试论我国涉外税收流失的治理对策
摘要:近几年我国税收流失问题仍然比较严重,尽管现在征管手段不断得到加强,制度不断得到完善,但偷税、避税的情况仍然层出不穷。随着中国改革开放的逐步深化和加入世贸组织后,外商投资企业和外国企业的大量涌入,目前,中国已成为全球最大的外国直接投资流入国之一。而在其起到投资拉动、技术提升等正面作用的同时,投资者由于受“利益最大化”和“税收最小化”的目的驱使,利用各种方式进行逃、避税带来的税收流失现象日趋严重,涉外税收正在大量流失,让人触目惊心。
关键词：涉外企业 税收管理 税收流失 治理措施
一、我国涉外税收流失现状及原因
随着各地招商引资、选资力度加大，涉外经济风起云涌，宜春市涉外企业2007发展到279户，其中：中外合资经营企业4户、合作经营97户、外资企业178户。从事的主要行业有制造行业、房地产业、通讯业、娱乐及服务业等。2007年共征收涉外税收收入46175万元，占全年税收收入10.31%，其中涉外地税收入5545万元，占全口径收入的4.12%。涉外经济的发展不仅增加了财政收入，而且引进了新的管理理念和生产技术上的创新，促进了生产力的发展。全市地税系统涉外企业税收征管体制是县（市、区）局税政部门业务上指导，各属地分局管理，税收管理员兼管。目前，涉外企业税收征管问题主要有：
（一）涉外税收未专业化管理
1、税务管理员对涉外企业涉税信息缺乏足够了解。据调查，各基层税务机关管理涉外企业税收基本上都是税收管理员兼管，实行与内资企业同样的征管办法，未完全按照国家税务总局的相关工作规程要求，开展涉外企业审核评税、税务审计，使税务机关对涉外企业纳税情况、代扣代税款情况的真实性、准确性及合法性不能进行动态监控和综合评审，同时也不能及时发现并处理纳税申报中的错误和异常申报现象。目前，我国已和89个国家（地区）签订了税收协定，但熟
知和了解协定条文的人员很少，对外藉人员申报的个人所得税无法准确确定和进行必要的管理。
2、对外藉人员涉税缺乏科学的管理制度。当前，对外藉人员和我国港澳台藉人员还没有一套手段先进、管理较为严密的制度，他们入境后的涉税资料及外藉人员的其他基础资料很少或不全，在纳税义务的判定上存在困难，容易造成税收上的流失。
3、对我国公民取得境外应税收入管理几乎是空白。按照《个人所得税法》规定，中国公民须将其来源于中国境内的全球范围收入缴纳个人所得税，即在境外的本地居民取得收入后都应在每月初7日或年度终了后30日内到居住地（户籍地）税务机关申报纳税。据调查，2007年宜春市外出劳务人员达86.28万人，到目前，我市地税机关还没受理过此类纳税申报。
（二）涉外税收法律亟待完善
1、假外资企业难以遏制。现行外资企业税务登记办法是先经外经贸委部门批准，然后工商部门审资（外商投资实际出资占投资总额比例25%以上）认定核发营业执照，税务部门依照营业执照颁发税务登记证。有为数不少的涉外企业营业执照办理后，外资就不在了，但仍保留外资营业执照；还有一种是以\"挂靠\"形式存在的外资企业分支机构，实际上是个体户。税务对此缺乏相应的政策处理依据，只能按外商投资企业对其管理。在这种情况下，那些假外资企业可以堂而皇之的享受各种优惠政策，形成不公平的竞争，税务机关对此只是无奈。
2、外商分支机构缴税地不明确。如外商投资企业跨地区设立非独立核算的分支机构或办事处，其工作人员工资、薪金、津贴、奖金等由总机构支付，同时履行代扣代缴。但是现行税收法律中没有界定这些人员应缴的个人所得税是由总机构所在地税务机关征收，还是由劳务所在地税务机关征收，带来的弊端是征管权限不明，由此容易造成税务机关间的工作摩擦，税款征收不及时。
3、网络经营纳税义务难以界定。按我国税法规定，营业税纳税义务的判定是以纳税义务所提供的劳务发生地点确定为前提的，即只有在中国境内提供劳务才能构成营业税的纳税主体。当前许多跨国提供劳务是通过网络等来实现，并不亲临现场，在这种情况下，劳务的地点很难界定。
（三）涉外企业变动异常难以控管
由于地税机关与外经贸委、工商、国税等有关部门没有建立定期交换信息的机制，因此在户籍管理上出现断链现象。如一些企业已在外经贸委、工商等部门注册，但没有及时办理地方税务登记，还有的外商企业由外资转为内资，或由于内资企业扩股转化为外资等，但没有及时办理税务登记证或变更地方税务登记。一些企业在国税机关办理了税务登记，并纳入了正常的征收管理，但没有办理地方税务登记。据调查，宜春市近两年来有2户内资企业由外商参与投资转为外资企业，有9户企业投资变化由外商转变为内资企业，108户外商投资不到位，未参加联合年检被注销。但工商部门未及时将有关信息传递给税务部门，办理变更或撤消税务登记。
二、治理措施
（一）从纳税人方面看， 防止税收流失可采取的对策
1.采取有力措施遏制地下经济活动的蔓延，加强税源监控。首先，区别对待，分而治之。对一些破坏性较大，本身具有危害性的地下经济活动，如走私、制假、盗版等，应采取措施予以严厉打击。对一些破坏性较小，本身没有什么社会危害性的地下经济活动，则应通过加强管理、适当减轻其税费负担和提高政府职能部门的服务意识等措施，使之由地下转为地上公开经营。其次，建立遏制地下经济活动蔓延的制度，加强税源监控。全面实行储蓄存款和金融资产实名制，在各种支付中广泛使用支票、信用卡，扩大源泉预扣税制度适用范围，推行在全国范围内使用唯一税务代码注册登记制度，以加强对纳税人的监控，不断压缩地下经济的活动范围和税收流失的存在空间。
2.强化惩罚措施， 加大违规行为惩罚力度。在纳税人选择违规时，一个重要的考虑是其所面临的风险，亦即企业违规行为发生后将面临的被检查罚款的可能性和轻重。企业违规的博弈模型告诉我们，检查和惩罚都是防止和减少违规行为的有效措施，但由于高检查率相应地会增加检查成本， 且检查的概率与惩罚轻重成反比， 所以高罚款比率比高检查率更加有效。我国的企业之所以对违规风险持无所谓态度，每年的税收大检查之所以收效不佳，其主要原因之一在于重检查而不重处罚，不能触动违规企业的切身利益。所以在检查和惩罚的选择上，今后应更加重视对违规行为的惩罚力度。同时， 因为税收犯罪是一种特殊的经济犯罪， 其犯罪手段有很强的专业性和技术性，可以考虑设立专门的税务警察
和税务法庭，以提高对违规行为的查获率， 保障审理涉税案件的顺畅进行，从而形成强大的威慑力量， 让违规者望而生畏，以有效地遏制违规行为。
3.税务机关对纳税人实行分类管理。充分利用声誉效应， 根据纳税人过去的依法纳税记录， 将纳税人分成若干类。对于有不良记录、声誉差的纳税人给予惩罚性的管理待遇， 如重点稽查、曝光等； 对于诚信的纳税人给予表彰，如减少稽查次数、授予荣誉等， 让纳税人重视自身的声誉， 这样有助于纳税人激励机制的建立。
（二）从征税人方面看， 防止征税人违规或低效能可采取的对策
1.加强征税人的基础性工作，推行税收管理员制度。通过税收征管的精细化和规范化，全面加强税收征管基础建设，提高税收征管水平，解决长期以来一直疏于管理、淡化责任的问题。
2.强化约束机制，加大监督和处罚力度。要从逃税产生的根本原因出发，加大纳税人的逃税成本。逃税成本的增加，主要是增加逃税被发现的概率和加大逃税被发现后的惩罚力度。对于前者，主要是从税收征管方式入手，运用科学的方法选择好税收稽查的广度与频率，努力提高稽查效率；对于后者，主要是从政府政策和法律法规的制定出发，对逃税者予以严惩。征税人违规的博弈模型告诉我们，严惩比检查更有效。税务机关要提高执法透明度，制约执法权，建立科学、完善的相互独立、相互制约、相互监督的质量考核指标体系， 形成强有力的征管约束机制， 以增强违规风险来规范征税人的社会行为， 从源头上杜绝税务人员“寻租”行为的发生。
3.采取激励措施，引入竞争机制。征税人违规的主要原因是为了获取违规收益。如果国家在加强监督的同时给依法征税的征税人以高额报酬或者相应的激励，那么征税人就没有必要冒违规之风险；如果在税收征管人员岗位上引入竞争机制，优胜劣汰， 则会加大征税人的违规风险和机会成本，从而有利于征税人自律和增强工作的努力程度，降低企业行贿成功的概率。
4.加强税收能力评估体系的研究和建设，弱化棘轮效应。要加快建立税收能力评估体系，将征税努力和征税收入联系起来， 真实反映和评价下级税务机关的征税努力情况。棘轮效应或称“鞭打快牛”现象在我国的税收管理中相当普遍。在棘轮效应中征税人（下级机关或个人） 工作越努力业绩越好， 委托人对其业
绩评价指标就越高。在这种情况下，大部分下级税务机关在实际征收中都不愿意“超收”（即超过上级下达的税收收入计划数） ， 因而不能做到应收尽收。因为本期超收， 下期的基数会更大，将来的税收任务会更重。上级机关会认为收入增长是由于地方存在相当的税源， 并非全是征税努力提高的结果。
（三）建立健全税务代理机制
在信息完全不对称的条件下，建立博弈模型，可得出征纳博弈均衡解（发现、不偷税）， 这个理想的税收流失最小的状态是可能达到的。但是征纳双方在多次博弈条件下，纳税人会对征税人的“发现”能力做出评价，当他认为征税人的“发现”能力低于1/ （ n+ 1） 时，理性的纳税人就会选择“偷税”。在无税务代理的条件下，征纳双方的密切接触会使纳税人对征税人的“发现”能力了如指掌，因此，在下一轮征纳博弈中纳税人就可能做出有利于自己的安排，如做出让征税人“不能发现”的假账等。其实税务代理除了在国内减少所谓“人情税”外，更主要的作用是：它作为一个中介组织横插在博弈双方之间，使博弈双方信息更加不对称，减少纳税人对征税人“发现”能力的主观估计，从而减少其选择“偷税”的可能性。最后， 激励征税人和限制征税人的“自由裁量权”。
（四）加强部门之间的合作，解决税收信息不对称问题，提高信息透明度
首先，要推行税务代码制度，实行金融资产实名制。这个制度不仅要在现实的纳税人中推行，而且也要在潜在的纳税人中推行，税务代码将伴随着每个人的一生，对税源监控起重要作用。其次，推广电子网络系统。一方面全面推行中国税收征管信息系统，实现纳税信息的集中管理。推广使用税控装置，并加强检查和监督，凡要求使用而不使用的，要进行严厉的处罚。另一方面在国家统
一、规范的前提下，应尽快完善全国系统的网络管理，积极推进税务、工商、银行、海关、公安等部门之间的联网，实现管理信息网络化，切实提高税收信息的社会化程度。再次，限制现金交易量，建立现代信用制度。这是有效抑制地下经济、治理税收流失的重要措施。
（五）营造诚实信用、依法纳税的良好社会环境氛围
一是加强对税法知识的宣传教育，形成依法治税、协税护税的良好环境。
二是国家财政支出要尽量公开公平，使纳税人了解自己缴纳的税款用途，以增加其成就感和奉献感。
三是利用新闻舆论工具激浊扬清，抨击各种税收流失行为及其危害，褒扬纳税模范和先进个人。使依法纳税成为企业和个人信誉高低的重要标志， 并与劳动就业、取得贷款、受社会尊敬等建立起内在的联系。从而提高企业和公民的税收法制观念， 减少税收流失的发生。
参考资料：
《国际税收》 朱青
《国际税收学》 葛维熹
《国际税收学》 程燕婷
《国际税收》 张志超
《中国税制》 刘佐
《国家税收》 杨帆
