制度创新与公务员职业道德建设的必要性、经济基础以及政治保障
关键词：制度创新 公务员 职业道德 必要性 政府职能 经济基础
“公务员”(civil servant)概念起源于世界上最早实行公务员制度的英国,在美国则又称为政府雇员(government employee)。在我国,国家公务员是指各级国家机关中除工勤人员外的工作人员,其中包括各级人民政府组成人员和一般工作人员。我国的公务员制度自1993年10月1日实行至今,公务员队伍已有500多万人,如此庞大的队伍主要从事着为国家和政府行使国家行政权力,执行国家公务,组织管理各项行政事务,肩负着“治国”的历史使命。国家公务员地位的特殊性决定了其职业道德意识、道德情感、道德意志及道德行为的提高,将直接影响着其他行业和整个社会道德水平,对净化社会风气,优化政府行为有一定作用。而目前,作为社会道德堤坝中一个特殊的社会阶层的公务员队伍,整体状况不容乐观“仍然存在着许多,
蛀虫、庸才和钻营者,损害了党和政府的威望,败坏了党风、政风和社会风气。”(1)要改变现状,需要一系列制度的支持,本文试从制度支持探讨加强公务员职业道德建设所必须进行的制度创新工作。
一、制度创新与公务员职业道德建设的必要性
邓小平同志曾经指出,“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳
(2)定性和长期性”。“制度问题不解决,思想作风问题也解决不了”。制度通常是指明
确规定并须共同遵守或维护的规则、程序或原则,具有自身的刚性特征,即有强制性的约束力,本身就包含有制约、监督的作用。制度建设是政治文明建设不可或缺的重要组成部分。改革开放以来,全国人大、政府有关部门出台了许多制度、法规,在制度创新方面取得了一定成效,为实现社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化和社会生活、社会事务的法制化,迈出了坚实的步伐。但仍存在一些问题,如有的制度,它是切实可行的,但在一些地方和部门却没有得到很好坚持和执行,造成有禁不止、有令不行;有的地方是老办法不管用了,新制度又没有建立起来,致使公务员实践起来无规可循、无矩可蹈;有的制度建立了,但还不完全适应新形势新情况新任务的要求,需要进一步完善和健全。这些在制度方面问题的存在,使得公务员队伍中权力腐败、拜金主义、享乐主义、形式主义、官僚主义等职业道德失范的现象时有发生,败坏了党的声誉和社会风气,严重干扰了我国的社会主义市场经济秩序和现代化建设,给党和国家造成了极大危害。
历史和现实的经验教训也说明,一些国家公务员犯错误,一方面是同他们的思想作风和个人素质有关,另一方面又同制度方面的漏洞有紧密的关系。“制度好,可以使坏人无法任意横行;制度不好,可以使好人无法充分做好事。”(3)因此,为配合新形势下的制度创新,我们必须加强国家公务员职业道德建设。
二、健全和完善社会主义市场经济体制,限制政府职能范围,为公务员职业道德建设提供坚实的经济基础
市场经济对道德建设有一定的积极影响,它要求人们诚实守信、求利时不忘义务、遵守利己不损人的运作规则;但也存在不容忽视的负面效应。市场经济的重利性,可能诱发“金钱至上”、“一切向钱看”的思想,可能在党内生活和政府的公务活动中诱发权力和金钱的交易;市场经济发展过程中在管理上的漏洞和薄弱环节,使社会上一些“寻租者”对政府工作人员百般献媚,以金钱、物质相利诱,致使一些意志薄弱者被拉下水。
十一届三中全会以来,我党的工作重心转移到了经济建设上,从计划经济体制向市场经济体制转轨。在这一过程中,一定程度上出现了一些政策真空、权力真空和权力分散,造成制度上的“断层”或新旧体制结合部的薄弱环节。因此,在社会主义市场经济的背景下,如何确定政府与市场的关系,是我国权力制约机制的基本前提。实现政府职能的合理定位,国家权力的科学界定,在根本上取决于权力的分立与
1权力的制约,而不仅仅取决于国家与政府的自觉。根据社会主义市场经济的要求,我们必须加强制度创新,加快转变政府职能,减少国家公务员对微观经济的直接干预和行政手段配置资源,减少我国社会中权力寻租、设租活动的增多与蔓延,使权力与利益脱钩,从源头上压缩产生腐败的空间和机会;并针对权力运行中容易产生腐败的关键部位和环节,精心设计并建立有效的权力制约机制,建立适应社会主义市场经济要求的公务员职业道德体系,克服那些曾经影响和冲击以及侵蚀公务员队伍的利欲熏心、道德堕落、滥用权力、贪污受贿的行为,提高公务员队伍的整体职业道德水平。
为此,一是要加快市场经济体制的健全和完善,培养经济主体经营中自主负责,面向市场,而不依赖和受制于政府权力,减少行政权力对资源配置的干预,减少政府部门对市场的支配作用,培养公务员适应新的情况,服务于市场经济发展要求行使自己的职能,杜绝公务员滥用权力和营私舞弊。二是要确立市场经济平等、公平竞争的原则,反对不正当竞争和以权谋私的行为。必须尽可能地把经济生活的内容纳入市场的范围,减少国家行政权力部门对市场的随意干预,尽快使行政权力部门退出微观经济领域,让市场主体有足够的意志自由,发展市场经济,并在市场经济原则下加强公务员职业道德建设。只有这样,公务员队伍中无视职业道德、用权力搞创收、以权力达到致富的行为才会大大减少。三是要充分发展市场经济,形成畅通的资源流动空间,以堵塞那些有较高行政权力的公务员企望从市场的冲突中获取不法利益和不义利益的漏洞,尽可能地消除或减少舞弊的发生,防止在管理和指导经济往来中发生腐败现象。
三、健全和完善权力监督制约机制,为公务员职业道德建设提供坚实的政治保障
公务员的权力是一种公共权力,是一种政治行为,只能用来为人民服务,政治生活规律证明:“每个政府如果只是委托给人民的统治者,就会蜕化。因此,人民自己
(4)才是惟一可靠的委托人。”如果公共权力没有受到有效的监督与制约,就使当权者
极易利用权力支配社会财富的便利条件首先满足自身的需要。孟德斯鸠说过:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有边界的地方才休止。”(5)显然,人民对公共权力施加约束、控制和监督,是防止公共权力腐败或蜕化的有效手段。国家公务员行使公共权力,人民监督公务员规范运用手中权力,是社会主义政治文明的必然逻辑。随着我国政治民主化的发展,政治生活愈来愈要求强化制约监督的作用和地位,要求构建与民主政治相适应的决策、执行和权力制约新体制。党的十六大报告已明确提出:“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制”。这为我国的政治体制改革指明了方向,从战略的高度为社会主义政治文明建设提供了重要保证。
目前,我国对公务员的权力制约不力、监督制度不够完善,主要表现为:一方面,政府工作人员选拔任用监督机制不力。另一方面,行政监督机制乏力,为此,一是要深化干部选任制度改革,努力推进干部工作的科学化、民主化、制度化,完善以公开、公平、竞争、择优为原则的干部选任制度,通过制度和体制改革,真正把人民群众的意愿贯彻到干部的选任过程中,以健全的制度和体制实现“用好的作风选人、选作风好的人”。二是要深化组织领导制度改革,完善以保障党员民主权利为基础的民主集中制制度。要通过制度和体制改革,严格贯彻民主集中制原则,切实发展党内民主,充分发挥广大党员和各级党组织的积极性主动性创造性,从根本上反对和防止独断专行、软弱涣散、自由主义、任人唯亲现象。三是要深化权力运作制度改革,大力发展人民民主。通过制度和体制改革,使人民群众的意志在权力运行中真正发挥作用,从而把领导干部手中的权力置于严格有效的监督之下,保证他们正确运用权力,清正廉洁,执政为民。只要我们既积极稳妥而又坚定不移地推进党和国家各项
制度和体制改革,加强公务员的职业道德建设就不会成为无源之水,无本之木。
四、健全相应的法律规范,以法律的强制性促进公务员职业道德建设
由于中国两千多年的封建专制统治形成的“刑不上大夫”,法律对上不对下的封建意识和传统做法,至今仍影响着我们的思维,有些人往往认为法律是针对老百姓的而不是领导干部,从而使目前人民群众的监督主体作用没有得到充分发挥,很多群众对国家公务人员的越轨行为和腐败现象,敢怒而不敢言或者见怪不怪,听之任之。这除了由于缺少具体措施办法和顺畅的沟通渠道,领导干部缺乏应有的认识,政务透明度不够,广大群众缺乏必要的监督意识,相当多的群众还不具备应有的法律知识,不能积极运用自己依法监督的权力等原因外,缺乏法律与制度的保障,也是重要的原因。政治法治化,依法治国,是我国社会主义民主政治和政治文明的基本标志。完备而严厉的法律是威慑腐败的力量和打击腐败的依据。权力主体只有受到法律的约束,才能使权力的运行不致发生越轨和扭曲。要真正做到以法制权,必须根据依法治国的方略和依法行政原则,积极推进规范行政权力运行的法律法规建设,建立健全法制化的权力制约机制。要实现以法制权,关键是要加强立法,做到“有法可依,有法必依,违法必纠,执法必严”。
公务员职业道德的法律保障是世界各国在多年的实践中探索的结果。如美国、日本、德国、法国等都以法规形式确定了政府机关及其公务员行政道德规范,并且具体、明确、易于操作,为此还设立专门的事权统一的行政道德监督机关以及严密的惩处程序。同时对于公职人员的受礼、兼职、酬劳、债券、股票、捐款、言论、保密等各方面都有强制性规定。
借鉴发达国家的做法和成功经验,对公务员的道德要求实施法律保障,必须进一步健全法律法规制度。如:为了加强事前和事中监督并使监督国家公务员行政行为过程中的各个环节能有法可依,必须使行政程序法制化;必须加强对某些特定的行政行为所作的行政立法;现有的法律法规制度不够严密之处需加快完善,不适应时代要求的法律法规或某些条款要尽快修改或者废止;要加强监督方面的立法;要着重建立责、权相适应的法律制度等等。
在现实生活中,公务员的道德自律固然重要,但制度保障是根本。只有为政以德与为政以法相结合、道德自律与道德他律相结合,将公务员的道德要求实施法律保障,才能真正使公务员职员道德成为社会的主体性道德。当前,国家公务员的职业道德建设正在走向规范化,有关公务员的法规、条例也在进一步制定中, 2003年8月27日在十届全国人大常委会第四次会议上通过的《行政许可法》,定于2004年7月1日起正式实施。《行政许可法》绝大多数条款都是监管政府行为,它针对设定和实施行政许可的全过程、各环节,都设计了严格、明确、具体的制度规范,而且处处蕴含遏止腐败的深意。另外,《中华人民共和国公务员法》草稿已拟定,《依法行政实施纲要》征求意见稿已经在日前告成,有望于近期对外公布。《行政强制法》、《行政收费法》、《行政程序法》等的制定也已经提上议事日程。我们有充分的理由相信,在中国共产党的领导下,必能建立一个真正高效、廉洁、勤政为民的服务型的政府,促使广大公务员以“三个代表”重要思想为指导,真正做到立党为公,执政为民,全心全意为人民服务。
注 释:
(1)张锐晰、黄波:《面向21世纪国家公务员的科技素质》,载《社会科学战线》2001年第4期。
(2)(3)《邓小平文选》第2卷,人民出版社,1994年第2版,第333页。
(4)吉尔贝•希纳尔:《杰斐逊评传》,中国社会论文代写需求科学出版社,1987年,第457页。
(5)孟德斯鸠:《论法的精神》上册,商务印书馆,1961年,第154页。
