当前推出官员财产申报制度的可行性研究
论文摘要：官员财产申报制度被称为是反腐败的终端机制。腐败者如果滥用公共权力为自已谋取到不正当的个人利益，在这些利益中，个人财产总是其追求的主要目标，同时也是其所有利益中最具有实在性，因而是可以得到明确验证的部分。因此，从个人财产这个“终端”出发来控制腐败，一方面可以准确地和最大限度地揭露各种隐藏的腐败行为，另一方面也可以把政府对个人的各种不必要的精神强制降到最低限度。官员财产申报制度本身的设计，对于制度的成功与否有着关键意义。因此，科学的申报程序、严密的制度环节设计是制度建设必须解决的问题。
关键词：反腐倡廉财产申报预防
2009年1月1日起 新疆阿勒泰地区率先在全国试行官员财产申报制度。2009年春节后 浙江慈溪市公示了700多名干部的财产。2009年4月湖南省浏阳市纪委也下发通知，要求建立官员财产申报示廉制度。中国开始了有地方一级试行领导官员财产申报或廉情公示制度(以下统称官员财产申报制度)。这是一些地方的党和政府实施的重大反腐倡廉举措，引起政界、学界和社会舆论的广泛关注。①目前，世界已有97个国家和地区都实行了财产公开申报制度。其中既有发达国家，也有发展中国家。该制度之所以能成为各国反腐利器，主要是由它本身的特点决定的。该制度本质的特点就是公开、透明。只要发现官员个人财产与其正常收入间存在差距，官员就必须作出解释与说明，如不能提供合法所得的证据，即便没有证据证明是非法所得，也会被认定为是灰色收入而治罪。②
中国的官员财产申报制度主要来源于中共的两份文件，即1995年发布的《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》和2001年发布的《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》。但实际收效甚微，原因在于，财产申报制度本应具有的公众监督机制未建立，申报对象的收入范围较为狭窄，知晓者范围极有限，不申报或申报不实，后果也只是接受批评教育或者党纪政纪处分。这说明，以国家立法的形式建立财产申报制度已经提上我国法制建设的日程。建立这项重要廉政制度，首先要明确为什么要建立和怎样建立这项制度。
一、建立官员财产申报制度是我国反腐败的治本之策
财产申报是国家公职人员依法对其拥有财产的状况，包括财产的数量、来源、增减等情况，在规定的期限内，向指定的监督机关递交书面报告，以接受审查和监督的制度。随着我国改革开放的深人进行和社会主义市场经济体制的逐步建立，国家工作人员的财产来源巳由计划经济条件下的单一工资收人转化为多元化的收人，因此，建立有中国特色的财产公开申报制度已十分必要。
1、建立官员财产申报制度是建设社会主义民主制度的需要。财产申报制体现了公开性和透明性，而公开是民主的必要条件之一。列宁曾指出：“大家大概都同意广泛民主原则主要包括两个必要条件：第一，完全的公开性，第二，一切职务经过选举，没有公开性，而来谈民主制是很可笑的，并且这种公升性还要不只限于对本组织成员的公开。”③民主是专制和腐败的天敌。社会主义民主不仅体现在人民的参政议政上，而且体现在对人民公仆的监督上。社会主义民主的广泛性，要求增强国家工作人员财产状况的透明度，将其置于人民群众的监督之下。财产申报制度的一项重要原则是申报公开，也是实行这方面监督的必要形式。从这个意义上说，财产申报制度是我国社会主义民主制度的不可或缺的内容。
2、建立官员财产申报制度是提高政府公信力的重要途径。温家宝总理在《政府工作报告》中强调要提高政府的公信力。政府公信力的核心就是政府官员的公信力。财产申报制度 1
对官员公信力的提升也具有非常重要的作用。由于腐败现象的滋生，人们对官员廉洁的信任度大大下降，这种不信任进而导致政府公信力的下降;同时，这种对整体官员的不信任又大大伤害了大多数廉洁自律的官员，而这种伤害又会产生负面效应，即当廉浩的官员伤害时，他就可能放弃对廉洁的追求转而与腐败分子同流合污。在这种负面效应作用下，那些腐败的官员会变本加厉地腐败，使公众对官员的信任度更低，政府的公信力也大大丧失，从而形成恶性循环。建立官员财产申报制度，官员的透明度将大大增加，公众对官员群体的信任度进而政府的公信力也将大为提升
3、建立官员财产申报制度是对国家公职人员进行有效经济监督。腐败是公共权力异化的结果。英国历史学家艾克顿曾言:“权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败。”为了阻止权力的异化，除了要求公职人员加强自身的道德修养，还必须加强对他们的监督。对国家公职人员的监督包括三个方面，政治监督、经济监督和道德监督。实践证明，当前国家公职人员在政治、道德等方面虽然也有犯错误的情况，但相对而言，在经济方面犯的错误更多一些。而家庭财产申报制度，同金融实名制、征收财产税等制度一样，为对公职人员进行经济监督捉供了前提条件。因为财产申报反映领导干部在其任职期间的财产增量情况，如果一个领导干部的财产增量与其合法收入明显不符则表明在其合法收入外还有其他促使其财产增量的因素，因此有必要进一步地查明。
4、建立官员财产申报制度是完善我国社会监督机制的需要。财产申报制度的贯彻实施，是防止政府人员以权谋私的重要约束机制，具有使之想为而不敢为的警戒作用，全国人大常委会曾在1988年做出惩治贪污贿赂的补充规定，设置一个新的罪名，叫“巨额财产来源不明罪”即非法所得罪。但至今，真正以此定罪的却无一人。从几年来的司法实践看，这一武器的威力未有效发挥的重要的原因之一，是没有及时建立起与之相配套的财产申报制度，致使事发后生的“非法所得”难以认定。财产申报制度将举证责任置于事发之前，为“非法所得”的认定提供了依据。财产申报的直接目的虽不在于事后的惩戒，但对揭露违法违纪行为特别是“非法所得”行为具有重要的作用，为打击贪污贿赂犯罪提供了新的武器。
中国由于在官员财产申报制度上的缺失，使得一些官员在获得非法所得的时候有恃无恐。而这也使得犯罪嫌疑人在长达十几甚至几十年的非法所得无法及时通过披露机制让外界获悉。官员财产申报制度将监督触角延伸到官员个人领域，只要发现官员个人财产与其正常收入间存在差距，官员就必须作出合理的解释;如不能提供合法所得的证据，即便没有证据证明是非法所得，也会被认定有罪。这样，那些公开收入情况与奢华生活状态明显不符的官员，就会原形毕露。因此，官员财产申报制度起着“终端防腐”的功能
二、当前推行官员财产申报制度遇到的问题和障碍
官员财产申报制度是公认的“反腐利器”。根据这一制度，立法机关设定公职人员的财产申报登记义务，强制其如实申报个人、家庭及家族的财产总额、来源及各种投资活动。司法机关在明知贪污贿赂行为而不能取得证据时，可以将来源不明收人作为起诉或追诉的依据。但在现有的实践中还遇到不少问题和障碍
1、公共权力结构的高层参与缺位。在发达国家，官员财产申报制度主要针对公共权力结构的高层，位职低的官员越轨行为比较容易通过自上而下的路径来防治。而目前中国新一轮官员财产申报制度，选择的是“下行上效”的方略，被著名法学家季卫东先生比喻为“打苍蝇”倒逼“打老虎”的机制，与“上行下效”的施政传统相左，因此有理由怀疑这一创新路途没有上层的认可能走多远。④如果最高层领导率先带头一清二白地公布自己的资产，然后再敦促下级照办，有关的改革措施就可以雷厉风行地贯彻下去，不会引起强烈反弹。“做秀”之类的批评，“瞒报”之类的猜测，也会很快消失。所以高级官员应带头公开申报其财产。
2、大多数官员对财产申报有抵触。官员财产申报制度的相关利益表现为官员个人利益、
党政组织利益与社会公共利益。按照行政伦理学他们之间是不应该有对抗的，支持力应该是同向的。但是，从理性人假设逻辑出发，他们是不同的利益主体，必然有各自的特殊利益，支持力发生冲突是难以回避的。实践证明，官员财产申报支持力是很低的。有全国人大代表对部分官员进行调查，97%的受访者对财产申报持反对意见，一项对新疆部分地州市官员进行的随机调查也显示，七成公务员反对财产申报，说明申报主体对这个制度的支持力有限、认同度低。⑤
众所周知，在保证权力沿着正确的轨道行使上，中国对党政机关干都的监督主要依靠党和国家权力机关内部的力量。对于利用人民群众的监督力量不够重视，甚至忌讳体制外人民群众介入监督行为。
3、制度设计威摄力不足。2009年4月湖南浏阳市的官员申报示廉制度，有一个制命的“缺陷”，即制度威摄力不足。浏阳市纪委《建立健全惩治和预防腐败体系的十项廉政制度》规定，“不按规定报告和不补报个人财产、收入情况的，视情节轻重给予批评教育、限期改正、责令作出检查和在一定范围内通报批评等处理。”显然，这一规定对拒不申报或申报不实处罚过轻，对于某些官员来讲，如实申报财产意味着承担了必须说明巨额财产具有合理来源的高风险，而拒不申报或不实申报，即使被发现充其量到批评教育、限期改正、责令检查、通报批评。违法成本过低，必然致使那些官员无视制度规定铤而走险，从而使官员财产申报失去应有的制度约束力，成为摆设。⑥
4、现有党和国家权力机关内部监督力量的实效不够。党和国家权力机关内部的监督力量包括党内监督，各级人大及其常委会的监督，司法机关的监督和行政组织内部的监督。自上世纪的90年代后期以来，为完善这些党和国家权力机关内部的监督力量，党内颁布了不计其数的法纪和规定以及各种文件;国家出台了无数的法律法规。到如今，这些监督力量不可谓不全面，也不可谓不完善。但这些监督力量并没有有效地遏止住腐败蔓延的势头，越反越腐败的尴尬局面始终得不到摆脱。这种状况不能不让人们反思党和国家权力机关内部监督力量的实效程度到底有多大。
这些地方党和政府在官员财产申报还有制度设计的盲点。通过2008年底出台的《慈溪市领导干部廉情公示暂行规定》财产范围是领导干部本人、配偶及未成年子女名下的房产、私家车以及亲属出国(境)求学(定居)、经商办企业等方面情况，然而银行存款、信托资金、股票和其他有价证券、借出款和借人款、美术工艺品等并没有包括其中。阿勒泰公布的信息更少，主要是本人的工资等收入现状，至于财产以及家庭成员的相关信息，出于“保护领导干部的合法财产、身安全以及隐私权”的需要，被列入秘密申报、内部掌握的范畴，外界根本就无从知晓。
显然，阿勒泰有关部门的顾虑是有道理的。怎样保护官员的隐私、防止绑架等犯罪行为的发生，这些问题的确有必要纳入制定规则者的视野，预设对策。实践中，阿勒泰的盲点是把公示的范围与公示的方式混为一谈了。慈溪市之所以出现怀疑资产申报真实性的舆论，根源也在此处。按照这个规定，财产公示申报不实一经查清就由纪检部门从严处理。虽然这样的条款有倒逼意思，却依然没有打破内部监督的窠臼，为“官官相护”预留了方便之门。
改革开放30年来，中国进行了一系列的经济、政治体制改革，有的成效明显，然而有的也是步履艰难，甚至没有什么效果，很多触及到官员和部门利益的深层次改革往往遇到很大的阻力，特别是来源于官员内部的阻力。官员财产申报制度推出的长期难产，首先，说明部分官员的财产还经不起申报和公开，经不得人民的监督，不敢拿出来“晒晒”，一晒就会现原形。其次，说明官员的权力不小，对其监督太软太少，此项改革无疑断了他们的财路，损害了他们的利益，自然会招致反对。“当官不发财，请我都不来”，跑官要官、买官卖官，种种现象和理念的依然存在。这也是现阶段推行官员财产申报制度遇到障碍所在。
三、制定有中国特色的官员财产申报公示制度设计及可行性
制定有中国特色的官员财产申报公示制度，要借鉴和学习国外、中国香港和澳门地区的经验，还必须结合中国的实际情况，总结新疆阿勒泰地区和浙江慈溪市的做法，进行科学、严谨的可行性分析。当前推行官员财产公开申报制度，有三个重要问题要考虑，一是中国的官员队伍有几百万之众，要充分研究这支队伍的层次结构、数量规模。二是我国地域辽阔，各地区间经济发展不平衡，官员之间的收入也不平衡。三是中华民族几千年的文化传统和风俗习惯。因此，这项制度的推出要循序渐进，注重探索，逐步完善。
在申报的内容上应该包括如下一些项目：
1、申报主体
我国目前推行的领导干部廉洁自律制度，就其形式来说也是一项涉及干部家庭事务(也含盖了部分财产的内容)的报告制度，它要求县(处)级以上领导干部对照廉洁自律10条，逐条进行检查和纠正。这也为在我国建立和实施财产申报制度奠定了基础。在制订有中国特色的财产申报制度过程中，可以先把县(处)级以上领导干部作为申报主体，待时机成熟时，再逐步过渡到全体公职人员都必须向监督机关申报的完整的财产申报制度。包括从中央到地方的党委、人大、政府、政协及公、检、法、地直机关、国有企业、事业单位、社会团体、工商、税务、国土资源等部门的公职人员。
2、申报内容、范围和种类。官员及其家庭成员的动产和不动产。股票、期货等交易收入及资金来源由继承、赠与、偶然所得(如中彩)等形式获得的财产也应申报，官员包括主要家庭成员、大额交易和可疑交易要申报。目前我国有关部门正在就党政机关领导干部的礼品申报、年度收入申报和重大事项报告制度等进行深入的调查研究。这些都是制订我国财产申报制度的有益。从这些个别方面的申报入手，逐渐积累经验，待条件成熟时即可全面推行财产申报制度。
3、财产申报的管理。可从由、人事部门兼管逐步过渡到设立独立的专门机构，来专门负责国家公职人员财产申报的管理工作。在制订有关政策、法规时，要明确监督机关的职责和权限。
4、申报时间。对申报时间的规定要做到经常、及时。(1)凡通过选举任职的人员，应在确定为候选人时申报；(2)上级机关任命职务的人员，应在任职前申报；(3)离职人员(饮食离退休、退职、辞职等)，应在离职前申报；(4)除上述以外，凡申报对象都应每年申报一次，并规定每年的具体申报时间。
5、申报内容的公布。申报内容应通过专门机构、网站向社会公开，并接受各界举报。电视、电台、平面媒体、互联网等新闻机构在申报对象受到严重党纪处分或刑事处罚后可申请查阅、使用其秘密申报材料。
6、申报书的受理与与审查。应明确规定受理与审查申报书的机关、程序，并授予相应的权力。首先要根据申报对象职务和管理权限的不同，确定相应的受理机关。其次，受理机关接到申报书后，要对申报书是否按时送交、内容是否完整及格式是否符合要求等进行审查，并对申报内容做出判断、处理意见。
另外，对于对违法行为的处理。财产申报的违法行为，一是指不按规定提交申报或伪造、隐瞒申报内容；二是指财产收入中有非法行为。要科学、严密地界定财产收支中的合法与非法、罪与非罪的界限，并制定出相应的惩处规定。对第一种情况，要明确规定制裁措施，如给予行政处分、罚款等；对第二种情况，要根据有关法律、法规、政策规定，给予行政处罚或提交司法部门依法处理。对于不按规定提交申报书而财产收入又有违法行为者，应加重处罚。
实行财产申报制度是一项非常复杂的系统工程，需要一些与之相配套的法律法规。否则，在申报财产的过程中，将出现种种漏洞，最终使这项制度难以彻底实施。有三项基本制度必须配套完成：
1、财产评估制度
申报财产，必须涉及对财产价值的评估问题。因此，有必要建立这方面的制度。对评估机关、评估的程序、评估的方法、评估中遇到争议的解决办法等作出规定，使财产评估工作走上法制化轨道。
2、专门监督和社会监督相结合的制度。
实行财产申报制度，根本目的在于增加公职人员财产和收入的透明度，以便于专门机关和人民群众的监督。阳光是最好的防腐剂，公众是最好的监督员。要使这项制度真正发挥效力，必须健全和完善包括舆论监督在内的社会监督制度，使之与专门监督有机地结合起来，从而真正使公职人员的财产和收入状况置于有效的监督之下，以最大限度地遏制腐败现象。
3、建立和规范新闻和网络监督的制度
新闻和网络代表着民意，反映公众的愿望。根据一些反腐败大案要案的经验，通过新闻和网络可以有效发现和查处一些腐败现象和腐败分子，网络的力量可以使官方无法发现情况和信息得以公开。网络上的一些线索，为我们提供查案的突破口。
总之，制订和推出中国特色的财产申报制度，是一项涉及多方面利益的宏大的系统工程，必须通盘考虑，循序渐进，逐步过渡。只有上述几个方面的条件都趋于成熟的时候，可由全国人民代表大会发布并实施我国的财产申报法。
参考资料：
①《深化改革要敢于触动既得利益》汪玉凯 中共中央党校学报 第13卷第2期
②《各国严管官员财产申报》2009年3月17日《世界新闻报》记者谭丽
③《列宁选集》(第1卷) [M ] ，人民出版社，1 9 7 2
④《中国语境下的财产公示能走多远》季卫东《社会科学院报》2009年4月2日 ⑤《阿勒泰“吃螃蟹” 官员财产申报破冰》《廉政瞭望》2009年第1期
⑥《官员财产申报需要增加“威慑力”》，《四川统一战线》2009年第4期
