我国投资体制改革进程
我国投资体制和投融资机制20多年来发生了很大变化：一是投资主体多元化。1980年时．在全社会固定资产投资额中，国有经济投资所占比重达82％，集体经济占5％，个体和其他经济占13％。而2003年在全社会固定资产投资额中，国有经济占39％，集体经济占14％．个体和其他经济占47％。地方政府具有了规定范围内的投资决策权，企业有自主的投资权。二是资金来源多元化，主要表现为预算内投资比重大大下降了。1981年时，在全社会固定资产投资额中，国家预算内资金占28％，国内贷款占139《，利用外资占4％，自筹和其他投资占55》＼。2003年，在全社会固定资产投资额中，国家预算内投资占4．6％．国内贷款占20．59《，利用外资占4．4％，自筹资金占70．5％。三是投资方向多元化。表现为：投资方向增多，投资于新型产业的投资额增加，而制造业投资额下降。四是政府从依靠行政命令直接控制企业投资，开始转变为通过各项经济政策引导市场，从而间接影响企业投资；从依靠国家计划指标和项目审批等手段直接控制投资总规模和投资结构，转变为主要通过经济、技术政策及政策工具进行投资管理。
下面我们将具体分析投资体制改革的历程。
1．投资体制初步下放管理权限阶段(1980—1987年)
改革开放以后，投资领域中的国家高度集中、指令性计划和行政管理的传统做法，已成为经济发展的障碍。1984年党的十二届三中全会作出《中共中央关于经济体制改革的决定》后，开始对投资体制进行改革。其主要内容是：(1)打破政府作为单一投资主体的传统格局，扩大了地方政府和企业的投资决策权限，促进了投资计划管理体制改革，推行建设项目投资包干责任制。(2)改革了建设资金管理办法，建设资金开始由财政无偿拨付转向银行有偿贷款，拓宽了建设资金来源；投融资体制从以财政投资为主向间接融资为主转变。当然，由于金融体制改革落后于企业改革，企业的资金融通还是有一定困难的。(3)改进了投资项目管理办法，提高了项目审批的科学性和可行性水平，推行项目投资承包责任制。(4)在投资项目建设施工领域引入招投标的市场竞争机制。
2．投资体制改革全面展开阶段(1988—1991年)
1988年国务院颁布了《关于投资管理体制近期改革方案》，1989年颁布了《关于当前产业政策要点》，明确了国民经济各个领域支持和限制的重点，对投资结构进行了调整。其主
要内容有五个方面：(1)明确了中央和地方政府的投资权责，重大建设投资分层管理，面向全国的项目由中央承担，区域性的项目由地方承担；具体划分了中央投资或以中央投资为主的投资项目、地方项目的具体范围，实行谁投资谁受益的原则，调动地方办重点项目的积极性。(2)明确了企业的投资权责，扩大企业投资决策权，使企业成为一般建设的投资主体。企业在国家计划和法规指导下，有权自主筹措资金和物资；有权自主把本企业生产发展基金、折旧基金和其他自有资金捆起来使用；有权自主选定投资方式和建设方案；有权自主支配应得的投资效益。(3)明确了投资资金来源，建立基本建设基金制，保证重点建设有稳定的资金来源。中央基本建设基金的建立，促进了一批基础工业和基础设施以及一些重大社会发展项目建成投产。(4)明确了国家投资的组织方式，成立国家级投资公司，用经济办法对投资进行管理。1988年中央一级成立能源、交通、原材料、机电轻纺、农业、林业6个国家专业投资公司，负责经营管理本行业中央投资的经营性固定资产投资项目。投资公司具有控股公司的职能，又承担国家政策性投资的职能。通过独立核算，用经济办法进行管理，逐步将建设工作中的行政关系改变为经济合同关系。(5)明确了政府的投资导向。通过制定产业政策，表明政府对投资方向的支持或限制的态度。虽然这一时期以治理整顿为主，但投资体制改革迈出了实质性步伐。
3．投融资体制改革继续推进阶段(1992—1997年)
1992年以后，按照社会主义市场经济的要求，计划部门和体制改革研究部门提出了深化投资体制改革的方案。这一阶段改革的主要内容包括：(1)改进投资计划管理体制，编制投资计划的重点从年度投资工作量计划转为年度投资资金计划。(2)项目分类、主体分工。将项目归为三大类，按类界定可参与投资的主体。具体是将投资项目划分为竞争性项目、基础性项目和公益性项目三大类，明确竞争性项目以企业为基本投资主体，企业可以通过市场进行筹资、建设和经营；基础性项目主要由中央及各级地方政府集中必要的财力、物力进行投资，并吸收企业和外商参与投资；公益性项目主要由各级政府运用财政资金安排建设，同时鼓励企业、个人投资兴办社会事业项目。(3)组建国家开发银行、中国农业发展银行和国家进出口银行，实现商业性投资贷款和政策性投资贷款相分离。(4)实行项目法人责任制和固定资产投资项目资本金制度，开始建立和规范投资主体的风险约束机制。这一时期的改革是对前一阶段投资体制改革的更具体的推进。在一定程度上，可以认为是同一改革层次上的两个阶段。(5)企业进行股份制改造，发行内部股票或上市，加大了直接融资的比重。
4．投融资体制酝酿重大改革的攻坚阶段(1998—2004年)
现行投资体制存在的问题进一步显性化，这些问题可概括为：(1)投资主体问题。由于未很好地完成投资主体由政府向企业转变的过程，因此，政府既承担国有经济预算内投资的责任，又承担全社会投资中相当部分的责任。投资主体不明确，无人对项目筹资、建设、经营的全过程统一负责并承担风险；投资权利和责任、收益和损失没有统一起来，缺乏产权明确而又具有实力的企业型投资主体。(2)投资的管理问题。由于主体不明确，管理中也存在混乱。中央政府与地方政府在投资管理与决策的关系上没有完全制度化，更没有法律化；政府对企业投资的审批和管理权限仍过大且没有相关法律。投资决策中行政干预多而且是多方干预多，条子工程屡禁不止，对投资真正有效的宏观调控体系尚未形成。如何完善财政投资资金的管理，提高财政投资的经济和社会效益；如何摆脱过多直接抓投资项目的压力，形成良好的投资环境；如何形成长、中、短和大、中、小投资项目的协调均衡发展等都还有待建立和完善相关制度。(3)投融资制度与市场经济不相适应。在社会投资项目中，商业银行与投资主体之间按市场化要求的合作尚未完全建立起来。由于各种原因，银行对企业还存在所有制歧视，不能从效益、安全等纯银行运作的角度进行贷款。由于银行背负着国有企业的大批债务，对中长期的投资信贷信心不足。中小金融机构发展无力，对中小企业贷款的支持力度不够。资本市场的上市条件尚未实现平等化，还有人为的非经济因素作为条件。银行本身对投资项目的审查能力也需要提高。投融资市场中介发育还很不健全。(4)投资效果差。投资结构不合理，地区产业雷同严重；投资效益差，回报率低，不少项目建成之日便是亏损之时；资本形成的质量差，新置的固定资产不能很好地发挥作用等。总之，改革开放以来，投资体制改革取得了很大进展，并取得了多方面的突破，但在相当多的方面，还没有摆脱计划体制下投资思路的影响，还需要进行一场投融资体制改革的攻坚战。
5．投融资体制开始进行重大改革(2004一)
2004年7月《国务院关于投资体制改革的决定》(以下简称
革现行不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批的企业投资管理办法。对于企业不用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，按不同情况实行核准制和备案制。(2)颁布《政府核准的投资项目目录》。《决定》明确指出，要严格限定实行政府核准制的范围，并适时调整。目录中所列项目，是指企业不使用政府性资金投资建设的重大和限制类固定资产投资项目，分为农林水利、能源、交通运输、信息产业、原材料等13个类别。按照规定，企业不使用政府性资金投资建设目录以外的项目，除国家法律法规和国务院专门规定禁止投资的项目以外，实行备案管理。有专家指出，这一目录将根据国民经济运行情况，适时作出动态调整，有利于强化和完善投资宏观调控手段。(3)放宽社会资本的投资领域。《决定》明确提出，能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设。《决定》还指出，逐步理顺公共产品价格，通过注入资本金、贷款贴息、税收优惠等措施，鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式，参与经营性舶公益事业、基础设施项目建设。对于涉及国家垄断资源的开发利用、需要统一规划布局的项目，政府在确定建设规划后，可向社会公开招标选定项目业主。鼓励和支持有条件的各种所有制企业进行境外投资。(4)加快推行代建制。所谓代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。代建制突破了政府工程的恫有方式，投资行为得到了规疮。’不少人将代建制看成是抑制腐败、克服“三超F，；(概算超估算、预算超概算、结算超预算)现象的有效武器，这将有效地预防部分政府投资项目中的不廉政和腐败行为。(5)改进投资的宏观调控方式。《决定》直接对政府投资行为进行了大刀阔斧的改革，改革更是对政府部门提出了很大的挑战。相比过去对投资项目的层层审批，政府部门今后将主要通过经济的、法律的和必要的行政手段，对全社会的投资进行间接调控，切实做到“微观上该放的一定要放开，宏观上该管的一定要管住”，保持国家对全社会投资的积极引导和有效调控。而要达到这一目的，需要充分发挥市场配置资源的基础性作用，灵活运用投资补助、贴息、价格、利率、税收等多种手段，引导社会投资，优化投资的产业结构和地区结构。(6)建立政府投资责任追究制度。近几年，不少地方领导推崇的“政绩工程”、“形象工程”林林总总，最后“官”是升了，但其身后却落下了一大堆“花架子、无效益”的工程。随着投资体制改革的推进和相关责任追究制度的建立，今后将有效抑制盲目投资、乱花钱的行为。
（本文引自《宏观经济学中国版》-李晓西著2005 ）
