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农村民主法治建设略论一
敬元沭
在法学家眼中只有法理没有法律，在执法者手中只有法律没有法理，普法者的使命是将法律交给人民，惠泽众生。
党的十五大明确提出依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略，有力地推动了建设法治国家的进程。经过多年的努力，我省在依法治省的道路上做了大量卓有成效的工作，迈出了坚实的步伐，取得了丰硕成果，一个崇尚法治的社会氛围正在逐步形成。
安徽是农业大省，农村人口占总人口的70%，农村的重要地位自不待言。安徽还是全国粮、油、棉生产基地等农产品产量最多的省区之一，是全国重要的粮、油、棉生产基地。我省农村的经济在很大程度上促进或制约着全省经济的发展，农村的安定也决定了全省社会的稳定发展。从未来发展看，实现全面建设小康社会的宏伟目标，最繁重、最艰巨的任务也在农村。回顾我省法治建设的进程，我们深深感到，推进法治建设的重点和难点同样在农村，要想在农村形成一种法律理念，显得任重而道远。农村基层的民主法制建设，关系到依法治省的成败，关系到全省经济和社会的发展。所以，在推进依法治省的过程中，应特别注重农村的民主和法治建设问题。这里我们且对农村民主法治建设的有关问题作些许思考，试阐述如下。
一、我省农村法治建设现状的分析
多年来，我省农村基层经过持续深入开展普法教育，法治观念逐渐深入人心，运用法律手段解决矛盾纷争，维护自身合法权益，正在成为更多农民的首选，农村的民主法制建设有了长足的发展，正在向建设较高层次提升。但在一些地方，受自然经济长期形成的传统观念影响，法制建设相对滞后，农民的法治观
念依然比较淡漠，法律在调整和化解社会矛盾、维护公民合法权益方面未能发挥应有的作用，社会法治化的程度不高，在一定程度上影响了经济和各项社会事业的发展。
(一)农村基层村民自治的进步轨迹
为适应农村改革的需要，早在20世纪80年代初期我国就撤消了政社合一的人民公社体制，建立了基层政权组织—乡镇人民政府。1982年宪法规定“城市和农村按居民居住地区建立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”，即以宪法方式确立了基层自治制度。这在我国历史上是前所未有的。1988年第六届全国人大常委会制定了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，此后全国各地陆续建立村民委员会，开展村民自治活动。经过10年试行探索，积累了一定的实践经验，1998年第九届全国人大常委会正式通过《中华人民共和国村民委员会组织法》，从此村民自治开始步入规范化和不断发展完善的轨道。据民政部门介绍，1998年以前多数地方曾先后产生了三届村民委员会，虽然从总体上讲也是一届比一届有进步，但仍然是初步的、不规范的，开始时村委会成员特别是村委会主任、副主任实际上多为乡镇领导指定，村委会成员的选举经历了由户代表选举、村民代表选举到村民选举的过程。直到1999年和2002年第四届、第五届村委会，才真正从乡镇政权体系中独立出来，成为法律意义上的群众性自治组织。据统计，在2002年全国第五届村委会选举时，在农村人口大量流动的情况下，选民参选率仍达到80%以上，这是非常了不起的，其意义重大而深远。安徽省是较早全面开展村民自治的省份之一，据省民政部门介绍，在第四届村委会选举时，选民的参选率为85%.第五届村委会选举，参选率达到88.9%.在省社科院政法所直接调查的4个县，第五届村委会选举的参选率繁昌县为86.3%，铜陵县为94.2%，五河县为90.2%，泗县为96%，平均为91.6%.村委会成员，村委会主任、副主任绝大多数都由选民自主直接(海选)选举产生，大大提高了村民对村委会成员的信任程度，激发了农民积极主动参与村民自治的热情。
村民自治主要通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等途径实现。由村民直接民主选举村委会成员是基层政治民主的体现，是实现村民共同心愿的基础和关键。因而村委会的选举，成为当前村民最
关心的一件大事，选举前参照选举基层人民代表的办法进行选民登记，公布选民名单，由村民选举产生村选举委员会，由选举委员会和村民代表讨论提出候选人条件并推荐候选人，候选人名单确定后张榜公布，候选人发表“竞选”演说，阐述当选后的工作打算。对外出务工的选民由家庭或者村选举委员会通知到人，对于不能返乡参加选举而又不放弃选举权的选民，明确告知选举委员会委托他人代为投票，由选举委员会制作委托投票证，凭委托投票证领取选票，并规定每位选民接受委托不得超过二人。选举现场热烈而隆重。在许多地方，选举时都出现了令人激动难忘的情景：候选人竞争激烈，有的还动用财力、物力参加竞选;外出打工的选民或者候选人为了不耽误选举，有的不惜乘飞机赶回家。因为村民的重视，选出的村委会成员的综合素质逐届提高，如安徽省在第四届新当选的村委会成员中，中共党员占67.6%，高中以上文化程度的占75%，年龄在45岁以下的占90.7 %;在第五届新当选的成员中，中共党员占69%，高中以上文化的占81%，平均年龄为41岁。乡镇干部普遍认为，村民参加村委会的选举，比参加基层人民代表的选举更加重视，积极性更高，原因就是因为村委会与他们切身利益的关系更加直接，更加密切。
五河县是全国的村民自治模范县，以村务公开推进村民自治是他们的主要经验之一。近年来该县一部分村正在探索进一步扩大基层民主，创新监督机制，即推行民主听证质询会制度—由村两委每半年或一年向自愿参加会议的有选举权的村民报告工作，接受村民质询并当场解答，不能当场解答的问题则限期解答。据介绍，这一制度能较好地保障村民的知情权、参与权和监督权，受到村民好评。
(二)客观评价现阶段农民的法制意识
十一届三中全会以后，我国社会主义现代化建设逐步纳入正轨，改革开放政策提出并不断深化，经济快速发展，人民的生活水平不断提高，社会关系和经济关系渐趋复杂，法制建设不断加快。党中央国务院于一九八六年开始实施五年普法规定，至今我省四个五年普法教育规划已近完成，取得了一定的成效。农村广干部群众的法制观念不断增强，法律意识逐渐提高，运用法律武器维护自身合法权益意识也日益增强，为促进农村商品经济的发展和农村市场经济大格局的形成，维护广大农村社会的政治稳定和社会治安起到
了重要作用。但我们必须清醒地认识到，通过三个五年普法教育和目前正在开展的“四五”普法活动与预定的目标尚有较大的差距，广大农村仍然存在着很多看似正常却与法不符的现象。
一是农民法律意识水平总体上仍然十分淡薄，从而直接影响了法律这一有力工具在农村不能充分发挥应有的作用。农民对法律的作用认识不足，总存在只要自己没有杀人放火就不会触犯法律，自己没有必要去学法，更谈不上用法。殊不知法律不仅调整刑事犯罪关系，还涵盖了农民的生活、生产、政治等方方面面，辟如农民建房，农民认为自己建房放在自己的责任田里，谁也管不着，其实里面就涉及了土管，村镇规划，邻里关系等多个法律法规。再如遗产继承，有的农民认为遗产归儿子而忽视死者父母及女儿的继承权等。再如在土地征用方面，许多农民不了解有关法律政策规定，难以恰当地维护自身的合法权益。这说明在广大农村虽然经过近二十年普法，但仍然有很多农民对法律认识不深，了解不足。
二是农民参政议政意识不强，缺乏积极性和主动性。我国的国体是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政国家，国家的政权组织形式是人民代表大会制。人民代表人民选。同时村级实行村民自治制度。但是广大农民对参政议政仍然缺少应有积极性和主动性，农村选举在一些地方流于形式，甚至拉票贿选等现象也时有发生，农民并没有充分认识到参政议政是行使宪法赋予每位公民的神圣权利和职责。在村务管理方面，只要事不关己，高高挂起，缺少集体感和大局意识，缺乏参与意识。在一定程度上怂恿了极少数村干部在村务管理上独断专横，暗里利用村组织名义中饱私囊，侵害集体利益，坑害农民群众。
三是缺少权利意识，存在封建奴役思想。广大的农民群众受封建奴役思想影响，即所谓的人治，对法律权威认识不深甚至没有感觉，但认为执行法律的行政机关和司法机关的工作人员有绝对的权力，对自己权利受分割时只是采取“拉关系走后门”而亲近权力执行者，很少采取运用法律手段来维护自身的合法权益。从而造成权力对权利的侵犯，破坏法律规范，滋生腐败。
(三)农村法治建设薄弱的现实
法治的社会渗透力不足。在我国已经建设了从中央到地方的几级政府，而党组织也深入到农村，国家政权对基层的是渗透力不可谓不强，但国家法律在农村的推行还存在种种困难。其表现主要有：
一是有关农村、农民的立法处于滞后状态。从法律的分布来看，其中突出的问题表现为多为城市而立法，而关于农村的法律从数量和质量上都远远不足以适应时代发展的要求。另一方面，从立法的过程来看，我国制定法律多采用自上而下的立法形式，体现在法律的制定与修改过程中，往往更多的取决和体现相关部门的意见和态度，其他“左邻右舍”机构的意见有时也能发挥一些作用。农民作为一个社会的弱势群体，农民的声音和利益并没有得到足够的重视。农民与市民之间存在着一系列的机会和待遇的不平等。在这种状况下，所制定的法律往往与农民的实际生活在某种程度上相脱离，从而使某些国家法律、法规难以在农村得到有效的贯彻执行。再如农民进城的暂住证问题，导致了孙志刚事件的发生，在《行政许可法》正式实施后，这个问题并未得到完全解决。
二是执法过程的不严肃对法治造成损害。在当今农村，还存在少数基层干部工作方法简单粗暴、以权代法、以言压法的现象，这些都大大贬低了国家法律在群众心目中的地位，损害了国家法律的“权威”形象，这样在一定程度上造成了法律在乡村社会难以贯彻执行，影响了法治建设在农村的进程。
三是司法公正的实现还存在较大差距。在现有的司法体制，农民通过法院解决他们之间的纠纷应该是比较容易的，但是由于诉讼过程的繁琐、复杂、高昂花费、司法腐败、人治干扰、某些执法官吏的运作效率低下和办事不公等，致使农民耗了很大的成本和代价去打官司，但自己的权利仍然得不到维护和落实，从而导致农民丧失了运用法律手段维护自身权益的信心，抑制了农民对寻求司法程序维护自身利益的需求，造成法治建设在农村更加举步维艰。
二、我省农村法治建设相对滞后的原因探究
我们认为，农村法制建设相对滞后的原因主要有：
(一)经济发展滞后是造成农村地区法制建设滞后的基本原因
目前，我国绝大多数地方的农村小康水平普遍低于城市，据有关部门统计，1990年制定的小康水平的16项指标，到2000年实现了13项，其中未实现的3项都与农村有关。我省是一个传统的农业大省，农业和农民在社会生活中有着举足轻重的地位，为全省的发展和社会的繁荣发挥着极为重要的作用。但是长期以来，由于城乡二元经济结构和管理体制的存在，在全面推进现代化的进程中，农村和农业虽然也有了一定的发展，但农村的发展远远落后于城市，农业的发展落后于其他行业，于是农村就成了全面建设小康社会的重点和难点。其主要表现为：
第一，农村人口多，经济产出少。据安徽省统计局《2003年安徽农民收入现状分析》一文分析，安徽农村居民收入增长势头出现较大回落。据省农调队对3100个农户的抽样调查测算，2003年全省农民人均纯收入2127元，比上年增0.4%.但是，农民增收基础不牢，增长乏力的问题依然严重;农村二三产业发展滞后使农民来自二三产业的收入继续下降;以及以粮食生产为主的纯农户收入增长更为困难，农业在国内生产总值中的比例逐年走低;在农民外出就业空间愈来愈有限的情况下，农民在本地劳动和外出打工得到的收入不断增加，因城乡经济劳动生产率提高不一，商品生产程度和技术集约化程度不一，农村居民内部收入差距和城乡居民收入差距进一步扩大，而且这种收入差距将长期存在。
第二，农民收入增长缓慢，生活水平低。农业效益差，必将严重影响到多数农民生活水平的提高。现在农民家庭年人均纯收入与城市居民人均可支配收入相比存在较大的差距，并且这种差距还在不断扩大。据统计，我国农民家庭人均纯收入与城市居民可支配收入的比例是：1990年为1：2.2，2000年为1：2.79，2001年为1：2.90，2002年为1：3.11.目前我国农村尚有3000万人处于贫困状态，农民住房非常简陋(极少数地方还是茅草房)、用牛耕地、饮用非净化水的人还不在少数。我省的情况也大致如此。
第三，农村基础设施不足，生态环境脆弱。同城市比较农村地区的基础设施严重不足，农田水利设施不健全或者不配套的现象相当突出，交通、电力建设严重滞后，至今我省仍有极少数村庄不通公路，用不
上电，尤其是在一些老少边穷地区，农业发展和农村建设缺少基本的条件。农村人多地少本来就是制约农业发展和农民致富的一个重要因素，粮食基本自给以后，又出现了城市过度扩张，不珍惜甚至乱占、乱征、乱毁耕地的现象，可以利用的农用土地日益减少。农村现有的土地不仅不能让农民致富，随着人口的增加，农民生存都将面临威胁。
第四，农村的教育、医疗卫生条件差，缺少社会保障。农村的教育、医疗卫生条件大大落后于城市，全国不少地方性法规，明确规定，在农村普及初中教育，在城市普及高中教育。在医疗卫生方面，农村医院的数量、医疗设备、医生的人数、技术水平、拥有的床位数等都无法与城市相提并论。据2003年9月5日《发展导报》转引新华社公布的数据，我国的卫生资源80%集中在城市，2000年农村人均卫生事业费12元，仅为城市人均卫生事业费的27.6%，我国农村人口占全国的70%，而农村的卫生费用只占全国卫生费用的33%.农村缺乏基本的社会保障。农民家庭承包的土地本来具有一定的社会保障功能，近年来由于种田效益太低，不少农民弃田务工经商或者抛荒不种，然而地上的负担不能减免，其保障功能随之降低甚至丧失。反观城市，不仅吃“皇粮”者各项社会保障齐全，就业者也可享有基本的医疗、失业、养老保险，即使是一般居民，如果收入低于平均水平还可以享受低保待遇(国家“劳动与社会保障部”前应加上“城市”二字)。在不少地方的农村，连无依无靠的“五保户”的生活也要由其他农民来负担。
(农村教育、卫生事业落后是影响农村法治建设的一个重要方面。据调查统计，全国义务教育经费投入的比例亟待调整，目前的现状是：乡镇财政投入占78%左右，县级财政投入约占9%，省市(地)财政投入占11%，中央财政投入仅占2%左右。众所周知，在多数地方县级财政紧张，乡镇财政普遍负债，要他们拿出很大的财力投入教育实际上是不可能的，这正是普及义务教育难以落到实处的原因所在。全国农村人口占人口总数的70%，而在校大学生中农民子女只占30%，30%的城市居民的子女占据了70%的份额。并且农民子女上大学以后，极少有人回农村工作，致使农村的人才资源十分匮乏。目前农村每千人才有一个卫生员，而城市大约每二三百人就有一名医务人员和一张病床。这种巨大的反差，有违法律面前人人平等的宪法原则，需要从维护宪法权威和推动宪政的高度来逐步加以改变。)
政治是经济的集中表现。民主法制意识是属于社会心理和认识层次，它主动或被动地适应社会经济状况和政治文明建设水平，农村经济发展滞后必然影响农村的政治文明和精神文明建设的进程，影响到法制建设水平的提高。
(二)长期的封建社会人治历史造成了人们畏法息讼的心理和行为习惯。封建意识在许多农民心中根深蒂固，在广大的农村还有很大的影响力，有时甚至起着决定性的作用。我国有着两千多年封建思想统治，又没有经过资本主义民主政治充分发展的社会主义社会，封建社会的天授皇权特权统治的人治思想源远流长，广大农村深受其害，建国初期近三十年又处于与世界各国近于隔离状态，对资本主义的天赋人权、主权在民的思想更是知之甚少。使得农村广大干部群众对法律的地位和作用认识不足。虽然经过二十多年的改革开放，但我省农村的大部地方仍处于自给自足的小农经济发展阶段，没有形成严格的社会分工和社会保障机制，农村很多地方的封建伦理规范和乡土规范还占绝对支配地位。因之于我国传统人治理念的根深蒂固，一些农村地区至今缺乏现代商品社会所具有的那种民主政治的传统，一些农民的权利和平等竞争的意识比较淡漠，重传统礼俗而轻法律规范。有的农民受封建社会“法即刑”观念的影响，片面视法为惩罚的工具，视寻求司法诉讼为畏途，每遇纠纷和冲突，往往依凭“乡下事乡下了”的传统，寻求“私了”或纠缠于行政解决的途径，不习惯也不善于通过司法途径来维护自身的权益;在许多地方，传统的人治思想对农民的影响比较深。农民在自己的权益受到侵害时，首先是忍受，其次是考虑以非对非，最后是寄希望于明君和清官。在任何一种方针、政策的推行过程中，人们都是寄希望于领导者的指示，他们都是在被动地接受，而没有过多地去考虑其合法性、合理性以及他们自身的需求。这些都是缺乏法治意识的体现;有的基层干部在处理农村大量的复杂事务时，常漠视法律，依然习惯于用传统的办法息事宁人，一味以不扩大事态为目的，丢弃法治原则，法律调整社会关系的必要性和权威性尚未被人们所接受。
(三)落后的社会文化环境对法律文化建设产生消极影响。农村地区的法律文化形态是整个社会文化形态的一个重要构成，两者息息相关。作为乡村文化活动中心的乡镇所在地，其社会文化环境对法治氛围的影响十分明显。局部农村地区经济和社会文化事业发展的相对滞后，造成乡村文化生活的贫乏苍白。在一
些社会文化环境较差的地方，文化设施极为缺少，文化活动的品味不高，有的地方赌风盛行，迷信成风，至于不健康书刊、黄色录像的泛滥，常处于无人过问的状态，严重地毒害了社会空气，戕害了青少年的心灵，有的青少年无事而滋事以至轻微违法甚而走上犯罪之途，造成青少年的违法犯罪率居高不下。恶者横行、弱者受欺的治安状况使善良农民少有安全感。
(四)少数地方政府的随意行为造成农民对法律信仰的缺失。在农村地区，地域的间隔、农民传统上对地方行政长官的尊从，使得乡镇区域常常是作为一个相对封闭的社会区域而存在的，这就使得乡镇执法主体的行为对区域内法律文化的状态发生重要影响。在一些社会文化落后、法治环境较差的地方，有的乡镇干部因自身文化和法律水平的局限，未能依法正确有效地行使行政权力，常常以言代法，以权压法，区域内依然是传统的人治氛围。有的公款吃喝成风，参与赌博成癖。有极少数基层干部为地方势力、家族利益所左右，利用自己手中的权力想方设法谋取私利，存在以权谋私、假公济私、中饱私囊、以权压法的现象，有的甚至违法乱纪，贪污受贿，无视广大农民群众的合法权益，对恶人恶事不闻不问，使广大农民产生权大于法的认识，认为学法无用，使得有的农民不相信政府，不相信法律。党群关系，干群关系在一些地方出现裂痕。有些人还故意歪曲事实挑动不明真相的农民群众对抗政府，使法律在农村很难得以真正实施。这些极少数基层干部的消极效应所及，污染了一方的社会空气，使得农民对法律的信仰难以养成，对法律正义的期待难有信心，影响了现代法律文化的建设。法律在农村不能真正效地实施，社会腐败现象的存在和一些不公平事件，政府没有足够重视，都是重要原因。
(五)国家的法律体系还不是很完整。调整农村农业、农民的法律法规还不健全，很多农村农业问题不能运用法律规范来调整，仍要运用伦理道德或乡土规范来处理，乡政府的临时处置权利很大，随意性很强，农村有很多复杂问题，很多时候找不到处理的法律依据，乡干部只能依靠自己的思维方式来临时处置，事件的处理方式与乡干部的政策水平、法律水平有很大关系，造成农民对法律认识有误解，认为还是干部说了算，失去了对法治的信仰。 本资料来自互联网共享文档
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