关于职务消费制度改革的思考 于洪波
( 淮阴师范学院 监察处, 江苏 淮安 223001) 内容提要
职务消费主要指各级领导干部用于公款招待、公务用车、通讯联络以及出差补贴等费用。现行领导干部职务消费制度的特征是供给制和实物分配, 弊端主要表现在数额过大, 公私不分, 行政成本高, 铺张消费严重, 是产生腐败现象的土壤, 也是人民群众反映强烈的突出问题。领导干部职务消费制度改革的方向就是要建立一个消费形式货币化、消费主体个人化、消费标准公开化、激励机制有效化和监督管理简单化的新制度。
1关键词2 领导干部; 职务消费; 货币化 职务消费是履行职务职能所必需的一种消费,是各级领导干部因其所任职位而享受的相关待遇及费用支出。具体的说, 当前我们研究的职务消费主要指领导干部的公款招待、公务用车、通讯费用以及出差补贴等。职务消费问题关系到领导干部的切身利益, 是人民群众反映强烈的突出问题, 也是反腐倡廉中长期难以 攻克的难点问题。2003 年中纪委二次全会就明确提出, 要积极探索用改革的方法解决领导干部职务消费中存在的问题。我认为, 领导干部职务消费制度改革的方向就是要建立一个消费形式货币化、消费主体个人化、消费标准公开化、激励机制有效化、监督管理简单化的新制度。下面 就这个问题谈谈自己两点粗浅的看法。
一、现行职务消费制度的弊端及其改革的设想现行领导干部职务消费制度的特征主要表现为供给制和实物分配制。它的弊端主要表现在: 一是公私不分, 数额巨大。据国家统计局测算, 全国大中型宾馆饭店营业收入的60.7%来自公款宴请, 1994年公款吃喝招待费用超过1000 亿元, 2002 年超过2000 亿元, 讲排场、比阔气、铺张浪费严重, 私客公请现象比较普遍。截止2001 年底, 全国共有党政机关事业法人单位102.6 万个, 按每个法人单位配备2 辆公车计算, 全国公车总量约为205 万辆, 每辆车每年的维修、保险、养路、燃油等费用按6 万元计,合计1230 亿元; 按30 万公里5 年更新计, 每年新购公车41 万辆, 每辆均价按20 万元计, 共计820 亿元。以上两项费用合计全国每年公务用车支出公款约2050 亿元。在公车使用上, 哪些是公用, 哪些为私用, 谁也说不清, 社会上流行的说法是公用三分 之一, 私用三分之一, 驾驶员用三分之一。二是财政负担重, 行政成本高。据不久前中部地区某省5个地级市调查, 财政预算行政管理费用支出占财政总支出的比例分别为22.09%、21.28%、14.97%、33.53% 和32.6% 。据有关专家统计比较后指出,我国是世界上行政成本最高的国家之一, 1999 年全国1100 万行政公务人员会议费、旅差费开支人均近3000 元, 占公用经费总额的58%.。
三是有些规定严重滞后, 无法执行。以公务人员出差旅差费报销和伙食补贴标准为例, 1996 年财政部门规定住宿标准为省部级100 元/ 晚、厅局级60 元/ 晚、县处级50 元/ 晚, 科级及以下干部40 元/ 晚。伙食补贴标准统一为15 元/ 天, 北京、上海、特区为20 元/ 天( 苏财行 [ 1996] 22 号文) 。这个文件现在还在沿用, 已严重脱离现行宾馆酒店的住宿标准和用餐收费标准, 实际上根本无法执行, 造成出差报销/ 人人超标现象。引发了公差人员派出单位只付极低标准的差旅费支出, 剩余部分由接待单位予以补贴的转移消费现象,容易造成公家付钱私人消费, 公费旅游现象比较普遍。更有甚者, 有的单位以接待住宿补贴和用餐补贴为由, 开假发票套取预算内资金, 用于请客送礼等违法违纪开支。四是信息不对称, 难以监督。各级领导干部具体的职务消费行为信息量大, 而且具有一定的保密性, 几乎每天都有用车、招待和打电话的问题, 哪些该发生, 哪些不该发生, 监督的环节太多,成本太高, 群众和舆论获得信息渠道不畅道, 获得信息量不对称, 在现行的制度下, 不可能对领导干部具体的职务消费行为进行有效监督。总的说来, 现行的职务消费制度造成公私不分,社会财富大量流失, 实际上是一种隐性腐败, 许多人抱着不用白不用, 用了又白用的心态疯吃疯喝, 狂支滥用。人们把它划为法律管不着、政府管不了的亚腐败范畴。领导干部职务消费中存在的问题, 天天在人民大众面前发生, 看得见, 碰得到, 其腐蚀性和负面性很大, 它造成民心的丧失, 党的形象受损, 党组织与人民血肉关系遭到破坏, 要求改革呼声很高。有鉴于职务消费的特殊性和旧制度的弊端, 改革的出路在哪里? 借鉴国外的经验和试点单位的经验,我认为必须建立一个消费形式货币化、消费主体个人化、消费标准公开化、激励机制有效化、监督管理 简单化的职务消费制度。也就是说, 各级领导干部根据职位的不同和实际工作需要, 确定一个科学合理的职务消费货币量, 各人对号入座, 彻底堵死职务消费的/无底洞。它的激励机制在于总量控制, 超支自付, 节余归己, 与各级领导干部个人切身利益挂起勾来, 以利于调动各级干部参与和支持改革的积极性, 减少改革的阻力。公开性体现在各级领导干部职务消费标准形成过程是公开的, 标准是公开的,违纪处罚是公开的, 监督也是公开的、民主的、简便易行的, 克服过去那种/主人盯公仆梢 的现象。国内外实践经验证明: 职务消费制度货币化改革不仅是必要的, 也是可行的。西方经济发达国家建设现代化已经有200 多年历史, 他们在管理国家, 包括政府官员职务消费方面的管理, 有比较成熟的经验和管理技术可供我们借鉴。他们对政府官员职务消费基本上都实行货币化管理, 按照职务等次和工作性质发给足量的交通费、通讯费、出差费和住房补贴,高官还有一定的接待应酬费。对国家官员待遇从优、管理从严、依法监督、公私分明。各级机关的人员往来, 没有公费招待, 更不允许公费搞高消费娱乐和请客送礼。一旦发现公费招待, 公私不分, 严惩不贷。近几年, 有些地方和部门在领导干部职务消费方面也进行了积极的探索, 取得良好的效果。如江苏省进行了领导干部住宅电话、移动电话私人化, 电话费用货币化改革, 总额限定, 节余归已, 取得良好的效果, 一年节省经费6000 多万元。无锡市南长区今年进行公务用车的改革, 区机关30 辆公车上市拍卖归私人所有, 从一般干部到区委书记每人每月发放100 元到3000 元不等的交通费。涉及改革的30辆公车, 2003 年支出费用300.6
万元, 车均10.02万元, 加上一年要更新3 辆车, 60 万元, 一年下来公车费用360.6 万元。这次车改发放的交通补贴加上一次性购车补贴, 共花费185 万元, 比车改前节约费用48.6%.。
二、职务消费货币化标准确定进程中必须注意的几个问题
1.必须兼顾干部和群众两个利益群体的意愿。在职务消费货币化标准问题上干部和群众是两个不同的利益群体。干部会认为职务消费标准要高一些, 再高也/物有所值; 而群众希望标准越低越好,不花一分钱最好。要建立一个良好的沟通机制, 协调两个利益群体的意见, 使得职务消费标准能在干部和群众之间达成谅解和一致。如果职务消费标准过低, 从当前看, 对干部的激励作用得不到体现, 干部队伍中反对改革的呼声很高, 或者使改革走样, 或者使改革流产; 从长远看, 必然使干部这个职业失去吸引力, 导致干部队伍整体素质下降, 到头来还是群众利益受损。如果职务消费标准过高, 群众反映很大, 也会危及到改革方案的实施和大局的稳定。因此, 在职务消费货币化标准的确立上, 必须努力寻找到一个干部和群众这两个利益群体都能接收的平衡点。
2.科学参照历史实际消费水平。确定职务消费货币标准, 通过对过去几年财务数据的统计和调查,摸清底数是必要的。但是绝不能简单地以历史水平为准, 而要扣除旧体制下领导干部讲排场、比派头铺张浪费的部分, 扣除公为私用的部分。确定的职务消费标准要能比较真实的体现各级领导干部履行公职所必须的消费水平。 3.考虑到职级、职位及地区经济发展等因素的差别。一般来说, 职级越高, 职务消费标准就应该越高。同一级别的不同职位, 职务消费因素可能存在比较明显的差别, 从而使职务消费需求不同。因此,合理的职务消费标准应该在考虑职级的同时, 兼顾职位性质的差异, 也就是说, 每一个职级应该对应设有几个职位消费档次, 而不能只有一个。另外, 还要考虑财政的承受能力, 量入而出。各地区经济发展水平差异较大, 职务消费标准也应该有一定的差别。也就是说, 同一职级, 同一职位的职务消费标准在不同地区应该有所差别。还有职务消费标准不是一成不变的, 而应该是动态的, 随着本地区经济的发展和实际需要的变化, 在保持整体稳定的前提下及时调整。 4.考虑到政治因素。我们实行的社会主义制 度, 党的宗旨是全心全意为人民服务, 这是我们的政治优势之一, 我们的各级领导干部要保持艰苦奋斗的传统, 比资本主义公职人员贡献要大, 索取要少。另外, 我们还是一个发展中国家, 各级领导干部职务消费标准在能够保证履行职务的前提下, 尽可能地低一些。
5.考虑适用职务消费的干部范围。可以划出三个范围可供选择: 一是党政机关的所有公职人员; 二是所有党政领导干部; 三是达到一定职级的领导干部, 比如县( 处) 级以上领导干部。从理论上讲, 适用范围小比范围大好, 涉及面小, 所用资金少, 改革的震动小, 但是考虑到我国目前实行的是低工资制度,职务消费客观上是各级领导干部消费不可缺少的补充因素, 所有在现实情况下职务消费的范围可适当大一些, 具体多大范围, 要视具体情况来定, 但必须
坚持把 暗补改为 明补, 把/无底洞变为 有底洞。将来我国公务人员工资制度改革, 收入明显提高, 逐步缩小享受职务消费补贴的干部范围, 只有职级较高的领导干部才能享受的职务消费制度是完全可行的。 6.违规处罚的措施必须到位。除了要确定一个科学合理的职务消费标准外, 还必须有配套的文件和措施, 对于违规干部的处罚力度要大, 措施要到位。一经发现有的干部对于职务消费标准不管不顾, 报销的职务消费补贴超标, 或者公私不分, 或者转移消费, 要公开曝光, 使其威风扫地, 处罚要严厉,轻则丢官降级, 重则开除党籍乃致判刑, 使得人人都不敢碰这根高压线。如果姑息迁就, 处罚措施不得力, 那么改革的成果将前功尽弃。
7.努力提高人民群众参与改革的程度。据我调查, 对职务消费制度先行改革的地区和部门, 大致都存在两个缺陷: 一是公开化程度不高, 群众参与度低。多数是涉及到改革的领导干部决定改革的具体方案, 内部人决定职务消费的水平和标准, 最大可能的结果是单方面提高职务消费的货币化标准。二是涉及改革的单位领导干部仍然有人到下属单位或招待单位报销职务消费票据, 转移消费行为仍然存在。职务消费货币化标准确立的过程, 是协调干部和群众两个利益群体关系的过程, 是发扬民主的过程, 也是群众和媒体实施监督的过程。因此, 职务消费标准形成过程应该是透明的、公开的, 要努力提高人民群众的参与度。主人对公仆的职务消费应该有知情权、发言权乃至决定权。这也是解决职务消费制度改革动力源问题。领导干部职务消费标准的形成机制大体有三种方案可供选择: 一是人大、政协代表人民群众与政府机关共同确定职务消费货币化标准; 二是举行听证会, 通过直接民主, 听取各方面意见, 决定职务消费货币化标准; 三是成立独立的委员会, 独立于政府和群众这两个利益群体之外, 综合两方面意见, 来确定职务消费货币化标准。需要指出的是, 无论采用哪一种机制, 政府机关都负有提出标准并说明理由的责任, 这类似于行政诉讼中, 政府一方负有/ 举证0责任一样。政府部门代表应该提出详细的职务消费预算计划, 详细列出各典型职位职务消费的种类, 各种类型下的具体项目、消费数量及其具体理由, 并接收人大代表、政协委员以及群众的质询。我们有理由相信, 通过全党全民上下共同努力, 方向对头, 措施得力, 职务消费中存在的问题
一定能够根除, 改革的预期效果一定能实现。
参考文献:
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