确以下几点：
1．中国特色的责任政府，应该是责任政党政府。责任途径不是简单的宪政问 责，而且应该包括党政问责。建立责任政党政府，在问责的对象上，不仅是狭 义的政府首长问责，而且是党委负责人要同时问责，因为党委系统在决策上承 担责任，居于主导地位，离开这一点，责任政府在中国国情下意义就大打折扣 。
2．责任内容上是扩张的有限政府，有限政府不是小政府。中国的国情和经济 社会深刻转型决定了，政府经济和社会政策必须不断适应工业化和城镇化进程 需要，对宏观经济干预不断深入，一些政府职能不断扩张，政府责任自然根据 国家的法规而不断拓展，而有些职能和责任则不断削弱，因此政府责任问题不 是减少的问题，而是如何调整和适度增长的问题。
3．在问责主体上，应当合理化；问责程序上应做到规范化；涉及政府绩效问 题，谁设置的考核，谁负责问责。关于政府工作涉及权利问题，应当由公众通 过法律途径问责；
涉及政府整体战略任务绩效问责，应当由民众代议机关问责 。涉及党群机关的行政责任问题，应当通过党的纪检组织和上级组织及人事组 织问责，可以探索党的代表会议问责机制。在决策问责和执行问责上有必要分 开考核，决策责任在党委，执行责任在政府。
（二）服务政府——中国特色行政管理体制本质属性的注解。服务是 责任的履行，是法治的重要部分，是满意的核心要素，是廉洁的必要条件。任 何政府都具有阶级属性和社会属性，西方国家服务政府改革与实践强调公平正 义、服务质量和效率的统一。比较行政视角下中国特色服务政府具有自身内涵 ：
一是从服务对象上讲，西方强调顾客导向，为公民服务，中国强调为人民服务 ，两者不尽相同。但是，这仅是概念上的区别。
二是服务的主要区别在主体和内容上。显然我国服务特色属于强政府特色，尽 管市场替代逐步加强，但是强政府仍然是显著特征。在服务内容上，我们的政 府仍然是经济建设服务型政府，具有统筹经济服务和社会公共服务的特点。从 地方到中央的关系看，经济服务型政府仍然占主导地位，这是由现时期中国的 基本国情和基本政策决定的。从行政改革的动因看，主要是构建与科学发展相 适应的体制，更多地运用经济手段、法律手段并辅之以必要的行政手段调节经 济活动，增强宏观调控的科学性、预见性和有效性，促进国民经济又好又快发 展。
行政改革最大的阻力来自于行政系统，来自于政府及其公务员。从理论上看，２０年来，我国社会的各个层面在政府的领导下，发生了深刻的变革，但这些变革的内容和范围主要是非行政系统的行政环境或者是在行政系统自身的非核心、非框架部分。随着改革的深入，中国的改革逐渐到了这样一个阶段：在继续推进社会经济文化系统改革（这种改革仍由政府设计、领导、发动和操作）的同时，必须对政府自身或自身的核心部分进行改革。这样，中国的行政改革本身就出现了一个非常特殊的悖论：政府既是行政改革的设计者、组织者、实施者和推动者，又是被改革的对象和被改革客体，改革的主体和客体二位一体，所以，行政改革在很大程度上是一种基于外部压力的、被动的自我“手术”。当这种“手术”需要伤筋动骨，改变有利于政府及其人员权力和利益格局的时候，行政改革的特殊阻力就产生了。这一悖论所产生的制约性会通过公务员———改革的具体操作者而体现出来并得以强化。显然，再科学、再完善的行政改革方案，如果在公务员这一方面受到阻滞，它们都会走样、变形，甚至流产。产生于公务员的阻力，可进行如下的概括：
１基于利益和权力的调整而产生的阻力。如前面所指出，改革是权力和利益的再调整、再分配。这种调整和分配的任何举措均会涉及到现存的权力格局和利益格局。公务员是国家行政权力的载体，权力是能为局部和个人带来利益的条件之一。尤其中国社会是一个“行政化的社会”，（参见孙贵洪：《论中国社会的行政化力量》载《中国行政管理》１９９３年第８期）行政权力对社会生活进行广泛深入的指导、协调及干预和控制，社会现象、社会关系无不围绕行政权力而呈现、形成、展开，即便是在资源配置市场化的条件下，政府权力在社会生活中也将扮演不可替代的作用。公务员属于社会中权力和利益的既得者阶层，任何改革的大动作无疑会使他们相当一部分既得利益丧失，产生抵制是必然的。
２基于习惯和官本位意识产生的阻力。改革本身就是对既定模式和习惯的一种否定，因此，它必须要受到习惯势力的阻挠和影响。对公务员，尤其是对可能被精简掉的公务员来说，行政机构改革意味着自己现存的工作方式、工作内容、工作环境、行为模式等的重大改变。这可能导致留恋目前状态，死抱毫无希望的习惯不放的阻力的出现。另一方面，官本位意识在中国国民意识和社会文化中占有重要地位，“官”被看成是身份和地位的最好体现，官职级别的高低是衡量一个人价值与成就的最主要标尺，且各项福利待遇与官职紧密关联。因此，为官只能上不能下，机关只能进不能出，一旦离开官场便人走茶凉，事事难办。这种社会思想氛围，是广大公务员走出机关，下海分流的一大思想障碍和阻力。
３基于对不确定性的忧虑而产生的阻力。心理学的研究表明，不确定性因素使人产生紧张和忧虑。对公务员来说，本次行政改革，尤其是地方政府的机构改革，存在许多不得不忧虑的不确定性因素。如本职能部门能否被撤消？精简人员时，自己是否属于被分流之列？若被精简，自己的出路是什么？前途如何？这些忧虑使公务员产生压力，如不能持正确的态度，就会使他们对改革产生怀疑，进而形成消极态度和抵触性行为，防碍和制约改革的顺利进行。４基于依赖性而产生的阻力。我们管理体制的高度集权性，造成下级机关和下级人员缺乏创造性和主动性，事无俱细依靠上级的指示、指导和推动，而且这种依赖性有时被看成是稳重老练的表现。固此面对矛头针对自己权力和利益的行政改革，大家更是不能也不愿为天下先，“不推不动”，互相观望和等待，可能造成“上动下不动，越动越被动”的局面，坐失良机。
５基于曲解而产生的阻力。一个人一旦确立起自己的态度体本系之后，就必然对外部输入的信息在既定的态度体系框架内作出反应。每个公务员对当前行政改革的目的、机制和前景是怎样理解看待的，出入会很大，其结果可能导致基于理解不清或理解混乱而抵制、干扰改革。如许多人对市场经济无非又是换汤不换药，重走“膨胀—精简—再膨胀—再精简”的老路。因此，就用前几次改革的“经验教训”对待这次改革，以不变应万变，对改革持消极、应付和观望的态度。这种因曲解而产生的阻力一般比较持久，具有顽固性。
从行政改革实践的经验教训看，改革开放以来的历次行政改革之所以未能走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，一个不可忽视的原因正是行政系统自身的阻力。指出这一点，我们就不难理解，为什么设计良好的改革方案在实际的操作中走形变样，出现只放包袱不放权力，上有政策下有对策，强化创收弱化服务，实功虚做，隔靴搔痒，玩数字游戏，换汤不换药，该加强的职能得不到加强，需要撤并的部门反倒不断壮大等等现象，导致改革走过场。
参考文献：
［1］中共中央关于深化行政管理体制改革的意见［N］.人民日报， 2008-03-05(1).［2］［美］费勒尔•海迪.比较公共行政［M］.北京:中国人民大学 出版社,2006．［3］张立荣.论有中国特色国家行政制度［M］.北京:中国社会科学 出版社,2003．［4］蒋劲松.责任政府新论［M］.北京:社会科学文献出版 社,2005．
［5］刘靖华，姜宪利.中国法治政府［M］.北京:中国社会科学出版 社,2006．
［6］吕祖礼.新加坡为什么能？一党长期执政，何以保持活力廉洁［ M］.南昌:江西人民出版社,2007.
［7］薛刚凌.行政体制改革研究［M］.北京：北京大学出版社，2006 ．［责任编辑：岳 林］
