深刻领会“两个领先”要义着力提高零售终端管理水平
市局专卖科
为贯彻落实市局（公司）关于开展“两个领先”大讨论活动的安排部署，认真理解准确把握“两个领先”重要意义，努力推进专卖管理各项工作再上水平，市局专卖、法规、烟草学会等部门按照市局（公司）总体要求，结合工作实际，针对打假破网、零售终端管理及特业场所、行政村行政许可等三方面工作所涉及的重点问题开展了专题调研。市局专卖、法规部门通过召开座谈会、研读相关资料、听取情况汇报等方式，初步掌握了全市各单位涉及调研重点问题的基本情况，分析了存在的突出问题、提出了初步的对策和建议。现将零售终端专卖管理和特业场所、行政村行政许可工作的调研情况汇报如下：
一、调研概况：
市局专卖、法规部门于8月2日下发了“两个领先”专题调研问卷，问卷内容囊括零售终端管理和特业场所、行政村行政许可三方面工作涉及的12项内容，各县局结合当地实际情况对调研问卷涉及问题形成了书面材料进行了反馈。8月18日，市局专卖、法规科召集各县局分管副局长、专卖科负责人召开专题座谈会，结合调研问卷反馈情况，针对调
研涉及的三方面问题进行专题讨论，会上各单位就调研议题进行了充分发言，并就相关问题进行了深入交流和探讨。通过此次专题调研，为进一步掌握我市卷烟市场现状，探索制定高效监管措施，切实提升市场管控力提供了有益的参考。
二、现状分析及存在问题
此次调研主要针对我市卷烟市场存在问题较为突出、管理方式亟待改进和提升的三大管理区域——物流中转场所、特业场所及农村市场。对以上区域管理难点的剖析，是探索创新管理举措、破解管理顽疾、规范市场秩序的重要举措和必要手段。通过专题调研，我们对上述区域的管理现状和存在问题有了进一步认识：
（一）物流中转场所
近年来，我市交通条件大幅改善，物流运输业发展迅猛，车站、托运部、货运部等物流中转场所逐步成为了违法烟草制品流转的必经区域。由于物流中转场所涉及区域广、流动性强，客观上增大了对该区域实施有效监管的难度。从近年查获的案件情况看，在运输环节和仓储环节有所斩获，查获的卷烟既有假冒卷烟也有外部流入的非法渠道卷烟，案件数量不多但案值均较大，这说明无证运输、非法携带及托运、存储违法烟草制品等现象仍客观存在，同时具备较强的隐蔽性。上述案件均为根据举报信息查获，日常检查收获甚微，这也从侧面反映出各单位对这些区域尚缺乏有效的监管办
法，监管措施亟待改进和创新，监管力度有待加大。
（二）特业场所
目前，我市特业场所有以下几个特点：一是经营类型复杂多样，包括酒店、茶楼、网吧、歌舞厅、农家乐等类型的经营场所近千户；二是卷烟销量总体偏小，卷烟销售以中高档烟为主，从雁江区局的调研情况看，200余户特业场所月总销量不到3000条，其中餐饮娱乐场所占大部分，且主要以软云烟、玉溪、中华系列等的高档卷烟为主；三是卷烟经营时间多由主业时间决定，时段特殊，通常与专卖管理部门工作时间不一致。特业场所存在的突出问题包括：一是持证经营率低，无证经营现象较突出，由于经营者办证意愿不高、经营者流动性较大、货源供应不能满足等因素影响，虽然各单位开展了清理办证工作，但总体持证率仍不到50%；二是经营非法烟草制品现象较为严重，由于其经营者守法意识不强、经营时间特殊、销售行为隐蔽等因素，特业场所经营非法渠道进货、销售假冒走私卷烟的现象较为突出。各单位在特业场所的管理方式上进行了探索，但由于其经营时间特殊、销售行为隐蔽，加之具有复杂的社会背景，特业场所管理难度较大，对其无证经营、乱渠道进货、销售假冒走私卷烟等违法行为日常检查收效甚微，综合治理行动也未能根治。
（三）农村市场
近年来， 各单位在农村市场管理方面进行了探索，但由于客观因素限制，效果尚不显著。我市农村市场的特点及导致的管理难题有以下两个方面：一是我市农村地区地域广阔，零售户点多面广，交通不便，专卖管理战线过长，如乐至县局现有卷烟零售户2300余户，其中行政村零售户1120余户，占零售户总数的48%，每月全面检查一次，检查周期长、检查面广，其下辖的农网宝林中队对边远地区市场的检查只能达到一个月一次，导致监管检查的频次和深度受到极大限制，对查处案件在证据固定、文书送达和处罚执行上也造成一定的阻碍。二是由于农网零售户文化程度不高和宣传教育力度还有所欠缺，农网零售户对行政许可、依法经营的认识不够，对烟草市场检查的理解和配合度不高，暴力抗法事件也时有发生。加之受地理位臵、经济实力、经营地点等条件的制约，诸多行政村零售户不符合办理卷烟专卖零售许可证的条件，导致卷烟无证经营现象较普遍，一定程度上存在管理“盲区”，各单位开展专项整治行动后，无证经营、销售“假、私、非”等违法行为仍有反弹之势。
三、对策
通过此次专题调研，针对上述管理区域监管现状及突出问题，拟从以下三个方面入手，探求解决之道。
（一） 健全市场监管工作机制
强化零售终端管理要从健全市场监管工作机制入手，要注重市场监管与其他专卖管理工作的有机结合，要注重市场监管联合工作机制的健全完善，以监管合力来提升市场管控力。一是加强市场监管工作要与行政许可管理工作的结合，通过严格市场准入和精确动态管理为市场监管打好基础，通过市场监管来规范和维护行政许可管理。二是健全完善烟草、工商卷烟市场监管长效机制，充分发挥联合工作机制的平台作用，共同规范卷烟市场证照管理，共同探索创新零售终端监管新方法，不断提升联合工作制度的内涵。三是市场日常监管工作要与机制完善和方法创新相结合,突出抓好零售终端控制、市场秩序维护。
（二）科学配臵市场监管力量
强化零售终端管理，发挥市场监管机制作用，必须以优质、高效的市场监管力量为载体。我们以开展“创优”活动为契机，按照省局关于加强专卖管理队伍建设的指导意见，通过对中队的设臵、配备、管理、功能上逐步统一标准、优化设臵、完善制度等措施来优化市场监管力量，提高市场管控力。一是要整合内部力量，通过市场监管体制创新，调整机关人员和一线人员比例，重点强化一线稽查中队的力量；二是要加强对稽查中队分布的科学合理设臵，根据地理位臵、交通条件、人口分布等情况确定稽查中队、稽查人员数量和管辖范围，力求扭转目前全市普遍存在一线稽查力量薄
弱，监管不能完全到位的问题。
（三）创新改进监管方式措施
探索对物流中转场所的监管，通过日常检查、重点检查和专项整治结合的方式加强对物流中转场所的监管。对物流中转场所进行摸底调查，建立信息资料库，加大日常检查频次、力度；对具有重大嫌疑的场所进行重点检查、重点监控，并联合工商、公安等部门开展经常性的专项整治行动；发挥烟草、工商联合工作机制作用，借助工商部门在流通领域的监管优势，探索物流中转场所监管新办法。突出对特殊经营场所的监管，采取专人专管和实行不定时工作制，配合营销、配送服务，加强特殊经营场所的监管。属地稽查中队实施全面摸底，掌握辖区特殊经营场所基本资料，登记造册，落实有经验的稽查人员定点实行专人监管。在监管时间上采取不定时工作制，随时处理举报投诉，联合与工商等职能部门实施灵活多样的检查，集中开展专项整治。逐步推进“三级联管”试点，探索农网市场的监管。通过对农村经营户情况全面摸底调查和合理分类，制定适宜的管理方案，并争取将当地烟草市场整顿工作情况纳入政府工作目标管理，建立与之配套的考评责任机制。由于各地情况有所差异，“三级联管”工作将通过试点先行，逐步推进的方式进行，乐至县局的试点工作将率先在辖区内的6个乡镇开展，其他单位要根据试点工作开展情况，结合当地实际适时推进此项工作。修订完
善合理化布局方案，根据国家局、省局关于加强烟草专卖零售许可证管理的有关文件精神，依照市局关于调整合理化布局方案的指导意见，结合本地实际情况，修订完善合理化布局方案，努力达到基本满足社会需要、规范零售户经营、构建良好市场秩序的目标。重点对特业场所、行政村的行政许可管理进行深入研究，对便利店、超市等业态的定位进行梳理，力求通过对合理化布局方案的修订，严格市场准入和精细动态管理，探索出解决上述场所监管难的突出问题的有效途径。着力解决许可证管理突出问题，一是要严格依照行政许可有关法律法规正确行使行政许可权利，清除不符合法律规定的限制条件，切实解决“办证难”问题，行政许可工作要坚持政务公开，做到公正透明。二是要努力扩大农村市场覆盖面，提高对农村零售户的服务质量和水平，对行政村卷烟零售户符合办证条件的，要满足其办证需求，同时要加强与营销部门的工作衔接，协助做好订单采集、电子结算、商品配送等服务工作。三是要发挥烟草、公安、工商联合工作机制作用，加大联合执法力度，按照“疏打结合”原则对各类违法违规经营烟草制品的行为进行分类处理，当前一个时期重点解决好无证经营问题，规范农村市场经营秩序。
