对铁路司法体制改革的一点思考
【摘要】 铁路司法机关从改革开放初期恢复，经过上世纪80年代末的变革，一直围绕着程序公证和司法公正的争议跌跌撞撞走到今天，至今已有23个春秋。作为中央司法体制改革的一个环节，长期以来铁路司法机关改制后的身份为何始终是改革争议的焦点。在地方化还是国家化冲突间，铁路司法改革的决策者睿智地选择了一条温和的出路--加强地方司法同行政分离逐步实现自治。 【关键词】司法权地方化 铁路司法体制改革 司法独立
铁路司法机关从改革开放初期恢复，经过上世纪80年代末的变革，一直围绕着程序公证和司法公正的争议跌跌撞撞走到今天，至今已有23个春秋。去年以来，铁路司法体制改革已经部分启动，改革后铁路司法工作人员的身份曾在媒体上引发无数讨论。2009年7月，新京报以《期待铁路转制为司法去地方化探路》为题跟进了当时正在进行的铁路公安机关改制。在无数媒体和公众的翘首以盼下，铁路公安机关干警身份由企业职工转变为国家公务员。公安机关作为司法行政部门，由中央垂直领导的试水对铁路司法机关改制不能说没有借鉴，但其作用实在有限。作为严格意义上的司法机关，铁路司法人员转制后的身份应该为何不容回避。
一、铁路司法改革的艰难抉择
（一）“司法权地方化”与“司法地方保护主义”
“司法权地方化”是近年来学术及司法界频频提及的一个概念。人们往往将这个概念与民众深恶痛绝的行政对于司法的干扰及司法的地方保护主义倾向之间划上轻易的等号。从而生出司法系统垂直领导的呼声，和强调司法是一种中央权力、地方法院是司法系统和国家中枢的派出机关的论调。
对于“司法地方保护主义”，姚中秋先生总结为两点：受到地方利益掣肘，地方法院往往很难对异地公民与本地公民的纠纷作出公平裁决；更严重的是，本地公民之间的纠纷，如果涉及到
①地方政府，或者直接与地方政府发生纠纷，则法院往往更难以持平之心进行裁决。比如,在正式的诉讼法之外,还有一套规章文件规定的司法运作程式；重大案件的裁判甚至要由地方党委作出决定。让政党及其负责人能够直接处理和干预最基层的法律事务,“书记管帽子,市长管票子,政法委管案子”是客观存在的现实。如果不给地方党政充分的司法自主权,如何维护社会稳定的问题。现在的许多地方党政官员,就是以社会稳定为名来为其不依法行政提供理由的。以行政诉讼为例，在一些官员看来,民告官案件较一般民事案件要特殊,如果判了官输就会“严重影响”到党和政府的形象,就会影响到党和政府的威严,就会为制造社会不稳定。在这样一种思路之下,法官就得屈服于
②“现管”,法律就得让步于稳定,政治就能代替审判,全局就得让位于地方。
（二）“司法权地方化”问题的成因
第一，直接原因是行政权力的干预，司法机关和地方党政机关有着千丝万缕的联系。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》44条第12款规定：“地方各级法院院长由同级人民代表大会选举产生，副院长、审判员则由同级人大常委会任免。”根据党管干部的原则，地方各级 ①② 秋风：《以司法创新约束地方保护主义》〔N〕，南方周末，2004-8-12 《维护司法权威 对最高法院是可以想见的挑战》〔N〕，南方周末 ，2010-5-27 党委和政府实际上拥有对地方法院主要领导干部的推荐权、罢免权和建议权。在党和司法机关的关系上，由于检法两院的检察长（院长）、副检察长（副院长）、检察官（法官）都由地方党委提名决定，两院在办理案件时就不得不考虑到地方党委的意见。另外，各地方政法委统一领导地方司法工作，政法委的意见往往可以左右法官裁判的方向。另外一方面，地方司法机关与当地行政机关的关系也不可谓不密切，政府掌管着它们的财政大权，政府可以在人力、物力、财力上限制司法机关，加之检法两院的人员编制是由当地政府决定的，在具体的干部考核和人事管理上，检法两院也都受同级党政机关的领导，两院不可能忽视地方政府的意见进行案件的办理和裁判，相反，案件的办理和裁判往往受制于地方政府的意志。
第二，我国司法机关的管辖区域和行政区域在设置上是重合的，这给司法权随行政区域的划分而日益“地方化”提供了一个可能和前提。我国检察院和法院分为中央和地方两种, 其中地方各级检察院和法院的数量最多、涉及地域最大、管辖权也最为广泛。地方各级检察院和法院分为省级、地市级和基层三类, 其建置完全与地方立法机关和行政机关相对应：省级人民法院设在省级行政区与省级人大和人民政府相对应；地市级人民法院设在地市级行政区，与市级人大和人民政府相对应；基层人民法院设在县级行政区，与县级人大和人民政府相对应。“中央和地方的司法建置模式本无可厚非, 我们也不能说检察院和法院设在地方就是司法地方化。但不可否认的是，司法机关与立法机关和行政机关的管辖区域完全重合的模式使司法机关与其它机关，尤其是行政机关之间形成隶属关系，从而客观上导致前者依附于后者，为司法权‘地方化’提供了条件和可能。”
（三）避免“司法权地方化”的思辨
王旭教授在其《推进司法体制改革遏止司法权地方化倾向》一文中开宗明义的将司法权定位于一种中央权力。地方各级人民法院都是国家设在地方的法院，应当代表国家行使司法权，适用统一的法律规范，平等地保护各方当事人的利益。然而他的这一说法却无法回避下列事实：
第一，检察院和法院办理案件、作出判决和执行判决需要地方政府的支持和配合，这种特殊的关系使得地方上的司法机关和行政机关有无法脱离的关系。司法权正当和公平的行使首先要做到正确认定案件事实，法官作出判决，必须要有客观的案件事实基础。在我国，未实行对抗制诉讼模式，法官可以依职权收集证据查明案情，在这种情况下，对于政府信息的共享是很有必要的，特别是基层法院，在交通和通讯都不方便的地方，对于政府和政府工作人员都有很强的依赖性。在检察院查办职务犯罪案件过程中，也是需要地方政府协助的，特别是在基层或者在具体办案中出现冲突事件，需要地方政府的支持和保障。所以司法机关的职能和本身条件的限制也决定了它们和地方政府必然有着密切的联系。
第二，在司法权行使的过程中，在面临中央和地方上立法冲突的时候，司法权的行使者如何取舍，这个问题目前还没有一个明确的解决措施。地方人大有权制定地方性法规，地方政府有权制定政府规章、政策和发布行政命令，目前，虽然赤裸裸地在地方立法中规定地方保护主义不多见了,但通过地方政府规章、政策、行政命令等方式规定地方保护的,还是很普遍的现象。而地方法院审判案件不得不对地方立法进行参考和适用，2003年轰动一时的李慧娟案正是最好的一个例证，所以司法权的独立，还需要对法院违宪审查的权利进行合理的设置，以期使司法机关进行司法活动的法律法规依据都符合宪法的规定。
王教授本人在该文的最后也提出了自己的担忧：尽管改革的一个主要目标是实现法院系统内部在人、财、物等方面的垂直管理，但应当明确上级法院和下级法院之间是审级监督关系而非行政领导关系。事实上，司法权的行政化是我国现行司法体制中存在的另一个严重弊端。它的主要表现是：下级法院不断地就具体案件的审理向上级法院请示、汇报，上级法院不断地向下级法院发布指示、命令，严重违反了审级制度的内在要求和直接审理的原则，影响了各级法院和法官在司法活动中的独立性，导致两审终审制形同虚设，不能发挥其监督纠错功能。因此，克服司法权行政化倾向，保证上下级法院独立行使职权，是司法体制改革的又一重要目标，决不能因为实行
③司法系统内部的垂直管理而加重行政化倾向。
上面的表述究竟是何用意，作者没有明言，但是在一定程度上却是对全文结论的否定。从法理角度上讲，“司法权地方化”只是一个中性词。因为，第一，排除理念上的一统江湖，具体的、形而下的司法生活，只可能是地方性的。法典、法条由中央颁发，全国通行，但落实到各个地方，因其经济、文化等诸方面的差异，必将因地制宜。这就是为什么我们能从“秋菊打官司”的迷局，看到了“送法下乡”的必要。其次，按照政治学原理，谁赋予地方司法机关权力，该司法机关就该对谁负责。我们看到，从1982年《宪法》规定地方人民代表大会是地方的国家权力机关，各级地方审判机关和检察机关由地方人大产生，并对产生它的国家权力机关负责——请注意，不是对上级法院和检察院负责，这便在制度上确立了司法的地方性。
二、铁路司法改革——理性的回归
如上文所述，我们避免司法权地方化的努力似乎陷入了某种怪圈：我们看到了司法地方保护主义横行，而呼声很高的解决方案却是用中央权力进行干预，形是反对司法权地方保护主义，实则是为最高司法机关争取更多的权力。将区域司法机关的地方性质看作“地方保护主义”的源头，是一种意在维护和方便中枢垂直指挥系统、并在全局视角下对地方独立利益立场进行自上而下的牵制和否定的努力。如果说将区域司法权力理解为地方化的权力，就必然会导致地方政府的粗暴介入。假想一下，如果最高司法机关事实上掌握下级检察院和法院的财政权、人事权，形成一个以两高为首的封闭体系，那么，会不会产生由上级司法机关通过人事权和财政权来干预下级司法机关的办案呢？那么，是不是又以一种新的干预代替了原来的干预呢？就中国现在的情况而言，由中央财政直接管理也是不现实的。因为中央和地方已经实行分税制，中央财政在总比重已经下降，实际上并不能完全保证全国所有司法机关的财政经费，相反，地方财政更可能保证地方法院④的经费。在我看来，问题的症结并不在于地方法院的人事财政由地方控制，而在于有没有建立严格的地方控制方式和程序。
现代政治体制下，并没有地方权力绝对从属于中枢的单一制。辛亥之前帝制时代的政治架构，才是绝对单一的，即地方的一切长官（同时亦是法官）完全由中枢进行任命和委派。地方的行政和司法权力是一种不折不扣的中央权力，与当地社会及其民众间没有丝毫合法性的纽带。这是大一统君主制及其道统的一个核心。孙中山在辛亥时期提出了地方自治和建立美式联邦的思想，上世纪20年代地方自治思潮和联省自治运动一度风云交汇，对几千年君主集权造就的根深蒂固的的垂直政体传统产生了一定的降解作用，并为未来从地方到中枢的自下而上的现代权力脉络留下了伏笔。这一运动影响剧烈，中共在“二大”确立了“自由联邦制原则”和建立“中华联邦共和国”的革命思路，到《苏维埃共和国宪法大纲》和中共七大《论联合政府》的发表，地方自治和联邦构想一直作为时代主流思潮被中国共产党看作“新民主主义革命”的一个阶段目标。建国后我们实行了以代议制的全国人大为国家最高权力机构的社会主义宪法体制。作为从辛亥到1949年间地方自治成果的一个保留和影响，地方行政权力和司法权力从此不再完全从属于中枢，而形成了地方司法机关同时向同级权力机构和上级司法系统负责的混合体制。加上1984年民族区域自治制度 ③④ 王旭：《推进司法体制改革遏止司法权地方化倾向》〔J〕，体制改革 ，2002（1）
侯猛：《最高法院与地方法院的分权逻辑》，北大法律信息网，2003 和一国两制构想的初步实施，地方国家权力完全从属和来自于中央的授予，这样一种完全的单一制理念已不复存在。世界上也找不到一个实行代议制的单一制国家，不是以某种程度的地方自治为基础的。这是因为代议制是比单一制和联邦制的区分更为重要的一个前提。因为民意是从地方逐层过滤的，一个建立在民意代表投票表决之上的宪法体制，必然以地方权力的某种自洽性作为国家权力的一个合法性来源。如果不将单一政体与复合政体的区分放在这样一个前提下观照，就容易过分夸大单一制下地方司法权力对中枢的完全依附地位。而实现司法权力的中央化，必然通过将地方司法整合在一个垂直的司法体系中的步骤来完成，这对真正的司法独立是一种伤害而非促进，并势必加剧司法的行政化特征。
值得庆幸的是，此次铁路司法体制改革方案在酝酿多年之后并没有施以猛药，将铁路司法机关转变为中央利益在地方的代言抑或附庸。
三、解决司法权地方化的设想
实际上，司法权地方化问题是中央与地方关系中的重大课题。司法权地方化问题实质上是中央与地方权力关系失衡在司法体制中的表现，同时司法权地方化也反过来在一定程度上加深和巩⑤固了这种失衡状况。将解决“司法权地方化”的宪政重任冀于司法体制改革完成，将本身应谋而后动的司法体制改革作为政治体制改革的排头兵，让我们看到了决策精英力挽狂澜的魄力和面临深化改革开放的体制瓶颈“毕其功于一役”的迫切需求。然而治大国若烹小鲜，司法独立的第一步不妨从加强地方司法同行政分离，逐步实现自治做起。
个人以为具体操作中着重解决以下问题：
1.改革司法机关经费管理体制，加强司法的经费保障。司法经费开支是必须支出的正当的司法成本，是解决纠纷、维护社会稳定、促进经济发展的必要代价，属于国家预算开支的一部分。充足的经费保障是确保司法公正、高效、廉洁的重要物质保证。最优的方案是地方各级司法机关将在年末将下一年度的司法经费预算统一报各级人大审批，由省财政部门设立单独帐户保证第二年依照预算执行。考虑到地方司法机关同权力机关的关系与申请司法经费的实际困难，经费管理体制暂时可以改为地方各级司法机关的年度经费预算统一由中央财政部门会同两高审核后，由省级地方财政严格依照预算进行支付。待地方民主化进程同步后，再进一步完善。
2.严格法官、检察官任用资格制。按照我国《法官法》、《检察官法》的规定，担任法官和检察官的条件是“具有本国国籍、年满23岁、拥护宪法、身体健康、具有良好的政治业务素质和良好的品行、具备在高等院校法律专业或者高等院校非法律专业毕业并具有法律专业知识的学历”，和国外“法官、检察官必须是大学法律系毕业”比较相去甚远。法官、检察官素质的高低在一定程度上决定着他们的独立程度，必须进一步提高法官、检察官任职资格的条件，铸就一支品行良好、业务能力强的司法队伍，为司法独立提供主体上的保证。司法人员素质包括专业素质和道德素质两个方面，而要做到司法独立进而达到司法公正之目的，仅有专业素质的要求是不够的，必需要求司法人员具有高尚的品德。史尚宽先生曾经说过：“虽有完美的保障审判独立之制度，有彻底的法学之研究，然若受外界之引诱，物欲之蒙蔽，舞文弄墨，徇私枉法，则反而以其法学知识为其作奸犯科之工具，有如为虎附翼，助纣为虐，是以法学修养虽为切要，而品格修养尤为切要。”⑥我国现阶段的司法考试相比以前的法官选拔机制有了历史性的进步，但报考条件还应更严格。另外，法官、检察官的选任应由专门的司法委员会操作，其组成人员应以法官或者律师界知名人士为主，其设置应该能保证作为司法人员的委员会成员发挥绝对的主导作用。 ⑤⑥郭殊：《论中央与地方关系中司法体制的权力结构》〔J〕，浙江学刊 ，2008-6 史尚宽：《宪法论从》，台湾荣泰印书馆，1973年版，第336页 3.建立必须的生活保障制度。较高的物质待遇既可以吸引大批的优秀人才投身司法队伍又能使其过上较为优越的生活，免除其后顾之忧，使其不至于“向他们主要的诉讼当事人乞讨”，从而保证其客观、独立、公正的地位。让司法人员具有“在国家公职人员中具有较高或中上水平”的收入并不是提倡“高薪养廉”，一方面我们的财政状况不允许这样，另一方面高薪也不一定能够养廉，因为“饥饿的人不会很好的为国家服务，饿了不能工作；吃的太饱的人容易懒惰，适度的饥
⑦饿者是最好的人民公仆。中等水平或者稍高一点的法官工资收入最好”。抬高司法系统的门槛并给法官以良好的待遇，就会使司法人员以自己的身份为荣并切实珍惜这一荣誉，不为外界的物质所诱惑，不为外界的权势低头，从而有利于保证他们的思想独立和行动独立。
4.建立司法人员职务保障制度。为了排除外来干扰，使法官、检察官保持独立的地位，具有必要的法律专业知识和学历、经过考核获得司法人员从业资格并具备足够司法实践经验的人，一旦被任命为法官、检察官，只要不是有违法犯罪行为或者法定的失职行为或者违反法官检察官的职业操守，即应享有终身的法官、检察官资格。被正式任命后的法官、检察官的调迁、升降、惩诫等应排除由地方行政机关和领导个人独断决定的各种因素。任何单位和个人，非有法定事由和依法定程序，不得降低或免除职法官、检察官的职务，并且要求法律对这些事由和程序做出严格的限制，如法官、检察官不应因工作失误而被免职，只有司法腐败或者重大失职行为才能引起其被免职的后果。
⑦傅德：《德国的司法职业与司法独立》，中国政法大学出版社，1998年版，第257页
