中国铁路体制改革初探
摘要：近年来，中国铁路体制改革问题引起了社会各界广泛的关注，自铁路总公司公司制改革以来，铁总内部22个部门和18个铁路局同时推进改革。现在公司制改革进入最关键的时刻，中国铁路政企彻底分开即日可待。并形成了几种主要的观点。本文在对这些观点进行评述的基础上，重新诠释了中国铁路的特殊性，并以此为出发点，分析重启中国铁路管理体制改革所面临的问题。根据中国的国情以及中国铁路的路情，结合国外铁路改革的共性特征，提出中国铁路改革的基本思路。本文将从多个角度浅层探索中国铁路体制。 关键词：铁路所有制；私有制；运营
Abstract:In recent years, the iue of Chinese railway reform has attracted wide attention from all walks of life.Since the reform of the company\'s corporate system, 22 departments and 18 railway bureaus have been pushing forward the reform.Now that the reform of the company system has entered the most critical moment, the total separation of Chinese railway and government from enterprises is available.And there are several main points of view.On the basis of commenting on these views, this paper reinterprets the particularity of Chinese railways, and takes this as a starting point to analyze the problems faced by China\'s railway management system.According to the national conditions of China and the road situation of Chinese railway, and combining the common characteristics of foreign railway reform, the basic ideas of China railway reform are put forward.This article will explore the ownership of China from various angles.Keywords:Railway ownership;Private ownership;Operation
1引言
铁路是人类历史上第一个现代巨型系统工程，从勘测、规划、立项到融资、修建、运营乃至机车设计制造、信号体系管理个个都是复杂的系统工程并且还涉及多个系统工程之间在动态过程中的协同，一旦出现“配合失误”就会导致重大的灾难性后果如此庞大繁复体系的管理，关键在于能否让数以百计的环节、数以千计的工种和数以万计的工作人员日复一日地精确协调，与“国有”或“私有”没有必然逻辑关系，但与集权化管理密不可分事实上，铁路管理正是现代企业管理的起源，世界铁路史能够浓缩地反映世界近现代经济史的全貌，一国的铁路史则反映该国的社会现代化进程政企分开,引入竞争是我国铁路改革的共识,而关于政企如何分开、路网如何分拆却众说纷纭。其中的难点就在于铁路不是单个企业,而是一个企业群。铁路行业不同于其他行业的显著特性就是铁路公司之间及铁路与其它运输方式之间同时存在竞争依赖性与强调合作依赖性,因而铁路管制政策也需要在强调竞争与合作带来的效率之间进行权衡。中国铁路由于受长期计划经济的影响与运力短缺的约束,因此实行中央集权的集中管理体制,铁路重组的主要目标就是以满足客户需求为核心不断提高铁路的服务能力与竞争力。中国铁路作为计划体制的最后一个堡垒,面临着发展与改革的双重任务,如何达到市场化取向要求的分权与路网整体效率的权衡。
2中国铁路的发展
中国铁路的最初阶段是民族耻辱的象征。1876年，鸦片资本背景的英国怡和洋行采取欺骗手段，擅自修筑了吴淞铁路，这是中国第一条营业铁路。不过，由于该铁路是非法修建,仅运营了个月就被清政府拆除。此后，洋务派认识到铁路的重要性，开始了自主修建铁路的努力。不过由于缺少资金和技术，基本上只能依靠向列强借债来筹资。到年清政府垮台，中国总共建成铁路公里，其中清政府向国外借款自办的占46%，外国直接投资和管理的占44%，自主筹款和商办的仅占11%。
2 1912年，作为与袁世凯交换条件的一部分，孙中山获得全权筹划全国铁路的权力，为民国时期铁路布局构想了第一份蓝图。而1927年后国民政府的铁路体制，也是以实现这份蓝图为目的来安排的。1928年10月23日,国民政府下令设立铁道部，并令交通部“将关于铁道行政一切事宜”移交给铁道部，并特任孙科为部长，负责管理并建设全国国有铁道，规划全国铁道系统，同时监督商办钥直。
到1949年，中国共建铁路2.62万公里，但大部分受外国资本控制—这一比例一度高达80%。由于线路分割、规格不
一、设备落后—70%的线路甚至没有闭塞装备,到新中国成立前夕，运营里程仅1.1万公里。新中国的铁路体制起步于军事体制。1949年1月，中国人民革命军事委员会铁道部成立。当时的任务是接管新解放地区的铁路并抢修全国铁路。
中华人民共和国成立后，原军委铁道部改组为中央人民政府铁道部,统管全国铁路运输生产、基本建设和机车车辆工业。即使如此后来修建的大部分铁路仍由铁道兵完成。1953年9月，中央军委将志愿军在朝鲜的个铁道工程师，正式划归军委系统，与铁道兵团已有的4个师、1个独立团，统一编为中国人民解放军铁道兵。从此，铁道兵正式作为一个兵种列入中国人民解放军序列。直到1983年底，铁道兵集体转业并入铁道部，下属各铁道师才分别转编成铁道部各工程局。脱胎于军事体制的中国铁路系统，不可避免地带有“自成一体”的性质。然而，也正是由于这种体制,使得铁道部具有强大的组织协调能力，正好与铁路这种对各部分协调运行要求极高的复杂巨系统工程相适应。正是在这种体制下，中国做出了高速铁路赶超世界先进水平的成绩。
3西方铁路体制概述
（一）德国铁路
前身是德国联邦铁路公司（国营铁路），是国家管理和运营的，由于效率和成本问题，逐步改革在第一阶段改革失败后，1999年开始了第二阶段改革，公司的业务部门被转化为分别主营长途客运、短途客运、货运、基础设施和客运站场的股份制子公司，奠定了德国铁路集团当前的业务模式的基础。德国工业协会 3 和德国工商业协会进行的一项研究表明，铁路的私有化计划为满足投资者的收益预期，在路网改造和技术保护措施必须由联邦政府资助。只有在政府补贴的情况下才有可能实现预期的回报。
（二）日本铁路
日本是个岛链形国家，非常适合铁路运输。日本与美国形成鲜明的对照，美国铁路以货运为主，多家货运公司拥有线路，唯一的客运公司向货运公司租用线路;日本则是以客运为主，多家客运公司都是垂直一体化运营，货运公司向客运公司租用线路。1987年，经反复讨论、测试的国铁改革方案出台，国铁被分割为6家客运公司、1家货运公司，并成立清算事业团、新干线保有机构等众多法人实体。清算事业团代替国铁存在，以资产作为7家公司的股票持有，并计划通过日后上市而实现民营化。改革前，日本铁路分为国铁、私铁和城市公交铁路，国铁年完全是国有国营的，90年代末开始改革，改革的方向是“客货分离和地域拆分”，组建JR铁路集团，按地域分为6家客运公司，并成立了全国统一运行、向客运公司租借线路的货运公司，民营化后主要也是运营部分独立核算，对于建设投资部分国家给予资助补贴，运输省和地方政府都给予财政支持，提供同等。
（三）北美铁路
美国铁路是以私人企业形式运作的，即，美国铁路市场化程度最高，几乎没有国有化历程，这与其他国家是有较大差异的。竞争环境创设是美国铁路保持和提高效率的法宝。拥有线路的公司要向其他运输公司开放路权，以及同一路线上多条平行线路竞争，都使竞争较充分。创新活力增强，如大吨位车辆、直达列车、机车预警系统、信号通讯设备改良、先进调度技术、清洁机车等被更广泛采用。竞争和创新使得美国铁路投资回报率增加。同时，产业结构得到优化，资产重组与兼并使美国铁路运输产业集中度大大提高。BNSF为代表的北美铁路，特殊情况是，客运收归国有（北美铁路很少客运服务），货运是企业运营的，其中铁路建设初期仍然是国家投资和补贴占大头（但美国比较早1910年基本上到达登峰，后面还拆了很多），目前是货运部分基本上都是BNSF泛太平洋等几家运营了。但现在美国要建设高铁，建设投资也是政府或州要补贴的，所以他们建设高铁才
4 这么困难，谁也不想出钱。
4中国铁路体制改革曾面临的困境
（一）政企不分
政企不分始终是制约铁路改革发展的深层次问题。长期以来，国家对铁路、铁道部对铁路企业都存在着政府目标和企业目标相混淆，政府与企业之间责权利关系界定不清，政府干预企业行为过多等问题，形成了政府职权越位，而企业管理又不到位的现象。一方面造成铁路企业与市场经济体制接轨困难，难以成为真正独立的法人实体和市场竞争主体；另一方面，由于铁道部直接经营管理铁路的所有企业，难以集中精力搞好铁路行业的宏观调控，造成结构性失调，忽视对国有资产保值增值的管理监督，造成粗放式经营。
（二）权利高度集中，缺乏有效监督
在政企合一的管理体制下，铁道部既是国务院铁路主管部门，又是管理各运输企业的“总公司”，直接负责铁路的投资、建设和运营，并对经营盈亏负责。地方铁路局在管辖范围内无权调整及增开列车，所有的运行都由铁道部统一管理。这种制度形成了铁路建设、运营和监督三者的高度合一，也造成了部门主要领导的权力过大和极端膨胀，必然会滋生铁路系统的腐败现象，如建设项目招投标领域存在的暗箱操作等。近年来铁路系统多名高官的落马无疑暴露出这一体制巨大的漏洞和严重的弊端。
（三）所有制结构比较单一
铁路产权比较单一，国家铁路几乎是清一色的国有制，即使在合资铁路、地方铁路中，国有经济成份也占绝对控制地位，最高占比在95%以上。铁路所有制产权结构的单一性，造成铁路建设和企业发展过于依靠国家投资，铁路吸收国内外社会资本的功能差，国有资产的控制能力和扩张能力薄弱。
5中国铁路体制改革的建议
（一）实现政企分开是我国铁路运价体制改革的制度前提
我国铁路改革的基本取向是市场化,建立具有现代企业制度的铁路运输企业,
5 使其成为真正的市场主体,价格按市场机制运作。企业要自主经营、自负盈亏,成为真正意义上的法人实体,迫切要求打破“政企合一”的体制。铁路尽快实现 “政企分开”的关键，是铁道部与铁路企业的政企分开。铁道部代表国家行使其政府职能—运用市场机制原理对全路进行宏观调控(包括制定行业中长期发展战略、规划、实施措施及产业政策等)，运用国家权威制定法令(包括运价政策制定) ,运用教育提高全路职工道德素质,为铁路企业创造良好的市场运行环境。 铁路局作为铁路运输企业应当具有市场主体地位,真正落实运输企业的财产权和经营权,建立健全现代铁路企业制度,把铁路运输企业塑造成为真正的法人实体和市场主体。变铁路运输产品为商品,真正实现商品价格由市场和企业来决定,体现市场机制配置资源原则。在现有的技术水平下,铁路还或多或少带有自然垄断的特征;铁路作为国家基础性的战略行业带有公共品的性质,铁路行业为整个社会所带来的正外部性是有目共睹的。为避免市场失灵,需要政府运用价格机制原理对整个行业进行适当的、合理的干预,防止不正当竞争和利用垄断地位损害旅客和货主利益。
（二）尽快建立“网运分离”模式，为铁路市场化运价体制搭建一个平台
借鉴国外铁路改革经验,按照“政企分开,打破垄断,引入竞争机制”的原则,结合我国铁路实际路情—我国铁路是一张统筹规划起来的路网,平行路径线路十分有限,我国铁路运输企业重组和引入竞争的目标模式是“网运分离”,即把具有自然垄断性的国家铁路路网基础设施管理与具有竞争性的铁路客货运输经营分开,分别组建铁路路网公司和客货运公司。具体运作可以是:组建国家路网公司,统一管理具有自然垄断性的干线路网基础设施。路网公司运用市场机制配置运力,向客货运输公司提供线路使用权,在国家价格政策指导下向客货运输公司收取使用费用和其他相关费用,并负责干线、铁路基础设施的建设、改造和维修。同时, 完全按照《公司法》组建客货运公司,可以根据区域不同、运输性质不同组建多种方式的客货运公司。客货运公司具有市场经营主体地位,在国家价格政策指导下,对客货运价格具有自主权;客货运公司不仅面临着铁路内部的竞争压力,也面临着整个运输市场的竞争压力,在竞争的市场中,价格受供求关系的影响上下波动,达到资源的充分流动,提高资源配置效率。对于铁路建设,运营中的公益性部分,应以政府投资、政府管治为主。对干增量部分,充分调动社会各方面的积极性, 6 实现多元投资主体,既可以解决我国铁路资金短缺问题,又可以由此形成价格主体的多元化。总之,在遵循市场规律的基础上,按自然垄断与可竞争环节进行分离。对于自然垄断部分,要加强政府监管;对于可竞争部分,尽可能分离出来由民间经营,发挥价格机制在资源配置中的基础作用。
（三）建立健全法律制度是我国铁路运价体制改革的有力保障
深入研究我国铁路产业特性,充分借鉴国外立法经验,建立健全关于我国铁路法律法规制度,对于我国现行铁路体制改革以及我国铁路产业的发展,都是至关重要的。
参考文献
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