如何规范农业综合开发项目工程招投标
近几年来，各地农业开发系统认真贯彻国家招标投标有关政策、法规，农业综合开发项目工程招投标工作不断完善。但由于国家对农业综合开发项目工程招投标工作没有系统、可操作的规定；加之，具体从事此项工作的同志没有经过系统培训，对招投标有关政策、法规理解不全、不深，知识陈旧、老化，在具体工作中不规范现象时有发生。本文根据国家有关政策、法规，就规范农发项目工程招投标工作做一些探讨。
关于招标代理
目前，在农发工程招标代理中存在的问题：一是县级招标中心或采购中心强制指定代理；二是代理费支付不合规，由中标单位支付。
根据《中华人民共和国招标投标法》（下称《招标投标法》）第12条规定：“招标人自行选择招标代理机构，委托其办理招标事宜。任何单位和个人不得以任何方式为招标人指定招标代理机构。招标人具有编制招标文件和组织评标能力的，可以自行办理招标事宜。任何单位和个人不得强制其委托招标代理机构办理招标事宜。依法必须进行招标的项目，招标人自行办理招标事宜的，应当向有关行政监察部门备案。”《工程建设项目自行招标试行办法》（国家发展计划委员会第5令）第4条规定：“招标人自行办理招标事宜，应当具有编制招标文件和组织评标的能力，具体包括：1.具有项目法人资格（或者法人资格）；2.具有与招标项目规模和复杂程度相适应的工程技术、概预算、财务和工程管理等方面专业技术力量；3.有从事同类工程建设项目招标的经验；4.设有专门的招标机构或者拥有3名以上专职招标业务人员；5.熟悉和掌握招标投标法及有关法规规章。”从上述规定可知，只要具备上述规定能力的县级农发部门完全可以自行组织农发项目工程招标。即使不能组织的，其他任何单位和个人也不得以任何方式为农发项目工程招标指定招标代理机构。按照国家发展计划委员会制订的《招标代理服务收费管理暂行办法》（计价格【2002】1980号）第10条规定，招标代理服务实行“谁委托、谁付费”， 农发项目工程招标代理费应由农发部门在管理费中列支。
关于工程标段划分
标段划分合理与否直接影响到工程建设成本、进度乃至质量，同时也与施工单位的施工成本息息相关。目前，农发项目工程招标标段划分存在的问题主要有两个：一是标段划分过于细小。虽然能够吸引众多投标人投标，保证工期，但不便于施工管理。二是标段划分人为化。在同一个县内标段划分标准不统一。有时以投资额大小划分标段，有时以项目乡镇划分标段，有时以工程类型划分标段。如甲项目乡镇投资在100万元左右，则所有工程划为一个标段；乙项目乡镇投资在300万元左右，有的则再按村划分标段，有的则按工程类型划分标段。
根据目前农发项目工程建设实际情况，从节约工程投资、保证工期和工程质量、便于施工管理角度出发，在标段划分时，应综合考虑投资额、工程地点、工程类型、工期要求和潜在投标人等因素，以项目乡镇或跨乡镇连片为单位，按照工程类别划分标段，每一标段估算
金额在150万元左右为宜，而且全县应该统一划分标准。既可使工程地点相对集中，又可使合同金额适中，有助于吸引更多的承包商参与竞争，提高竞争性招标的经济性，同时也有利于合同的实施与管理。如果每个项目乡镇投资都在150万元左右的，且工程类型差别不的，一个项目乡镇就可以划分一个标段，但如果工程类型差别大的，在一个项目乡镇内可以分为两个标段，与相邻乡镇的同类工程划分为一个标段。如果单个项目乡镇投资在500万元以上的，应该考虑以工程类型划分标段，排灌站、防渗渠及其配套建筑物、低压灌溉、喷滴灌、道路、其它配套建筑物可分别划分为一个标段，如某一标段过小、应与相邻乡镇的同类工程划分为一个标段。
关于投标人资格要求及审查方式
投标人资格要求主要包括两个方面：一是投标人的法律地位，二是投标人的专业技术能力。对投标人的资格要求应适当，既不能过高也不能过低。资格要求过高，会让多数中小型承包商失去竞争机会，导致招标的竞争性下降；资格要求过低，将无法保证工程的建设标准和施工质量。目前，在农发项目工程招标中，有的地方过分强调要求投标单位必须具备水利水电资质三级以上才能投标。由于大多数县具有水利水电资质三级的施工企业只有一个，结果造成借资质投标，有资质单位中标后再将工程分包、转包给乡镇水利站或其他施工单位施工（虽然招标文件规定不允许分包、转包），收取5-10%的管理费。鉴于农发工程绝大部分是技术要求不高的小型农田水利工程，在进行这类性质工程招标时，应主要考虑投标人的专业技术水平、施工机械配备及施工经验等情况，《水利工程建设项目招标投标管理规定》(2001年水利部令第14号)第26条也规定：“投标人必须具备水利工程建设项目所需的资质（资格）。”因此，应该允许具有农田水利工程施工能力、且有一定农田水利工程施工经验的非水利水电施工资质三级以上(含三级)的施工企业参予农发工程招标投标；同时，考虑到农发工程施工地点分散，与农户协调矛盾多，对具有一定实力并能够满足招标工程建设要求的乡镇水利站也允许参予投标。
资格审查有预审和后审两种方式。凡是大型复杂的土建工程、大型成套复杂设备或特殊服务，在正式组织招标之前一般进行资格预审。虽然审查投标人的投标资格是招标人的一项权利，但由于资格审查的结果直接导致潜在投标人或预选中标人投标或中标权利的得失，因此，如果招标人滥用这一权利，将会直接侵害潜在投标人的合法权益，影响招标的公开、公平、公正，从而违背了招标交易的本性。从法律上讲，农发工程招标完全可以进行资格预审，但问题是目前有的地方限制或排斥潜在投标人，对潜在投标人实行歧视待遇等现象时常发生。如有的不公开资格预审程序或标准，或没有严格执行资格预审程序、方法、原则等一系列要求，暗箱操作，仅是经办人员看一看资格材料或资质证书等，或者请几个人打一打分就决定谁资格预审合格、谁不合格；有的甚至规定一个潜在投标人只能购买一个标段或部分标段标书；有的在招标预审文件中规定对本地的潜在投标人和其它地区的投标人适用不同的资格评审标准，造成对其它地区投标人的歧视待遇，使投标人公平竞争的权利难以得到保护。这些都是招标人滥用资格审查权的表现，严重违反招标投标法的基本原则，不利于形成充分竞争的市场环境，结果是每个标段投标人都是3-4个。从国际上看，世界银行不鼓励资格预审，担心通过预审的投标人串通，或是招标人有意排斥潜在投标人。因此，为了减少腐败产生，考虑到农发工程大多是技术不复杂的小型工程，我们认为招标时不必进行资格预审，重
点是把好资格后审关，在开标后对投标人的资格进行详细审查。如果进行资格前审的，则要严格按照国家有规定执行，而不能简单、轻易地下结论。
关于招标文件编制
招标文件是招标投标活动中最重要的法律文件。其编制得好，不但可以降低投标报价，而且可以保证工期和质量。如果编制漏洞百出，不但会给招标、评标和签订合同造成困难，而且还有可能使项目单位或投标人蒙受经济损失。因此，必须十分重视招标文件的编写工作。目前，农发工程招标文件编制存在的问题：一是使用的商务部分范本不统一。有的使用水利水电的，有的使用工民建的，有的使用世界银行的，有的甚至是几个范本的拼凑；二是技术规格、技术规范不明确，或制定得不全面，图纸深度不够，工程量清单不实。
针对上述问题，一是全面推行使用国家制定的范本。2007年， 国家发展和改革委员会、财政部、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、民用航空总局、广播电影电视总局联合编制了《标准施工招标资格预审文件》和《标准施工招标文件》（2007年国家发展和改革委员会令第56号）并要求两个《标准文件》自2008年5月1日起在政府投资项目中试行。农发项目作为政府投资项目应该优先使用该范本，既符合规范，又减少了工作量。二是加强工程设计，做实工程量清单。所有工程设计图纸都必须达到施工图阶段要求，除较大工程可实行二阶段设计外，一般工程要设计一次性达到施工图水准。对于工程结构相对复杂、投资额比较高的工程应采取单座工程设计（即一座工程一套图纸），如排灌站、中沟以上桥梁、水闸等。采用定型（典型）工程设计时，设计图纸上要注明适用地形、地质情况，标注变化部位的尺寸范围，同时要列出不同规格工程的工作量。
关于评标方法
评标方法选择和确定既要考虑到公平公正，又要考虑招标工程的具体情况。它是招标的关键。如果评标方法不科学合理，则其它一切都是形式。目前，农发工程招标评标中存在的问题：一是采用的方法不统一，叫法也是“五花八门”。有的是综合评分法，有的叫综合评估法，有的采用最低评标价法，有的叫经评审的最低投标价法，有的叫合理低价法，有的说复合标底法等等。二是评标标准和方法不公开，没有在招标文件中详细载明评标标准和方法。三是评标时，人为因素大。有的把投标人投标时承诺的工程优良、提前完成工期都作为加分因素，甚至还采用已被国家禁止的把获得本地区、本系统奖项作为加分条件或中标条件。
关于评标办法，《中华人民共和国招标投标法》没有作出具体规定，只是第41条提出了中标条件：“中标人的投标应当符合下列条件之一：1.能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准；2.能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外。”从2001年7月5日起施行的，由 国家发展计划委员会、建设部、水利部制定的《评标委员会和评标方法暂行规定》（第12号令）第29条对评标办法作了明确规定：“评标方法包括经评审的最低投标价法、综合评估法或者法律、行政法律允许的其他评标方法。”第30条规定：“经评审的最低投标价法一般适用于具有通用技术、性能标准或者招标人对其技术、性能没有特殊要求的招标项目。”虽然《水利工程建设项目招标投标管理规定》第35条规定：“评标方法可采用综合评分法、综合最低评标价法、合理最低投标价法、综合评议法及两阶段评标法。”但由于此规定是水利部一个部门制定的，
法律效力明显低于三个部委制定的《评标委员会和评标方法暂行规定》因此，我们认为目前比较规范的评标办法应该是两种，即经评审的最低投标价法、综合评估法。从实际来看，我们在实施利用世行贷款加强灌溉农业
二、三期项目中，无论国际、国内货物招标，还是国内小型土建工程招标、货物询价采购，都采用最低评标价法（相当于经评审的最低投标价法），都取得了令人满意的效果。因此，农发工程招标评标应该全部采用经评审的最低投标价法，而且按《标准施工招标文件》第三章要求详细说明。
经评审的最低投标价并不一定是最低投标价。只有在技术和商务部分完全满足招标文件要求，对招标文件中的条款、条件及技术规格无实质性偏离或保留情况下，最低投标价才是经评审的最低投标价。经评审的最低投标价也不是按照社会平均成本计算的合理低价，而是投标人的理性报价。该办法抓住了招标的核心，符合市场经济竞争法则，能够充分发挥市场机制的作用，而且减少了评标的工作量，最大限度减少了评标工作中的人为因素，有利于促进投标人提高管理水平和工艺水平，降低生产成本。
很多人认为经评审的最低投标价中标必然不能保证质量，投标价越高，工程质量越好。其实，质量与管理密切相关，而与价格没有必然的联系。追求利润最大化是投标人的天性。诚然，合理的利润是保证质量的前提，但有合理的利润甚至是高额利润却并不一定能保证质量。报价与工程质量有关系，但没有必然关系。质量是严格管理和监督出来的。市场经济成熟的欧美国家都是采用最低评标价法评标，但其工程质量却很好，这与严格的工程监管分不开的。反观，近年来，我国工程建设领域不断发生的质量事故，以血的教训告诉我们，没有严格的管理和监督，价格再高，也不能保证质量。因此，不只是在招标环节，而是在整个采购过程中，都要围绕项目质量管理这个中心，落实措施，强化责任，使质量管理落到实处。
关于标底
目前，在农发工程招投标工作中，一方面过于夸大标底在评标中的作用，不仅要求每个标段都编制标底，在综合评分法中还计算出复合标底，而且往往以高于或底于标底一定幅度作为废标的理由；另一方面，标底编制不规范。往往由县农业开发局业务人员编制，既不够科学合理，又难以保密。
《招标投标法》第22条规定：“招标人设有标底的，标底必须保密。”第40条规定：“评标时，设有标底的，应当参考标底。”《工程建设项目施工招标投标办法》第34条规定：“招标人可根据项目特点决定是否编制标底。编制标底的，标底编制过程和标底必须保密。招标项目编制标底的，应根据批准的初步设计、投资概算，依据有关计价办法，参照有关工程定额，结合市场供求状况，综合考虑投资、工期和质量等方面的因素合理确定。标底由招标人自行编制或委托中介机构编制。一个工程只能编制一个标底。任何单位和个人不得强制招标人编制或报审标底，或干预其确定标底。招标项目可以不设标底，进行无标底招标。”
第55条规定：“招标人设有标底的，标底在评标中应当作为参考，但不得作为评标的唯一依据。”因此，从法律上讲，农发工程由于施工技术要求不高，完全可以进行无标底招标，而且在评标时特别是采用综合评估法评标时，不能轻率地以高于或底于标底一定幅度作为废标的理由。至于标底何时公布，法规未作具体规定，但按照第56号令要求，在开标时公布，并在开标记录上注明。
关于中标人确定
目前，在农发工程招标中标人确定过程中，存在最大的问题是所谓“中一不中二”，即当一个投标人经评审后中了2个以上标段时，招标人以所谓的“中一不中二”理由，或者以建设部《关于加强房屋建筑和市政基础设施工程项目施工招标投标行政监督工作的若干意见》（建市【2005】208号）“一个项目经理（建造师）只宜担任一个施工项目的管理工作”（2001年规定每个项目经理原则上不得同时负责两个以上工程项目的管理）为理由，让中标人只能中一个标。这种做法明显与公开招标的本质相违背，也不符合国家有关招投标法律、法规。作为在同一个乡镇内的两个标段的农发工程，一个项目经理完全可以胜任两个标段管理工作，而且可以降低施工成本。
其次，对中招人确定方式存在误区。有人认为评标委员会只能推荐第
一、
二、三名中标候选人，不能最终确定中标人，中标人只能由县级农发部门确立。其实，《评标委员会和评标方法暂行规定》第48条和《工程建设项目施工招标投标办法》第58条都明确规定，确定中标人既可以是招标人，也可以由招标人授权评标委员会直接确定中标人。
第三，在评标委员会依法推荐的中标候选人以外确定中标人。这是违反国家招投标法的。法律规定此种情况下，中标无效，并处以罚款，对单位直接负责的主管人员和直接责任人依法给予处分。
关于招投标中几个费用管理
目前，在农发工程招标中，几个费用管理存在以下问题：一是招标文件售价太高，大大超过编制成本，有的甚至以营利为目的，影响了合格投标人的投标积极性。二是要求投标保证金提交金额过高或过低，而且退还时间不符合要求，有的在未签订合同就退还未中标人保证金，有的则超过投标保证金有效期才退还。三是要求履约保金提交金额过高或过低，有的未提交就签订合同。四是在中标人未提供预付款保函情况下，农发部门支付预付款。
根据国家有关规定，招标文件售价不能过高，应只反应其印刷和递交给预期投标人的成本。投标保金一般不得超过投标总价的2%，但最高不得超过80万元。由于以报价的一定比例作为投标保证金额有可能会导致泄漏报价，因此，较理想的办法是规定固定的投标保证金金额。投标保证金可采用现金、支票、银行汇票，也可以是银行出具的银行保函、不可撤销信用证。投标保证金的有效期应当超过投标有效期30天。当与中标人签订合同后5个工作日，应当向未中标和中标的投标人退还其保证金。投标人在规定的投标有效期内撤销或修改其投标文件投标保证金将不予退还。中标通知书发出后，中标人放弃中标项目的，无正当理由不签订合同的，在签订合同时提出附加条件或更改合同实质性内容的，或拒不提交履约保金的，可取消中标资格，并没收投标保证金，给招标人的损失超过投标保证金数额的，对超过部分予以赔偿。履约保证金是履约担保的一种，是招标人要求投标人在接到中标通知后，提交的保证履行合同各项义务的担保。其目的是为了保护业主的利益，避免或减轻由于中标商违约而给业主造成的损失。履约保证金保证的期限一般到合同规定的维修期结束。提交方式及金额一般有以下两种：一种是用信用证或银行保函或现金方式提交者，其履约保证金为合同价的10%；另一种是用担保书提交的履约保证金为合同价的30%。以上两种，投标人可任选一种。中标人拒绝提交的，视为放弃中标项目。不履行合同的，履约保证金不予退回，
给招标人的损失超过其数额的，对超过部分予以赔偿。在中标人未提供预付款保函情况下，不得支付预款。
关于法律责任
在目前农发工程招投标中，违反国家政策、法规的事时有发生，但大家都没有依法办事，听之任之，以致一错再错。
比如保密问题，《招标投标法》第52条规定：招标人向他人透露已获取招标文件的潜在投标人的名称、数量或者可能影响公平竞争的有关招标投标的其他情况的，或者泄露标底的，给予警告，可以并处1万元以上10万元以下的罚款；对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。其行为影响中标结果的，中标无效。
如借资质投标问题，第54条规定：投标人以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标的，中标无效，给招标人造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
又如串标问题，第53条规定：投标人相互串通投标或者与招标人串通投标的，投标人以向招标人或者评标委员会成员行贿的手段谋取中标的，中标无效，处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，取消其一年至二年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格并予以公告，直至由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。
再如非法转包、分包问题，第58条作了明确的处罚规定。
关于行政监督和行政监察
目前，在农发项目工程招投标中，行政监督和行政监察明显不到位，在开标时虽然邀请人大、政协、纪检、监察、公证部门人员参加，但各自监督的范围、职责都不清楚，无法实施监督。根据我国有关法律、法规规定，行使农发工程招投标行政监督权的应该是招标投标行政主管部门，行使农发工程招投标行政监察权的应该是农发行政监察部门。上级农发行政监察部门可以指导和督查下级行政监察部门的招标投标行政监察工作。目前，由于缺乏有关农发项目工程招投标行政监察具体规定，各地农发项目招标投标行政监察工作无法规范开展，因此，建议国家尽快出台农发项目工程招投标行政监察具体办法。在目前情况下，农发行政监察部门可以对招标投标活动进行全过程监察，也可以对重要环节和关键程序进行现场监察，并加强与招标投标行政主管部门的沟通，保证农发项目工程招投标工作规范开展。
