公文写作基础知识讲座提纲
（2011年11月18日）
为使度假区各部门的公文处理工作规范化、制度化、科学化，充分利用行政公文开展好日常工作，进一步提高工作效率和工作质量，依照2001年1月1日开始实施的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称“《办法》”），制定本学习内容。
一、什么是行政机关公文
按照《办法》规定，行政机关公文是行政机关在行政管理过程中所形成的具有法定效力和规范体式的公务文书，是传达贯彻党和国家的方针、政策，发布行政法规和规章，实行行政措施，请示和答复问题，指导、布置和商洽工作，报告情况，交流经验的重要工具。
二、行政公文的种类
《办法》确定了13个公文文种，分别是：命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要。
三、各文种适用范围
（一）命令（令）
适用于依照有关法律公布行政法规和规章；宣布施行重大强制性行政措施；嘉奖有关单位及人员。
命令有三个特点，即：具有强制性、有限定的发文机关、发布命令必须以法律和法令为依据。在具体使用中可以分为公布令、行政令、任免令、嘉奖令。
命令是下行文。
（二）决定：适用于对重要事项或者重大行动做出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。
决定是领导机关发出的，带有约束、规范、指导作用，根据内容和用途的不同，可以部属性决定、知照性决定和奖惩性决定。决定是下行文。
（三）公告：适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。公告具有其严肃、庄重、权威的特点，根据公告的内容和性质，公告大致可分为知照性公告、发布性公告、事项性公告和强制性公告等。公告必须由特定的国家机关和法定的职能部门制发，所及内容重大而且多能引人关注。公告一般不张贴，不已文件形式下发，而是通过通讯社、电台、报刊等发布。
（四）通告：适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项。按照用途不同可分为周知性通告和规定性通告。通告是下行文，也可以是平行文。
通告与公告区别：一是内容属性不同。公告用于“向国内外宣布重要事项或者法定事项”，兼有消息性和知照性的特点；通告的内容是“在一定范围内应当遵守或周知的事项”，具有鲜明的执行性、知照性；二是告启的范围不同。公告面向的是国内外，告启面广。通告只是面向一定范围内，告启面则相对较窄；三是使用权限不同。公告通常是党和国家高级领导机关宣布某些重大事项时才用，新华社、司法机关以及其他一些政府部门也可以根据授权使用公告。而通告则适用于各级行政机关和企事业单位。
（五）通知：适用于批转下级机关的公文，转发上级机
关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员。按照内容不同可分为批转和转发性通知，传达、要求执行、周知性通知和人事任免通知三种。
通知是使用较为广泛的文种，大多是下行文，也可以是平行文。
（六）通报：适用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或者情况。通报可分为表扬性通报、批评性通报和情况通报等。是下行文。
比较命令、决定、通报三个文种的使用范围会发现，命令可以嘉奖有关单位及人员，决定可以奖惩有关单位及人员，通报使用于表彰先进，在实际工作中要区别不同情况使用不同的文种。使用命令嘉奖有关单位及人员，奖励的规格比较高，一般用嘉奖令的形式。使用决定嘉奖有关单位及人员，奖励的规格也比较高，多用于授予荣誉称号。用通报表彰先进，在各项评优达标活动中的比较多。
其次，通知和通报都具有知晓性和指导性，但通知大多要求贯彻执行，具有一定的约束力，而通报只是引导、警戒、启发、教育和沟通情况的作用。
（七）议案：适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项。
议案的作者只能是各级人民政府。各级人民政府提出议案的内容，必须是属于同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会职权范围内的事项。议案必须在举行会议期间提出。
（八）报告：适用于向上级机关汇报工作，反映情况，
答复上级机关的询问。报告大致可分为工作报告、情况报告、答复报告等，是上行文。
（九）请示：适用于向上级机关请求指示、批准。 请示可以分为三种，一是请求指示的；二是请求批示，解决问题的；三是请求批转的。请示一般不能越级，必须一事一文，一个主送机关。请示是上行文。
（十）批复：适用于答复下级机关的请示事项。 批复是对应请示的，必须一请示一批复，一定要有明确的受文单位。批复是下行文。
（十一）意见：适用于对重要问题提出见解和处理办法。 意见的作用主要是推动、指导有关工作，并为改进工作提供参考。根据意见的内容和作用不同，一般可把意见分为三类，一是要求下级贯彻执行的指示性意见；二是要求上级批转或转发的待批性意见，三是供平行或不相隶属机关参考的建议性意见。意见的行文方向比较灵活，即可用于上行为，也可用于平行文或下行为。
（十二）函：适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。
函按照用途和作用的不同，可分为商洽函、询问函、告知函、请求批准函和答复函等类型。必须一事一函。函是平行文。
（十三）会议纪要：适用于记载、传达会议情况和议定事项。
会议纪要是根据会议记录和会议文件以及其他有关材料加工整理而成的，是反映会议基本情况和精神的纪实性公文，是传达会议议定事项和重要精神，并要求有关单位执行
的一种文体。按照会议的性质，会议纪要可分为办公会议纪要和专题会议纪要。会议纪要是下行文。
四、行文规则
行为规则是制发、办理公文中必须遵循的基本准则。我们在实际工作中必须严格遵守和执行行文规则，以利提高行文效用，把握行文权限，规范行文体式。《办法》主要从行文原则、行文方向和行文要求三个方面确立了国家行政机关的行文规则：
（一）坚持行文原则，提高行文效用。
《办法》第十三条规定：“行文应当确有必要，注重效用。”这是行文的基本原则，也是行文的出发点。确定行文首先要明确行文的目的和作用，要有的放矢，有针对性，使发出的公文产生预期的效用。
（二）明确行文方向，把握行文权限。
《办法》十四条规定：“行文关系根据隶属关系和职权范围确定，一般不得越级请示和报告。”要向某一个机关行文时，必须搞清楚和行文机关是上下级关系、下上级关系、平行关系和业务指导关系，以便确定实用文种。按照行文关系、文件去向，行政公文可分为上行文、下行文、平行文。上行文，指下级机关或业务部门向所属上级机关或业务部门报送的公文。如请示、报告等；下行文，上级机关或业务部门向所属的下级机关或业务部门下发的发文。如命令、意见、决定、通知、通告、批复等；平行文，指平行机关或不相隶属的机关之间的发文。如函、议案等。
《办法》十五条规定：“政府各部门依据部门职权可以相互行文和向下一级政府的相关业务部门行文；除以函的形
式商洽工作，询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文。”“部门内设机构除办公室外不得对外正式行文。”
《办法》十六条规定：“同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文；政府与同级党委和军队机关可以联合行为；政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文；政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可联合行文。”
《办法》十七条规定：“属于部门职权范围内的事务，应当由部门自行行文或联合行文。联合行文应当明确主办部门。须经政府审批的事项，经政府同意也可由部门行文，文中应当注明经政府同意。”
《办法》十八条规定：“属于主管部门职务范围内的事务，应当直接报送主管部门处理。”
《办法》二十条规定：“向下级机关或本系统的重要行文，应当同时抄送直接上级机关。”
（三）严格行文要求，规范行文体式。
《办法》在“行文规则”中，对行文纪律和行文体式都做出了明确规定。“部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文。如擅自行文，上级机关应当责令纠正或撤销。”（第十九条）“请示应当一事一文，一般只写一个主送机关，需要同时送其它机关的应当用抄送形式，单不得抄送其下级机关。报告不得夹带请示事项”（第二十一条）“除上级机关负责任直接交办的事项外，不得以机关名义向上级机关负责任报送请示、意见和报告”（第二十二条）“受双重领导的机关向上级机关行文。应当写明主送机关和抄送机关。
上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时应当抄送其另一上级机关。”（第二十三条）
四、草拟公文问题 (一)主题词标识方法
公文主题词主要是供制作公文索引和计算机检索之用。按照规定，上报的公文，应按照上级要求和公文主题词表的规定标注主题词；下发的公文，应适用自身的主题词。主题词标在抄送栏之上，顶格写，三号黑体字，词目用三号宋体加黑，词目之间空1字。
以《国务院公文主题词表》为例，词表共15类1049个主题词。词表共分三个层次，第一层是对主题词区域的分类，第二层是类别词，第三层是类属词，第二层和第三层统称为主题词，用于文件的标引。标引原则如下：
1、一份文件，除类别词外最多不超过5个主题词；
2、标引顺序是先标类别词，再标类属词。在标类属词时，先标反应文件内容的词，最后标反应文件形式的词。
3、一份文件如有连个以上的主题内容，先集中对一个主题内容进行标引，在对第二个主题内容进行标引；
4、根据需要，可将不同类的主题词进行组配标引；
5、当词表中找不出准确反应文件主题内容的类属词时，可以在类别词中选择适当的词标引。
